Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы представителей ФГБУ «<данные изъяты>» Короткого В.В., Управления делами Президента Российской Федерации Кудряшова С.В. на решение Московского городского суда от 22 ноября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 апреля 2023 года по административному делу № 3а-10/2022 по административному иску ФГБУ «<данные изъяты>» о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Москвы от 25 декабря 2020 г. № 2395-ПП «Об утверждении проекта планировки территории вблизи деревень Конюшково, Клоково, поселений Десеневское и Первомайское города Москвы»,

заслушав доклад судьи Репиной Е.В., объяснения представителей ФГБУ «<данные изъяты>» Пшеничниковой С.В., Управления делами Президента Российской Федерации Кошелевой И..В., представителей Правительства Москвы Аветисянца Э.Л., Котова С.А., заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции,

у с т а н о в и л а:

Правительством Москвы 25 декабря 2020 г. принято постановление № 2395-ПП «Об утверждении проекта планировки территории вблизи деревень Конюшково, Клоково поселений Десеновское и Первомайское города Москвы». Нормативный правовой акт опубликован 19 января 2021 года в издании «Вестник Мэра и Правительства Москвы» № 1, а также размещен 31 декабря 2020 года на официальном сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru.

ФГБУ «<данные изъяты>» на праве постоянного бессрочного пользования является владельцем земельного участка с кадастровым номером №, местоположение которого установлено относительно ориентира по адресу: <адрес>; сведения о регистрации права внесены в ЕГРН 1 ноября 2008 года.

Земельный участок находится в зоне планируемого к размещению линейного объекта – дороги районного значения «<адрес>», с устройством проезжей части на 4 полосы движения (участок №).

ФГБУ «<данные изъяты>» обратилось суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнения требований которого, просило признать недействующими отдельные положения Постановления № 2395-ПП, включая текстовую и графическую части в отношении участка №, в части сведений о местоположении границ, площади строительства и реконструкции улицы районного значения «<адрес>» протяженностью <данные изъяты> км. с устройством проезжей части на 4 полосы, размещенной по территории земельного участка с кадастровым номером №:

Текстовая часть - Пояснительная записка ППТ - стр. 3, 5; Таблица «Участки территорий (зоны)» планируемого размещения объектов к плану «Функционально-планировочная организация территории» и к плану «Границы зон планируемого размещения объектов» ППТ – стр. 27. 3. «Характеристика земельных участков территории» к плану «Межевание территории» ППТ – стр. 53. 4. Мероприятия по реализации проекта планировки территории и последовательность их выполнения ППТ – стр. 71, 72.

Графическая часть - «План красных линий» ППТ – стр. 94. - Чертеж 1. «Функционально-планировочная организация территории и объекты капитального строительства» - ППТ – стр. 122; - Чертеж 2. «Линейные объекты инженерной и транспортной инфраструктуры» - ППТ – стр. 150; - План «Межевание территории» ППТ – стр. 178.

Требования мотивированы тем, что названным нормативным правовым актом утвержден проект планировки территории, предусматривающий размещение линейных и иных объектов улично-дорожной сети на территории земельного участка с кадастровым номером №, что нарушает права административного истца, и не соответствует нормативным правовым актам, имеющим высшую юридическую силу, а именно положениям:

- пункта 5 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, не допускающим раздел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых участков обременения не позволяют использовать их в соответствии с их разрешенным использованием, тогда как размещение линейного объекта повлечет ухудшение оказываемых истцом лечебно-оздоровительных услуг и невозможность использования части земельного участка № для рекреационных целей;

- Градостроительного кодекса Российской Федерации в связи с отсутствием в оспариваемом нормативном правовом акте ссылки на Генеральный план города Москвы, утвержденный Законом города Москвы от 5 мая 2010 года № 17;

- подпункта «а» пункта 1 части 3 статьи 42 и части 4 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации в связи с отсутствием указаний о резервировании и изъятии частей принадлежащего истцу земельного участка, что создает правовую неопределенность относительно их дальнейшей судьбы.

Определением Московского городского суда от 22 ноября 2022 года принят отказ от требований о признании недействующим Постановления № 2395-ПП в части сведений о местоположении границ, площади строительства и размещения объектов, пояснительных записок и графических частей участков №№ 240 и 241, производство по делу в названной части прекращено.

Решением Московского городского суда от 22 ноября 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 апреля 2023 года, в удовлетворении заявленных исковых требований отказано.

В кассационных жалобах, поступивших 3 октября 2023 года, представители ФГБУ «<данные изъяты>» и Управления делами Президента Российской Федерации ставят вопрос об отмене решения и апелляционного определения с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований, указывая на нарушение судами норм материального и процессуального права, неверную оценку представленных по делу доказательств.

