Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи, обеспечиваемой Верховным Судом Республики Бурятия, кассационное представление Байкальского межрегионального природоохранного прокурора на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 20 ноября 2019 года (в части) и кассационную жалобу Министерства природных ресурсов Республики Бурятия на решение Железнодорожного районного суда г. Улан-Удэ Республики Бурятия от 3 июня 2019 года и на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 20 ноября 2019 года по административному делу № 2а-1720/2019 по административному исковому заявлению Восточно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации к Министерству природных ресурсов Республики Бурятия о признании незаконным бездействия по исключению попадания нефтепродуктов в реку Селенга, обязании произвести мероприятия по ликвидации скопления нефтепродуктов, мероприятия по защите реки Селенга от загрязнения нефтепродуктами.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В., пояснения прокурора Трифоновой М.К., поддержавшего доводы кассационного представления, а также пояснения представителя Министерства природных ресурсов Республики Бурятия ФИО1, поддержавшего доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

обращаясь в суд, Восточно-Байкальский межрайонный природоохранный прокурор (далее - прокурор), действуя в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц, просил признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов Республики Бурятия (далее - Минприроды РБ) по непринятию мер по организации ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов в районе п. Стеклозавод г. Улан-Удэ с целью исключения попадания нефтепродуктов в реку Селенга. Прокурор также просил возложить на административного ответчика обязанность по устранению допущенных нарушений.

Требования основаны на том, что Восточно-Байкальской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка соблюдения природоохранного законодательства при ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов, загрязняющих воды реки Селенга в районе <адрес>. Установлено, что в 2012 году между Минприроды РБ и акционерным обществом «Экопром» (далее- АО «Экопром») заключен государственный контракт № № на выполнение работ по параметризации подземного загрязнения нефтепродуктами. Однако при выполнении данных работ количественные и пространственные параметры скопления нефтепродуктов, в том числе в зонах переменного насыщения, не установлены. Итоговый отчет АО «Экопром» и составленная по результатам выполнения работ программа не содержат сведения о мероприятиях, необходимых для ликвидации в полном объеме подпочвенного скопления нефтепродуктов. Мероприятия по установлению параметров скопления нефтепродуктов проводились в рамках Федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 гг.». Целевым индикатором мероприятий, определенных указанной Программой, является снижение общей площади земель Байкальской природной территории, подвергшихся высокому и экстремально высокому загрязнению. Однако указанные цели достигнуты не были, в том числе по причине бездействия Минприроды РБ, выразившегося в ненадлежащей организации работ по установлению параметров линзы и механизма ее ликвидации, ненадлежащей разработке задания при размещении госзаказа на определение параметров скопления нефтепродуктов. В 2013 году между Минприроды РБ и АО «Экопром» заключен другой государственный контракт № 7-р, сроком исполнения работ до 8 февраля 2019 года, который предусматривал выполнение всех мероприятий по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов, защите поверхностных и подземных вод, в том числе по обустройству перехватывающего дренажа для предотвращения попадания в реку Селенга нефтезагрязнений. Между тем, установлено, что обустроенный на береговой линии реки перехватывающий дренаж не обеспечивает полного удаления нефтепродуктов в период половодья. Таким образом, ликвидация подпочвенного скопления нефтепродуктов проведена частично, ее механизм Минприроды РБ не определен, что требует судебного пресечения.

Решением Железнодорожного районного суда г. Улан-Удэ Республики Бурятия от 3 июня 2019 года исковые требования прокурора удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 20 ноября 2019 года решение Железнодорожного районного суда г. Улан-Удэ Республики Бурятия от 3 июня 2019 года изменено. Резолютивная часть решения изложена в следующей редакции: административное исковое заявление Восточно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить; признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов Республики Бурятия, выразившееся в неисполнении мероприятий Федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие байкальской природной территории на 2012-2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 847, за период 2012-2019 гг.; обязать Министерство природных ресурсов Республики Бурятия в срок до 31 декабря 2020 года принять меры по исполнению Федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие байкальской природной территории на 2012-2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 847, в целях достижения ожидаемых результатов указанной Федеральной целевой программы.

В кассационном представлении прокурором ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 20 ноября 2019 года в части определенного судом способа устранения допущенного административным ответчиком нарушения и оставлении решения Железнодорожного районного суда г. Улан-Удэ от 3 июня 2019 в указанной части без изменения со ссылкой на нарушение судом апелляционной инстанции норм процессуального права, мотивируя тем, что исполнение решения суда в редакции, изложенной судом апелляционной инстанции, является невозможным и не повлечет восстановления нарушенных прав неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, и, следовательно, достижения задач административного судопроизводства по защите прав; укреплению законности и предупреждению нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений. По мнению прокурора, обязав ответчика принять меры по исполнению Федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие байкальской природной территории на 2012-2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 847, в целях достижения ожидаемых результатов указанной Федеральной целевой программы, суд не учел, что достижение ожидаемых результатов указанной программы не являлось предметом иска и судебного контроля при рассмотрении настоящего спора; само по себе достижение ожидаемых результатов Федеральной целевой программы не предполагает ликвидацию подпочвенного скопления нефтепродуктов в полном объеме; реализация программы происходит на территории трех субъектов, программой предусмотрены в том числе, мероприятия, относящиеся непосредственно к полномочиям Российской Федерации и реализуемые федеральными органами, в связи с чем ответчик объективно не может принять меры по исполнению программы в полном объеме.

