Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации г. Красноярска на апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 3 июня 2019 г.,

по административному делу № 2а-108/2019 по административному исковому заявлению прокурора Кировского района г. Красноярска к Муниципальному образованию г. Красноярск в лице администрации г. Красноярска о возложении обязанности принять меры, направленные на обеспечение района индивидуального жилищного строительства «Кузнецовское плато» в Кировском районе г. Красноярска социальной, коммунальной, транспортной инфраструктурой, на обустройство данного района улично-дорожной сетью, сетями холодного водоснабжения и водоотведения, по разработке и утверждению проекта планировки и межевания указанной территории.

Заслушав доклад судьи Зиновьевой К.В., объяснения представителя администрации г.Красноярска Углова А.А., представителя Управления архитектуры администрации г. Красноярска Вильховской О.С., прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кадошникова С.О., Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Прокурор Кировского района г. Красноярска обратился в интересах неопределенного круга лиц в Кировский районный суд г.Красноярска с административным исковым заявлением к Муниципальному образованию город Красноярск в лице администрации г. Красноярска, в котором с учетом уточнения просил обязать администрацию г.Красноярска в течение 8 месяцев с момента вступления в законную силу решения суда утвердить программы комплексного развития социальной, коммунальной, транспортной инфраструктуры городского округа Красноярск в части территории «Кузнецовское плато»; обязать администрацию г.Красноярска определить срок, но не более 3 лет, в течение которого администрации г.Красноярска необходимо принять меры по разработке и утверждению проекта планировки и межевания территории индивидуального жилищного строительства «Кузнецовское плато»; обязать администрацию г.Красноярска в течение 3 лет с момента вступления в законную силу решения суда обеспечить строительство сетей холодного водоснабжения и водоотведения, а также улично-дорожной сети указанной территории.

Требования мотивированы тем, что на территории г.Красноярска располагается район «Кузнецовское плато» - <адрес>, <адрес>, <адрес> Данная территория предусмотрена Генеральным планом городского округа г.Красноярск, утвержденным решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. № 7-107.

На указанной территории органами местного самоуправления г.Красноярска предоставляются земельные участки под строительство индивидуальных жилых домов, в частности многодетным семьям и инвалидам. Вместе с тем на территории «Кузнецовское плато» не созданы условия, позволяющие полноценно эксплуатировать построенные и строящиеся жилые дома, что выражается в отсутствии дорог, возможности технологического присоединения к сетям электроснабжения и водоснабжения. В нарушение требований Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории жилого района «Кузнецовское плато» не утвержден. Постановление о подготовке указанного проекта вынесено администрацией г.Красноярска 22 мая 2012 г. Постановлением администрации г.Красноярска от 25 декабря 2015 г. № утвержден лишь проект планировки улично-дорожной сети и территорий общественного пользования городского округа Красноярск, в котором предусмотрена планировка улично-дорожной сети территории Кузнецовское плато (утверждены красные линии в составе указанного проекта). Однако данный проект не реализован ввиду отсутствия документов по планировке территории.

В нарушение пункта 5.1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации административным ответчиком в шестимесячный срок с даты утверждения генерального плана не разработаны программы комплексного развития систем коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры.

Соответствующее бездействие администрации г.Красноярска влечет хаотичную застройку названной территории, что затрудняет разработку документов территориального планирования и программ развития инфраструктуры, осложняет в будущем безопасную эксплуатацию района индивидуальной жилой застройки, нарушает права неопределенного круга лиц на комфортное проживание, своевременное и качественное получение коммунальных услуг, благоприятную окружающую среду, для реализации которых необходимы канализация, водоснабжение, вывоз мусора.

Решением Кировского районного суда г.Красноярска от 14 марта 2019 г. в удовлетворении требований отказано.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 3 июня 2019 г. решение Кировского районного суда г. Красноярска от 14 марта 2019 г. отменено в части отказа в удовлетворении административных исковых требований прокурора Кировского района г. Красноярска к администрации г. Красноярска о возложении обязанностей утвердить программы комплексного развития социальной, коммунальной, транспортной инфраструктуры городского округа Красноярск в части территории «Кузнецовское плато» и принятии мер по разработке и утверждению проекта планировки и межевания территории индивидуального жилищного строительства «Кузнецовское плато».