Приведены доводы о том, что оспариваемый Проект противоречит Правилам землепользования и застройки, утвержденным постановлением правительства Москвы от 28 марта 2017 года № 120-ПП, которыми установлена в отношении земельного участка территориальная зона сохраняемого землевладения (фактическое использование индекс–Ф) с видом разрешённого использования «под базу отдыха». Оспариваемое постановление не учитывает вид разрешенного использования земельного участка. На зонах рекреации не допускается строительство и расширение действующих объектов транспортной инфраструктуры, запрещается деятельность не соответствующая целевому назначению, строительство таких объектов является нарушением земельного законодательства. Реализация оспариваемого проекта приведет к уничтожению зон рекреационного назначения. Ответчиком не доказано отсутствие других возможных вариантов строительства линейных объектов улично-дорожной сети. Прокладка дороги приведет к чересполосице.

При подготовке проекта планировки территории инженерные изыскания не проводились, проект не согласован с органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, не представлено обоснование соответствия планируемых параметров местоположения и назначения объектов регионального значения нормативам градостроительного проектирования.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем, судебная коллегия на основании части 2 статьи 326 КАС РФ определила рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений из обжалуемых судебных актов не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь его отмену в кассационном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд, руководствуясь положениями статьи 7, подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 7 Закона г. Москвы от 25 июня 2008 года № 28 «Градостроительный кодекс г. Москвы», п. 9 части 1 статьи 13, статей 5, 9, 12, 44 Устава города Москвы, утвержденного Законом города Москвы от 28 июня 1995 года, статей 2, 13, 14, 19 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года № 65 «О Правительстве Москвы», п.п 1, 4 статьи 19 Закона города Москвы от 8 июля 2009 года № 25 «О правовых актах города Москвы», правомерно посчитал оспариваемое правовое регулирование принятым в пределах полномочий Правительства Москвы, с соблюдением требований градостроительного законодательства к процедуре разработки документации по планировке территории, порядку его принятия и утверждения, а также официального опубликования.

Выводы судов двух инстанций соответствуют обстоятельствам дела, согласуются в полной мере с положениями Градостроительного кодекса, в соответствии с которыми: подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Проект планировки территории и проект межевания территории являются документами по планировке территории (части 1, 2, 5 статьи 42); решение о подготовке документации по планировке территории принимается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, который обеспечивает подготовку документации по планировке территории на основании документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, если такими документами предусмотрено размещение линейных объектов (части 1, 3, 11 статьи 45).

В соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 16 ноября 2010 года № 1019-ПП, Градостроительно-земельная комиссия города Москвы является постоянно действующим рабочим органом Правительства Москвы, к функциям которого относится рассмотрение и принятие решений по вопросам в области градостроительной деятельности, в том числе о разработке проектов планировки территорий города Москвы.

На основании решения Градостроительно-земельной комиссии города Москвы от 11 июня 2014 года (протокол № 18 пункт 17) Москомархитектурой издано распоряжение от 18 августа 2014 года № 137 «О подготовке проекта планировки территорий в районе д. Фоминское, д. Конюшково и д. Клоково поселений Марушкинское, Филимонковское, Десеневское Новомосковского административного округа г. Москвы и поселения Первомайское Троицкого административного округа г. Москвы» (с учетом изменений от 19 августа 2020 года № 1168).

В соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, Закона г. Москвы от 25 июня 2008 года № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы», постановления Правительства Москвы от 6 апреля 2010 года № 270-ПП, подготовленный проект планировки территории направлен Москомархитектурой в Окружную комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы в Троицком и Новомосковском административных округах для проведения процедуры публичных слушаний.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 28 марта 2017 года № 10-П указал, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов градостроительного зонирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Административный ответчик, в данном случае реализуя дискреционные полномочия, с целью обеспечения комфортных и благоприятных условий проживания граждан, комплексного учета потребностей населения и устойчивого развития территорий, а также для согласования государственных, общественных и частных интересов в градостроительной деятельности, создал необходимые условия обеспечения участия в их обсуждении наиболее широких слоев населения муниципального образования для выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, предоставив каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям для получения общественной оценки принимаемого правового акта.