Административный ответчик в кассационной жалобе ставит вопрос об отмене решения Железнодорожного районного суда г. Улан-Удэ Республики Бурятия от 3 июня 2019 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 20 ноября 2019 года, принятии по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований в полном объеме со ссылкой на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права. Полагает, что бездействие со стороны Минприроды РБ в рассматриваемом случае отсутствует, предусмотренные действующим законодательством полномочия по реализации Федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие байкальской природной территории на 2012-2020 годы» Министерством исполнялись, от их исполнения ответчик не уклоняется. Отмечает, что вопросы, связанные с исполнением обязательств, вытекающих из государственных контрактов, заключенных ответчиком во исполнение Федеральной целевой программы, не могут быть предметом проверки в рамках административного судопроизводства.

Прокурором принесены возражения на кассационную жалобу административного ответчика, в которых прокурор полагает судебные акты первой и апелляционной инстанций (в необжалованной прокуратурой части) законными и обоснованными.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Заинтересованные лица в судебное заседание своих представителей не направили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления и кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда считает, что судами первой и апелляционной инстанций такие нарушения допущены.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации и главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу части 4 стати 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

При этом по смыслу главы 22 КАС РФ к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

Согласно части 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Таким образом, требования могут быть удовлетворены судом только при установлении обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав лиц, в защиту интересов которых обратился с административным иском прокурор, вследствие бездействия административного ответчика с целью восстановления нарушенного права.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие) (часть 11 статьи 226 КАС РФ).

Удовлетворяя заявленные прокурором требования о признании незаконным бездействия административного ответчика по непринятию мер по организации ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов в районе <адрес> с целью исключения попадания нефтепродуктов в реку Селенга, суды сослались на то, что мероприятия по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов, предусмотренные Федеральной целевой программой «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 847 (далее - Федеральная целевая программа, ФЦП), ожидаемым результатом осуществления которых - рекультивация нарушенных земель, защита поверхностных и подземных вод (Республика Бурятия), является сокращение площадей с высоким и экстремально высоким загрязнением на 0,47 кв. километра; а также исключение поступления загрязненных нефтепродуктами подземных вод в реку Селенгу в объеме 22 тонны нефтепродуктов в год (пункт 6 Приложения № 3 ФЦП), уполномоченным органом, обязанным совершать охранные меры в отношении водного объекта, находящегося в федеральной собственности и расположенного на территории Республики Бурятия, - Минприроды РБ в период 2012 – 2019 года не проводились.

Между тем, судами установлено, что во исполнение определенных Федеральной целевой программой мероприятий 27 ноября 2012 года между Минприроды РБ и АО «Экопром» был заключен государственный контракт № № на выполнение работ по параметризации подземного загрязнения нефтепродуктами в рамках выполнения мероприятий по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов, загрязняющих воды реки Селенга в районе <адрес> рекультивация нарушенных земель, защита поверхностных и подземных вод» (далее также - госконтракт № №), в рамках которого акционерное общество «Экопром» приняло на себя обязательства выполнить в том числе рекогносцировочное обследование территории; геоэкологическое обследование с целью определения объемов поверхностных и подземных загрязнений; бурение картировочных и наблюдательных скважин; мониторинговые наблюдения динамики контура линз жидких нефтепродуктов; мониторинговые наблюдения за уровнем грунтовых вод, накоплением жидких нефтепродуктов на поверхности воды в скважинах; определение концентраций сорбированных нефтепродуктов в почвах; разработку Программы ликвидации подземного загрязнения нефтепродуктами; камеральную обработку материалов исследований и обобщение результатов в техническом отчете.

Кроме того, 15 ноября 2013 года между Минприроды РБ и АО «Экопром» был заключен государственный контракт № №-р (далее также - госконтракт № №р), предусматривающий выполнение подрядчиком всех мероприятий по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов, загрязняющих воды реки Селенга в районе <адрес>. В соответствии с Техническим заданием (приложение № 1 к госконтракту № №-р) основным видом работ по госконтракту № 7 является рекультивация нарушенных земель, защита поверхностных и подземных вод; основной задачей - техническая и биологическая рекультивация земель не менее 23,8 га. Срок выполнения работ - до 8 февраля 2019 года.

По результатам выполнения работ в рамках указанных госконтрактов АО Экопром» составлены и переданы заказчику, в том числе: Программа работ по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов; Итоговый технический отчет о выполнении работ в рамках госконтракта № 39 от 27 ноября 2012 года; Итоговый отчет о выполнении работ по государственному контракту № 7-р от 15 ноября 2013 года; экспертное заключение о соответствии объемов и качества проведенных работ по госконтракту, выполненное ФГБОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный архитектурно-строительный университет».

При таких обстоятельствах вывод судов о том, что в рассматриваемом случае Минприроды РБ допущено бездействие по невыполнению мероприятий по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов, предусмотренных Федеральной целевой программой, не соответствует фактическим обстоятельствам, установленным судами, и противоречит материалам административного дела.

Отсутствие предполагаемого результата и недостижение на момент рассмотрения дела установленных Федеральной целевой программой индикаторов и показателей результативности мероприятий, вопреки выводам судов первой и апелляционной инстанции, само по себе о наличии бездействия со стороны Минприроды РБ не свидетельствует.

Каких-либо иных доказательств прокурором в нарушение требований части 1 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении спора не представлено.

Имеющиеся в деле документы, в том числе: справка о результатах проверки деятельности АО «Экопром» от 5 августа 2016 года, составленная старшим государственным инспектором по охране окружающей среды ФИО2, отчет о результатах совестного контрольного мероприятия, утвержденный Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 14 ноября 2018 года, справка о результатах участия в проверке, проводимой Восточно-Сибирской межрайонной природоохранной прокуратурой в отношении АО «Экопром» от 24 августа 2018 года, составленная государственным инспектором отдела государственного контроля и надзора в сфере природопользования Управления Росприроднадзора по Республике Бурятия ФИО3, отчетные документы АО «Экопром» о выполнении работ по госконтрактам № № и № №-р, такими доказательствами не являются, поскольку сами по себе не свидетельствуют о бездействии административного ответчика и неисполнении им мероприятий Федеральной целевой программы за рассматриваемый период 2012 – 2019 годы.

Напротив, заключение и исполнение государственных контрактов подтверждают совершение уполномоченным органом действий по исполнению Федеральной целевой программы. Недостижение положительного результата бездействием не является.

Необходимость же дополнительного совершения административным ответчиком конкретных действий, указанных прокурором при обращении с административным иском (организация проведения мероприятий по установлению параметров скопления нефтепродуктов; по определению механизма ликвидации скопления нефтепродуктов в полном объеме и обеспечению выполнения мероприятий по исключению загрязнения реки Селенга нефтепродуктами; по организации мероприятий по защите реки Селенга от загрязнения нефтепродуктами в период затопления береговой полосы путем возведения защитных сооружений) и положенных в обоснование довода о наличии бездействия на стороне административного ответчика в связи с их несовершением, какими-либо нормативными правовыми актами, регулирующими спорные правоотношения, не предусмотрена.

Доказательства того, что данные мероприятия необходимо провести в дополнение к тем, которые уже предусмотрены заключенными административным ответчиком государственными контрактами, не представлены.

Справка о результатах проверки деятельности АО «Экопром» от 5 августа 2016 года, справка о результатах участия в проверке, проводимой Восточно-Сибирской межрайонной природоохранной прокуратурой в отношении АО «Экопром» от 24 августа 2018 года, отчетная документация АО «Экопром» по результатам выполнения государственных контрактов такими доказательствами не являются, поскольку в рамках проверок, по результатам которых составлены данные справки, исходя из их содержания, оценивался объем определенных контрактами и фактически выполненных работ, условия контрактов, полнота технического задания, показатели эффективности работ по контрактам. Эти же критерии положены в основу анализа представленных в материалы дела отчетных документов АО «Экопром» о выполнении работ по госконтрактам № № и № №.

Вместе с тем, вопросы, связанные с надлежащим исполнением обязательств, вытекающих из государственных контрактов, а также соответствие результатов уже выполненных работ поставленной Программой цели и степени приближения к ней, полноты технического задания, объема фактически необходимых и определенных к исполнению контрактами мероприятий не могут быть предметом проверки в рамках административного судопроизводства, поскольку подлежат разрешению в рамках искового производства с использованием способов защиты, предусмотренных статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Учитывая изложенное и принимая во внимание, что бездействия, которое бы требовало судебного пресечения, в рассматриваемом случае не усматривается, основания для удовлетворения требований Байкальского межрегионального природоохранного прокурора отсутствуют.

Поскольку выводы судов, изложенные в оспариваемых судебных актах, не соответствуют обстоятельствам административного дела, кроме того, судами неправильно применены нормы процессуального права, что привело к принятию неправильных судебных актов, решение Железнодорожного районного суда г. Улан-Удэ Республики Бурятия от 3 июня 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 20 ноября 2019 года подлежат отмене с вынесением по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Железнодорожного районного суда г. Улан-Удэ Республики Бурятия от 3 июня 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 20 ноября 2019 года отменить.

Принять по делу новое решение.

В удовлетворении требований Байкальского межрегионального природоохранного прокурора отказать.

Председательствующий

Судьи