Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Думы города Урай на решение Урайского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 23 июня 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 15 сентября 2020 года по административному делу № 2а-404/2020 по административному исковому заявлению прокурора города Урай в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к Думе города Урай о признании незаконным бездействия по принятию нормативных правовых актов.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В., возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трошкиной А.В., Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

установила:

Прокурор города Урай обратился в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц с административным иском к Думе города Урай, в котором просил признать незаконным бездействие Думы по принятию нормативных правовых актов, предусматривающих перечень должностей муниципальной службы в Думе города Урай и перечень должностей муниципальной службы в Контрольно-счетной палате города Урай, при назначении на которые граждане, претендующие на замещение данных должностей муниципальной службы и муниципальные служащие, замещающие указанные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; возложить обязанность на Думу города Урай установить перечень должностей муниципальной службы в Думе города Урай и в Контрольно-счётной палате города Урай, на замещение которых претендуют граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, и направить в установленный срок главе города для подписания и обнародования.

Требования мотивированы тем, что прокуратурой города проведена проверка, которой установлено, что в муниципальном образовании городской округ город Урай, в нарушение пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; пункта 9 части 1 ст. 13 Федерального закона 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», отсутствуют утвержденные муниципальными нормативными правовыми актами перечень должностей муниципальной службы в Думе города Урай и перечень должностей муниципальной службы в Контрольно-счетной палате города Урай, при назначении на которые граждане, и при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Решением Урайского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 23 июня 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 15 сентября 2020 года, административный иск прокурора удовлетворен, бездействие Думы города Урай по принятию нормативных правовых актов, предусматривающих соответствующий перечень должностей признано незаконным. На Думу города Урай возложена обязанность установить такой перечень должностей муниципальной службы и направить в установленный срок главе города для подписания и обнародования.

В кассационной жалобе административный ответчик (поступила в суд первой инстанции 26 января 2021 года) просит об отмене вышеуказанных судебных актов и принятии нового решения об отказе в удовлетворении требований прокурора.

По мнению заявителя кассационной жалобы, суды неправильно сделали вывод о том, что только Дума города Урай вправе принимать нормативные правовые акты, поскольку нормативными являются не только муниципальные правовые акты представительного органа, но и правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также правовые акты, принятые на местном референдуме.

Перечень должностей муниципальной службы в Думе города Урай и Контрольно-счётной палате города Урай, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей имеется и утверждён муниципальным нормативным правовым актом - постановлением председателя Думы города Урай, которое обладает всеми признаками нормативного правового акта.

Бездействие Думы города Урай по принятию муниципальных правовых актов может иметь место только в случае прямого указания в законодательных актах Российской Федерации и Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, либо в уставе города Урай, на необходимость принятия таких актов представительным органом местного самоуправления.

Дума представила ходатайство о рассмотрении административного дела по кассационной жалобе в отсутствии своего представителя.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

При рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия считает, что судами такого рода нарушения не допущены.

Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

Местное самоуправление в Российской Федерации это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (часть 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ).

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ) устанавливает основные принципы противодействия коррупции в Российской Федерации, к числу которых отнесено приоритетное применение мер по предупреждению коррупции, а также комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер.

Правовое регулирование антикоррупционных механизмов предусмотрено Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Федеральным законом N 273-ФЗ.

Пунктами 1.2 и 4 части 1 статьи 8 Федерального закона N 273-ФЗ установлено, что сведения о доходах обязаны представлять граждане, претендующие на замещение должностей муниципальной службы, включенных в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, и лица, замещающие указанные должности.

Таким образом, такие перечни устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации, к которым в соответствии с пунктом 3 статьи 1 этого же Федерального закона относятся федеральные нормативные правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.

Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" органам местного самоуправления рекомендовано определить должности муниципальной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о доходах (пункт 3).

Возложение на должностных лиц ограничений, запретов и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, в том числе в части представления сведений о доходах, обусловлено осуществлением ими властно-распорядительных, управленческих и иных функций, связанных с высокими коррупционными рисками.

Следовательно, соответствующие перечни должностей муниципальной службы должны устанавливаться органами местного самоуправления самостоятельно, путем принятия нормативного правого акта.

Обязанность по представлению сведений о доходах, об имуществе и об имущественных обязательствах возлагается на государственных и муниципальных служащих в зависимости от включения занимаемых ими должностей в соответствующие перечни.

В соответствии с пунктом 17 части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ муниципальный правовой акт это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Согласно частям 1 и 3 указанного Федерального закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты; муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

С учетом изложенного, муниципальные правовые акты могут иметь как нормативный, так и ненормативный характер, при этом вышеуказанные перечни должностей муниципальной службы законом отнесены к нормативным правовым актам органом местного самоуправления.

Исходя из сравнительного анализа положений законодательства, общих принципов организации местного самоуправления и норм статьи 30 Устава города Урай (принят решением Думы города Урай от 25.09.2008 N 80), нормативный правовой акт, принятый Думой города, подлежит подписанию главой города и обнародованию. Таких актов не имеется.

При рассмотрении и разрешении административного дела суды установили, что Думой города Урай не приняты нормативные правовые акты, устанавливающие соответствующие перечни для муниципальных служащих, замещающие должности в данном представительном органе местного самоуправления и Контрольно-счетной палате города Урай.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции с такими выводами суда оснований не согласиться не установила.

Согласно определению, содержащемуся в абзаце шестнадцатом статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, должностное лицо местного самоуправления это выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления

В соответствии с частью 5 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования.

Таким образом, действующая редакция части 5 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусматривает подписание председателем представительного органа всех решений, принимаемых представительным органом муниципального образования, вне зависимости от характера их содержания и вопросов, по которым они были приняты.

При этом, правовая природа постановлений и распоряжений председателя представительного органа муниципального образования по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, по своей сути является ненормативной, поэтому соответствующий перечень, утвержденный председателем Думы города Урай нельзя расценить как нормативный правовой акт данного представительного органа местного самоуправления и, соответственно, нельзя прийти к выводу о том, что этим органом осуществлено надлежащее правовое регулирование в данной сфере, в той мере, в которой такая обязанность возложена на представительный орган муниципального образования федеральным законодателем.

По существу административный иск прокурора направлен на понуждение Думы города Урай к исполнению своих публично-правовых обязанностей, возложенных на неё федеральным законом.

Доводы кассационной жалобы выводы судов первой инстанции не опровергают, основаны на неверном толковании норм материального права, аналогичны позиции административного ответчика в судах первой и апелляционной инстанций, которой в обжалуемых судебных актах дана надлежащая правовая оценка.

Оснований для отмены данных судебных постановлений по доводам, содержащимся в кассационной жалобе, не имеется, по существу они сводятся к переоценке выводов судов, проверялись ими и получили правильную оценку в обжалуемых судебных актах.

Нарушения норм материального права, а также требований процессуального законодательства, повлиявших на исход судебного разбирательства, судами не допущено.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

определила:

решение Урайского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 23 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 15 сентября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Думы города Урай - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Время рассмотрения кассационных жалобы, представления кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 02 апреля 2021 года.

Председательствующий

Судьи