В данной части принято новое решение, которым на муниципальное образование город Красноярск в лице администрации города Красноярска возложена обязанность принять меры, направленные на обеспечение района жилищного строительства «Кузнецовское плато» в Кировском районе города Красноярска:

в течение восьми месяцев с момента вступления в законную силу решения суда утвердить программы комплексного развития социальной инфраструктуры, программы комплексного развития коммунальной инфраструктуры, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры городского округа город Красноярск в части территории «Кузнецовское плато»;

а также в течение восьми месяцев с момента вступления решения в законную силу разработать и утвердить проект планировки и межевания территории индивидуального жилищного строительства «Кузнецовское плато».

В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Администрация г. Красноярска просит отменить апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 3 июня 2019 г., оставить в силе решение Кировского районного суда г.Красноярска от 14 марта 2019 г. Из кассационной жалобы следует, что апелляционное определение обжалуется только в той части, в которой отменено решение Кировского районного суда г.Красноярска от 14 марта 2019 г. и удовлетворены заявленные требования.

В судебном заседании представитель администрации г.Красноярска ФИО7 кассационную жалобу поддержал. Пояснил, что апелляционное определение обжалуется только в той части, в которой отменено решение Кировского районного суда г.Красноярска от 14 марта 2019 г. и удовлетворены заявленные требования. В остальной части Администрация г.Красноярска с апелляционным определением согласна и его не обжалует.

Представитель Управления архитектуры администрации г.Красноярска ФИО8 полагала кассационную жалобу Администрации г.Красноярска подлежащей удовлетворению.

Прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО9. возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что по административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, суд кассационной инстанции вправе выйти за пределы доводов кассационной жалобы. При этом суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются.

Учитывая указанные требования процессуального закона, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции проверяет законность апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 3 июня 2019 г. только в той части, в которой оно обжалуется.

Проверив материалы административного дела, проверив законность апелляционного определения в той части, в которой оно обжалуется, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит кассационную жалобу подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции.

Судами установлено и следует из материалов дела, что жилой район индивидуальной застройки «Кузнецовское плато» находится в Кировском районе г.Красноярска и предусмотрен Генеральным планом городского округа г.Красноярск, утвержденным решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 года №7-107.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа г.Красноярск, утвержденными решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. № В-122, жилой район индивидуальной застройки «Кузнецовское плато» находится в территориальных зонах: делового, общественного и коммерческого назначения, объектов культуры (О-1); объектов садоводства и дачного хозяйства (СХ-2); объектов физической культуры и спорта (Р-5); территорий спортивного назначения (Р-2); городской рекреации (Р-3); иных зеленых насаждений (З-2); застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1); рекреационной лесопарковой (Р-1); городских лесов (ГЛ); территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ).

На территории района индивидуальной застройки «Кузнецовское плато» администрацией г.Красноярска осуществляется предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства.

Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программа комплексного развития транспортной инфраструктуры, программа комплексного развития социальной инфраструктуры городского округа Красноярск до настоящего времени не утверждены.

Постановлением администрации г.Красноярска от 25 декабря 2015 г. № утвержден проект планировки улично-дорожной сети и территорий общественного пользования городского округа г.Красноярск, в который входит и жилой район «Кузнецовское плато».

Проект планировки и межевания территории жилого района «Кузнецовское плато» не утвержден.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований о возложении на администрацию г.Красноярска обязанностей утвердить программы комплексного развития социальной, коммунальной, транспортной инфраструктуры городского округа Красноярск в части территории «Кузнецовское плато» и принятии мер по разработке и утверждению проекта планировки и межевания территории индивидуального жилищного строительства «Кузнецовское плато», суд первой инстанции исходил из того, что указанные вопросы относятся к прямой компетенции органов местного самоуправления города Красноярск, органы прокуратуры не вправе подменять органы местного самоуправления, предрешая за них вопросы местного значения. Предложенные прокурором сроки для разработки и утверждения соответствующих нормативных правовых актов не обоснованы. Требования об утверждении программ комплексного развития социальной, коммунальной, транспортной инфраструктуры только в части территории «Кузнецовское плато» необоснованны, поскольку такие программы, исходя из градостроительного законодательства, должны быть разработаны применительно к городскому округу Красноярск в целом. Также не установлено нарушение прав граждан несвоевременным утверждением программ комплексного развития социальной, коммунальной, транспортной инфраструктуры, несвоевременной разработкой проекта планировки и межевания территории «Кузнецовское плато».