Проверяя процедуру проведения публичных слушаний, последовательность которых закреплена в части 4 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 5 статьи 68 Закона г. Москвы от 25 июня 2008 года № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы», суды установили, что процедура принятия Постановления № 2395-ПП не нарушена, в том числе в отношении проведения публичных слушаний, оформлению и опубликованию их результатов: оповещение о проведении публичных слушаний было опубликовано, распространено в Газете «Новые округа» № 46(213), 2 декабря 2016 года, на официальном сайте префектуры ТиНАО www.tinao.mos.ru, официальных сайтах поселений Десеновское, Первомайское на информационных Щитах в поселениях; Экспозиции проведены с 9 по 15 декабря (включительно) 2016 года по адресам: - <адрес> (Здание дома культуры) (количество записей в книге учета посетителей и записи предложений и замечаний – 264); - <адрес> (ДК Первомайское) (количество записей в книге учета посетителей и записи предложений и замечаний – 363); ДД.ММ.ГГГГ в 19-00 часов проведены собрания участников публичных слушаний.

По итогам проведения процедуры публичных слушаний оформлены и опубликованы протокол публичных слушаний № от 30 декабря 2016 года (далее - Протокол) и заключение по результатам публичных слушаний от 27 января 2017 года (далее - Заключение), согласно которому публичные слушания по проекту планировки территории признаны состоявшимися.

Вопреки доводам о том, что результаты публичных слушаний по проекту планировки территории, утвержденному оспариваемым нормативным правовым актом, оформлены ненадлежащим образом, судами дана оценка Протоколу и Заключению, опубликованных на сайте Префектуры Троицкого и Новомосковского административных округов города Москвы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», содержащих как подписи ответственных лиц, так и печати. Из Протокола и Заключения следует, что в ходе проведения публичных слушаний от участников поступали предложения и замечания, которые нашли отражение в названных документах.

В дальнейшем проект нормативного правового акта был согласован в установленном законом порядке, в том числе с Департаментом городского имущества г. Москвы, что подтверждено представленным листом согласований.

Каких-либо доказательств, свидетельствующих об ограничении прав административных истцов на участие в публичных слушаниях по проекту документации по планировке территории, а также получения дополнительной информации, материалы дела не содержат.

Относительно доводов о том, что при подготовке проекта планировки территории инженерные изыскания не проводились, следует отметить, что Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 373-ФЗ введено проведение инженерных изысканий для подготовки документации по планировке территорий. При этом в части 4 статьи 9 установлено, что в случае, если решение о подготовке проекта планирования территории принято до дня вступления в силу указанного федерального закона, подготовка и утверждение документации по планировке территории осуществляются в соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей до дня вступления в силу упомянутого выше федерального закона.

Проверяя оспариваемый в части нормативный правовой акт в порядке абстрактного нормоконтроля, суды двух инстанций пришли к выводу, что он соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

По делу установлено, что оспариваемый в части проект планировки разработан в соответствии с документом территориального планирования, что соответствует требованиям положений статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решения по территориальному планированию, предусмотренные в генеральных планах, в рамках реализации подлежат отражению и соблюдению в документации по планировке территории. В дальнейшем в рамках реализации генерального плана, законодательством предусмотрено право органов власти на резервирование и изъятие земельных участков, под размещение линейного объекта дороги местного значения.

Документом территориального планирования является Генеральный план города Москвы, утвержденный Законом города Москвы от 5 мая 2010 года № 17 (с последующими изменениями), в соответствии с которым между рекой Десна и деревней Фоминское запланировано размещение линейного объекта – автодороги, что отражено в Проекте, утвержденном Постановлением № 2395-ПП.

Генеральный план города Москвы содержит карты «Планируемое размещение линейных и иных объектов скоростного внеуличного и внешнего транспорта федерального, регионального значения на присоединённых территориях» и «Планируемое размещение линейных и иных объектов улично-дорожной сети федерального регионального значения на присоединённых территориях», в соответствии с которыми подготовлен оспариваемый Проект планировки территории.

Таким образом, Проект планировки территории соответствует Генеральному плану города Москвы.

Кроме того, в проекте имеется ссылка на Правила землепользования и застройки, утвержденные постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 года № 120-ПП, а отсутствие ссылки на Генеральный план города Москвы, утвержденный Законом города Москвы от 5 мая 2010 года № 17 в преамбуле Постановления № 2395-ПП, обоснованно признано как не имеющее правового значения.

Согласно ч. 10 ст. 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

Доказательств нарушения указанных норм Градостроительного кодекса при разработке красных линий и утверждении оспариваемого проекта планировки территории не представлено.

Также исходя из положений части 1 статьи 7, части 1 статьи 83, части 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в их совокупности с учетом части 4 статьи 1 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 года № 48 «О землепользовании в городе Москве», и анализа представленных в материалы дела доказательств, судами сделан верный вывод об отсутствии оснований полагать, что раздел земельного участка повлечет невозможность его использования в соответствии с видом его разрешенного использования.

