Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ФИО1 (далее – ФИО1) на решение Верховного Суда Республики Карелия от 24 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2021 года по административному делу № 3а-142/2021 по административному исковому заявлению ФИО2 (далее – ФИО2) к Петрозаводскому городскому совету о признании недействующим в части решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года № 26/38-771 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа».

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В., объяснения представителя административного истца ФИО1 адвоката Горепекина А.И., поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Н.В. об оставлении судебных актов без изменения, судебная коллегия

установила:

11 марта 2010 г. Петрозаводским городским советом принято решение № 26/38-771 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа» (далее также - Правила землепользования и застройки), которое 8 апреля 2010 г, официально опубликовано в печатном издании «Информационный бюллетень», № 25.

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, земельные участки с кадастровыми номерами № отнесены к территориальной зоне многофункциональной общественно-деловой застройки районного значения (Ор).

27 июня 2021 года житель г.Петрозаводска ФИО2 обратился в суд с административным исковым заявлением к Петрозаводскому городскому совету о признании недействующим принятого им 11 марта 2010 г. решения № 26/38-771 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа» в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами №, собственником которых является ФИО1, к территориальной зоне многофункциональной общественно-деловой застройки районного значения (Ор), ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный акт противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации, которым закреплён принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки, и тем самым, нарушает его право на комфортную среду проживания и отдых в предусмотренной Генеральным планом г.Петрозаводска рекреационной зоне.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация Петрозаводского городского округа, Министерство национальной и региональной политики Республики Карелия, Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия, ФИО1

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 24 августа 2021 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2021 года, административный иск ФИО2 удовлетворён, оспариваемые положения признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе, поданной через Верховный Суд Республики Карелия 22 декабря 2021 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 10 января 2022 года, заинтересованное лицо ФИО1 со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, просит об отмене судебных актов и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Считает, что поскольку принадлежащие ему участки входят в состав земель Петрозаводского городского округа, следовательно, в отношении них могут и должны применяться Правила землепользования и застройки. Выражает несогласие с выводом судов о том, что правила землепользования и застройки в обязательном порядке должны соответствовать генеральному плану, ссылаясь на пункт 4 статьи 31 Градостроительного кодекса РФ, в соответствии с которым применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа. Ссылается также на письмо Министерства природных ресурсов и экологии Республики Карелия от 15 июня 2018 г. № 7683, адресованное заместителю главы администрации Петрозаводского округа, из которого, по его мнению, следует, что ряд земельных участков лесного фонда, включая спорные, исключён из государственного лесного реестра, полагая в связи с этим, что данные земельные участки вошли в границы г. Петрозаводска.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 20 января 2022 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемых судебных актов не усматривается, доводы жалоб не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, оценив представленные доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и исходя из установленного факта несоблюдения административным ответчиком при установлении территориальной зоны в отношении спорных земельных участков положений градостроительного, земельного и лесного законодательства, пришел к выводу, что отнесение спорных земельных участков к территориальной зоне «Ор. Зона многофункциональной общественно-деловой застройки районного значения» нарушает права и законные интересы административного истца, проживающего в микрорайоне Кукковка г.Петрозаводска, на комфортную среду обитания и благоприятные условия проживания, в связи с чем признал Правила землепользования и застройки в оспариваемой части недействующими.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась.

В силу пунктов 2 и 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет как вопросы соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, так и соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как разъяснено в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида (пункт 29).

Вместе с тем, в пункте 34 указанного Постановления определено, что, если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Разрешая заявленные требования, суды установили, что оспариваемые положения Правил землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил опубликования и по этим основаниям не оспариваются.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии в оспариваемой части Правил землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды пришли к выводу об их обоснованности и нормам материального и процессуального права выводы судов первой и апелляционной инстанции, исходя из установленных ими обстоятельств, не противоречат.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6, 7, 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи I, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесённой к функциональным зонам.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части I статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Содержание приведённых норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплён принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Как установлено судами, согласно карте функциональных зон Генерального плана г. Петрозаводска, утверждённого решением Петрозаводского городского совета от 11 июля 2008 г. № XXVI/XX-361 «О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска», земельные участка с кадастровыми номерами № находятся в функциональной зоне: рекреационная зона спортивных сооружений (Рс).