Отменяя решение суда первой инстанции в названной части, суд апелляционной инстанции указал, что в соответствии с пунктом 5.1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации программы комплексного развития социальной, коммунальной, транспортной инфраструктуры подлежали утверждению административным ответчиком в шестимесячный срок с даты утверждения 13 марта 2015 года Генерального плана городского округа г.Красноярск, то есть в срок до 13 сентября 2015 г. В отсутствие данных программ граждане находятся в состоянии правовой и информационной неопределенности. Градостроительным законодательством предусматривается принятие документов территориального планирования в качестве условий застройки территории, в то время как на территории индивидуальной жилищной застройки «Кузнецовское плато» отсутствуют дороги, отсутствует возможность технологического присоединения к сетям электроснабжения и водоснабжения. Формирование земельных участков для строительства линейных объектов местного значения на территории «Кузнецовское плато» возможно только при наличии проекта межевания.

Между тем судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

Пунктом 5.1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) установлено, что программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городских округов, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры городских округов, программы комплексного развития социальной инфраструктуры городских округов разрабатываются органами местного самоуправления городских округов и подлежат утверждению органами местного самоуправления таких городских округов в шестимесячный срок с даты утверждения генеральных планов соответствующих городских округов.

Из указанных положений ГрК РФ следует, что программы комплексного развития систем коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры городского округа должны быть разработаны применительно к городскому округу Красноярск в целом, а не в отношении отдельной его территории. Обязанность разрабатывать самостоятельные программы комплексного развития систем коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры для отдельных территорий городского округа градостроительным законодательством на органы местного самоуправления не возложена.

Кроме того, прокурором заявлены требования об утверждении данных программ в части территории «Кузнецовское плато» к Администрации г.Красноярска. Вместе с тем пунктом 3 Методических рекомендаций по разработке программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, утвержденных Приказом Госстроя от 1 октября 2013 № 359/ГС, установлено, что программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры подлежат утверждению представительными органами местного самоуправления городских округов.

Таким образом, программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры рекомендовано утверждать представительным органам местного самоуправления.

В соответствии со статьями 26, 27 Устава города Красноярска, утвержденного решением Красноярского городского совета депутатов от 24 декабря 1997 г. № представительным органом городского самоуправления в городе Красноярска является Красноярский городской Совет депутатов.

Согласно пункту 2 статьи 28 Устава города Красноярска к компетенции городского Совета относится принятие общеобязательных правил по всем вопросам городского значения, предусмотренным федеральным законом и настоящим Уставом.

Администрация г.Красноярска в силу подпункта 3 пункта 1, пункта 2 статьи 45 Устава города Красноярска разрабатывает и осуществляет планы и программы развития города; реализуя указанные полномочия, осуществляет нормотворческую, распорядительную и исполнительную деятельность.

Соответственно Устав г.Красноярска допускает утверждение программ комплексного развития систем коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры городского округа представительным органом местного самоуправления – Красноярским городским Советом депутатов.

В своих объяснениях в суде администрация г.Красноярска указывала, что после завершения разработки программ комплексного развития систем коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры городского округа и проведения процедуры публичных слушаний программы будут направлены на утверждение Красноярским городским Советом депутатов.

Учитывая изложенное, требование о возложении обязанности утвердить программы комплексного развития систем коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры на администрацию г.Красноярска направлено на вмешательство в распределение компетенции между органами местного самоуправления.

Вместе с тем доводы кассационной жалобы о непривлечении к участию в деле Красноярского городского Совета депутатов не могут быть приняты во внимание, поскольку административные исковые требования заявлены к администрации г.Красноярска и их разрешение возможно без привлечения к участию в деле Красноярского городского Совета депутатов.

В соответствии с частью 1 статьи 178 КАС РФ суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям.