Установив, что издание оспариваемого нормативного правового акта не противоречит нормам градостроительного и земельного законодательства, суды руководствовались пунктами 2 и 3 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами.

Позиция административного истца и заинтересованного лица, изложенная, в том числе, в кассационной жалобе, о том, что указанная не в полном объёме в оспариваемом Проекте информация о земельных участках, подлежащих образованию и изъятию, не соответствуют полноценному проекту межевания, чем нарушает требования части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса РФ, опровергается Таблицей «Характеристика земельных участков территории» к плану «Межевание территории», согласно которой указан перечень земельных участков, которые будут отнесены к территории общего пользования, в частности участок № 243, а также сведения о площади участков. В графической форме данная информация отражена на плане «Межевание территории» в составе ППТ.

Проверяя доводы административных истцов о том, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит статье 49 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку Проект планировки территории предусматривает изъятие земельного участка с кадастровым номером №, что создает правовую неопределенность относительно его дальнейшей судьбы, и не содержит материалов, подтверждающих исключительность предложенных планировочных решений и отсутствия иных вариантов размещения линейного объекта, суды правомерно исходили из того, что данная норма не исключает возможность изъятия земельных участков для строительства улично-дорожной сети (пункт 2 части 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно подпункту "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ основная часть проекта планировки территории включает, в том числе, чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии. В свою очередь, основная часть проекта межевания территории состоит из текстовой части и чертежей межевания (часть 4 статьи 43 ГрК РФ). Текстовая часть включает, в частности, перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд (пункт 2 части 5 статьи 43 ГрК РФ).

В Пояснительной записке: Таблице 3 «Характеристики земельных участков территории», отражены границы планируемого к размещению объекта, сведения о площади образуемых земельных участков.

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции указанных объектов допускается, если такие объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории (пункт 1 статьи 56.3 ЗК РФ).

В соответствии с постановлением Правительства Москвы от 20 февраля 2013 года № 99-ПП «Об утверждении Положения о Департаменте городского имущества города Москвы» именно на данный орган возложены полномочия по принятию решения об изъятии земельных участков и (или) иных объектов, в том числе для размещения на присоединенной территории объектов регионального значения, обеспечивающих реализацию государственных задач в области развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

В соответствии с частью 12.4 статьи 45 ГрК РФ проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, до его утверждения подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Такое согласование, как отмечалось выше, Департамента городского имущества г. Москвы получено.

Также суд не усмотрел противоречий между оспариваемыми положениями Постановления № 2395-ПП и положениями Земельного кодекса Российской Федерации и водного законодательства, в том числе в связи с отсутствием оснований полагать, что размещение линейного объекта сделает невозможным использование земельного участка с кадастровым номером № для рекреационных целей, и отсутствием в водном законодательстве запрета на размещение и эксплуатацию линейных объектов в водоохранной зоне.

По смыслу пункта 4 части 15 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации в границах водоохранных зон допускается нахождение линейных объектов, объектов улично-дорожной сети, дорог и специально оборудованных мест, имеющих твердое покрытие, а согласно части 16 статьи 65 названного Кодекса допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды.

Доводы о нарушении ППТ требований статьи 35 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» обоснованно отклонены, поскольку подготовка проекта планировки территории осуществляется для установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Следовательно, проект планировки территории устанавливает лишь зону, в пределах которой возможно разместить в будущем линейный объект на основании разрешения на строительство (статья 51 ГрК РФ) в соответствии с проектной документацией (статья 49 ГрК РФ), которая проходит экспертизу на соответствие в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим и иным обязательным требованиям.

При таких обстоятельствах выводы судов об отсутствии правовых оснований для признания в части постановления Правительства Москвы от 25 декабря 2020 г. № 2395-ПП недействующим, является правильным.

Доводы кассационной жалобы о несогласии с выводами судов первой и апелляционной инстанций, по мотивам неправильного применения судами норм материального и процессуального права, не могут повлечь отмену обжалуемых судебных актов, так как не содержат указаний на обстоятельства, которые не были бы проверены и учтены судами обеих инстанций при рассмотрении настоящего дела.

В силу изложенного, руководствуясь ст. ст. 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия,

о п р е д е л и л а:

решение Московского городского суда от 22 ноября 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 апреля 2023 года, оставить без изменения, кассационные жалобы представителей ФГБУ «<данные изъяты>» и Управления делами Президента Российской Федерации - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 3 ноября 2023 года.

Председательствующий

Судьи