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 июля 2016 г. № 75-КП6-5, отменившим решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 15 мая 2015 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 6 августа 2015 г., признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план г. Петрозаводска, утверждённый решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года № ХХУ1/ХХ-361 «О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска», в части включения в границы населённого пункта лесных участков в кварталах 118, 120, 137, 138, 262, 263 Петрозаводского участкового лесничества, 1,3,4. 9. 24-26, 32-36, 49, 50, 109-1 11. 113-120, 123- 131, 134, 138-141, 149, 150 Пригородного участкового лесничества, 201-203 Орзегского участкового лесничества, 22, 222 Лососинского участкового лесничества, 67-70, 78-80 Заозерского участкового лесничества, Прионежского центрального лесничества, Прионежского района Республики Карелия.

Принимая данный судебный акт, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что оспариваемые Федеральным агентством лесного хозяйства положения Генерального плана г. Петрозаводска вступили в противоречие с положениями статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», вопреки требованиям которых при включении перечисленных лесных участков в границы населённого пункта г. Петрозаводск в отсутствие согласования проекта генерального плана с Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхозом) изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности.

Таким образом, земельные участки с кадастровыми номерами № расположены в 117 квартале Пригородного участкового лесничества и, соответственно, с учётом апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 июля 2016 г. № 75-КП6-5, исключившего их фактически из границ населённого пункта г. Петрозаводска, относятся к землям лесного фонда.

До настоящего времени новый нормативный правовой акт, заменяющий Генеральный план г. Петрозаводска, признанный в вышеуказанной части недействующим, Петрозаводским городским Советом не принят.

Согласно части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты для земель лесного фонда не устанавливаются.

При этом под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешённого использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчётные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункт 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства.

Вопреки приведенным нормативным требованиям, в отношении земельных участков с кадастровыми номерами № градостроительные регламенты ввиду их отнесения к территориальной зоне Ор, установлены.

Согласно статье 43 Правил землепользования и застройки к основным видам разрешённого использования территориальной зоны многофункциональной общественно-деловой застройки районного значения отнесено: хранение автотранспорта; коммунальное обслуживание; оказание услуг связи; бытовое обслуживание; амбулаторно-поликлиническое обслуживание; дошкольное, начальное и среднее общее образование; среднее и высшее профессиональное образование; культурное развитие; государственное управление; обеспечение научной деятельности; деловое управление; объекты торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы); магазины; банковская и страховая деятельность; общественное питание; гостиничное обслуживание; обеспечение спортивно- зрелищных мероприятий; обеспечение занятий спортом в помещениях; связь; стоянки транспорта общего пользования; трубопроводный транспорт; улично-дорожная сеть; оказание социальной помощи населению.

С учетом изложенного, оснований полагать ошибочными выводы судов о том, что оспариваемые положения Правил землепользования и застройки вступили в противоречие с законодательством, имеющим большую юридическую силу, не имеется.

При этом не свидетельствуют о неправильности выводов судов и доводы кассационной жалобы о том, что в силу части 4 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации отсутствие утверждённого Генерального плана г. Петрозаводска в части ряда его территорий не влечёт за собой признание недействующими Правил землепользования и застройки.

Действительно, из положений указанной нормы следует, что применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа.

Вместе с тем, положения указанной нормы к рассматриваемым правоотношениям неприменимы ввиду того, что Генеральный план г. Петрозаводска, утверждённый решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года, действует в отношении всей территории городского поселения, в границы которого спорные земельные участки не входят.

С учетом изложенного, Правила землепользования и застройки города Петрозаводска, устанавливающие в отношении спорных земельных участков градостроительные регламенты и предоставляющие их правообладателю по своему волеизъявлению возможность определять вид разрешенного использования, не соответствующий их целевому назначению, не подлежат применению и обоснованно признаны судами недействующими в оспариваемой части.

Не влекут отмену судебных актов и ссылки подателя кассационной жалобы на письмо Министерства природных ресурсов и экологии Республики Карелия от 15 июня 2018 г. № 7683, адресованное заместителю главы администрации Петрозаводского округа, которым Министерство поручило ГКУ РК «Прионежское центральное лесничество» внести изменения в государственный лесной реестр, исключив земельные участки, согласно приложенного Перечня, на основании акта об изменении документированной информации государственного лесного реестра, поскольку указанные документы не свидетельствуют о фактическом внесении соответствующих сведений в государственный лесной реестр, а также о включении этих земельных участков в границы г.Петрозаводска в установленном законом порядке, в том числе, путем внесения представительным органом городского округа соответствующих изменений в Генеральный план г.Петрозаводска с соблюдением процедуры, установленной статьёй 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции,

определила:

решение Верховного Суда Республики Карелия от 24 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

Решение Верховного Суда Республики Карелия от 24 августа 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2021 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 16 марта 2022 года.