Суд может выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) только в случаях, предусмотренных названным Кодексом.

Разрешая требования, касающиеся принятия мер по разработке и утверждению проекта планировки и межевания территории индивидуального жилищного строительства «Кузнецовское плато», суд апелляционной инстанции вышел за пределы заявленных требований. Прокурор в заявлении об уточнении административных исковых требований просил суд обязать администрацию г.Красноярска определить срок, в течение которого администрации г.Красноярска необходимо принять меры по разработке и утверждению проекта планировки и межевания территории индивидуального жилищного строительства «Кузнецовское плато», а не возложить на администрацию г.Красноярска обязанность разработать и утвердить проект планировки и межевания территории. Однако законодательством не предусмотрена соответствующая обязанность органа местного самоуправления определять срок, в течение которого ему необходимо принять меры по разработке и утверждению проекта планировки и межевания территории.

Проект планировки территории и проект межевания территории являются видами документации по планировке территории (ч.4 ст.41 ГрК РФ).

Согласно ч.1 ст.41.1 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию.

Согласно части 5 статьи 45 ГрК РФ органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 статьи 45 ГрК РФ, и утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 статьи 45 ГрК РФ, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 статьи 45 ГрК РФ.

Частью 2 статьи 41 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории в целях размещения объектов капитального строительства применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, не требуется, за исключением случаев, указанных в части 3 статьи 41 ГрК РФ.

В соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства является обязательной в случае, если планируются строительство, реконструкция линейного объекта (за исключением случая, если размещение линейного объекта планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого линейного объекта не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов). Правительством Российской Федерации могут быть установлены иные случаи, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории.

Во исполнение данного положения Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 2017 г. № 269 утвержден перечень случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории.

Таким образом, не во всех случаях для строительства линейного объекта требуется подготовка документации по планировке территории.

Вопрос о конкретной территории, в отношении которой требуется подготовка документации по планировке территории (в отношении одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры) должен решаться органом местного самоуправления в соответствии с целями, для которых осуществляется подготовка документации по планировке территории.

Из административного искового заявления следует, что нарушение прав неопределенного круга лиц, в интересах которых заявлен административный иск, выражается в необеспечении необходимой коммунальной и транспортной инфраструктурой выделенных под индивидуальное жилищное строительство земельных участков на территории «Кузнецовское плато», в том числе льготной категории граждан.

Согласно п.4, 5 ч.1 ст.16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также – Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относятся организация в границах городского округа электро- и водоснабжения населения, водоотведения в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа.

Однако избранный прокурором способ защиты нарушенного права в виде понуждения органа местного самоуправления принять указанные в административном иске нормативные правовые акты и определить срок, в течение которого нормативные правовые акты будут приняты, не приведет к восстановлению прав лиц, в чьих интересах прокурором заявлен административный иск.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно (часть 3 статьи 17 Закона № 131-ФЗ).

Выполняя обязанности по организации в границах городского округа электро- и водоснабжения населения, водоотведения, дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения орган местного самоуправления самостоятельно принимает нормативные правовые акты, необходимые для исполнения данных обязанностей. Вмешательство в нормотворческую деятельность органа местного самоуправления в указанном случае является нарушением его компетенции. Избранный прокурором способ защиты нарушенного права является ненадлежащим.

При таких данных апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 3 июля 2019 г. в той части, в которой обжалуется, подлежит отмене, как принятое при неправильном применении норм материального права и процессуального права, с оставлением в силе решения суда первой инстанции, выводы которого в данной части по существу являются верными.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 3 июля 2019 г. отменить в части отмены решения Кировского районного суда г.Красноярска от 14 марта 2019 г. об отказе в удовлетворении административных исковых требований прокурора Кировского района г. Красноярска к администрации г. Красноярска о возложении обязанностей утвердить программы комплексного развития социальной, коммунальной, транспортной инфраструктуры городского округа Красноярск в части территории «Кузнецовское плато» и принятии мер по разработке и утверждению проекта планировки и межевания территории индивидуального жилищного строительства «Кузнецовское плато». Решение Кировского районного суда г.Красноярска от 14 марта 2019 г. в данной части оставить в силе.

Председательствующий:

Судьи: