Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видео-конференц-связи кассационную жалобу Зайцевой Г.П., поданной 1 февраля 2021 года, администрации муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан, поданной 2 марта 2021 года, на решение Советского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от 16 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 ноября 2020 года по административному делу № 2а-2773/2020 по административному исковому заявлению прокурора Уфимского района Республики Башкортостан к администрации муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан, Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан, Федеральному государственному бюджетному учреждению «Федеральная кадастровая палата Росреестра по Республике Башкортостан» о признании выписок из градостроительного регламента незаконными, возложении обязанности изменить вид разрешенного использования.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И., изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационных жалоб, выслушав в ее поддержку объяснения Зайцевой Г.П. и ее представителя по доверенности Ишмухаметова Р.Н., представителей администрации муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан по доверенности Попалышевой Д.А., Фазлетдиновой Э.Р., представителя администрации сельского поселения Булгаковский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан по доверенности Шестаковой Е.И., возражения прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мигунова В.Ю. против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор Уфимского района Республики Башкортостан обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан (далее – административный ответчик, Администрация), Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан (далее – Управление Россрестра по Республике Башкортостан), Федеральному государственному бюджетному учреждению «Федеральная кадастровая палата Росреестра по Республике Башкортостан» (далее – ФГБУ «ФКП Росреестра по Республике Башкортостан) о признании выписок из градостроительного регламента сельского поселения Булгаковский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан от ДД.ММ.ГГГГ№, выданных администрацией муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан, незаконными, возложении на филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан» обязанности изменить вид разрешенного использования земельных участков на «для возделывания сельскохозяйственных культур» и внести в государственный кадастр недвижимости изменения в части сведений о разрешенном использовании.

В обоснование заявленных требований прокурором указано, что на основании информации контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан прокуратурой Уфимского района по результатам проведенной проверки установлено, что ДД.ММ.ГГГГ Управлением Росреестра по Республики Башкортостан за Бадиковой Т.Г. зарегистрировано право собственности на земельный участок с кадастровым номером №, площадью <данные изъяты>, расположенный по адресу: <адрес>, <адрес>, вид разрешенного использования «для возделывания сельскохозяйственных культур». ДД.ММ.ГГГГ за Бадиковой Т.Г. зарегистрировано право собственности на земельный участок с кадастровым номером №, площадью <данные изъяты>, расположенный по адресу: <адрес>, вид разрешенного использования «для возделывания сельскохозяйственных культур». Согласно Правилам землепользования и застройки сельского поселения Булгаковский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан, утвержденным решением Совета сельского поселения Булгаковский сельсовет, земельные участки с кадастровыми номерами №, № расположены в территориальной зоне «С-1». ДД.ММ.ГГГГ Бадикова Т.Г. обратилась в орган местного самоуправления с заявлением о предоставлении ей выписок из градостроительного регламента на указанные земельные участки. ДД.ММ.ГГГГ отделом архитектуры администрации муниципального района Уфимский район Бадиковой Т.Г. предоставлены 2 выписки № из градостроительного регламента сельского поселения Булгаковский сельсовет. На основании указанных выписок филиалом ФГБУ «ФКП Росреестра по Республике Башкортостан» в отношении земельных участков с кадастровыми номерами осуществлено изменение видов разрешенного использования на «садовые товарищества».

По мнению прокурора, названные выписки являются незаконными, поскольку в отношении земель сельскохозяйственного назначения, выделенных для сельскохозяйственных угодий, градостроительные регламенты не применяются. В установленном законом порядке перевод спорных земельных участков из одной категории – земель сельскохозяйственного назначения в другую – земли населенных пунктов не осуществлен. Таким образом, вид разрешенного использованные данных земельных участков не мог быть изменен.

Приводя указанные обстоятельства и нормы материального права, регулирующие спорные отношения, прокурор обратился в суд с вышеприведенными требованиями.

Решением Советского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от 16 июля 2020 года, оставленным апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 ноября 2020 года без изменения, административные исковые требования прокурора Уфимского района Республики Башкортостан удовлетворены в приведенной в судебных актах формулировке.

В кассационных жалобах, поданных в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции 1 февраля 2021 года и 2 марта 2021 года, соответственно, заинтересованное лицо Зайцева Г.П. и администрация муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан просят об отмене судебных актов судов обеих инстанций, как постановленных с нарушением норм материального и процессуального права, и принятии нового решения об отказе в удовлетворении административного иска. В обоснование доводов кассационной жалобы как Администрация, так и Зайцева Г.П., указывают о ненадлежащем способе восстановления прокурором предполагаемого нарушения закона, поскольку выписки из градостроительного регламента не являются решением органа местного самоуправления, а лишь констатируют сведения, информацию о действующих градостроительных регламентах, об отнесении земельных участков к конкретной территориальной зоне и видах их разрешенного использования. При этом Правила землепользования и застройки сельского поселения Булгаковский сельсовет от ДД.ММ.ГГГГ№, в том числе карта правового зонирования, в соответствии с которой спорные земельные участки отнесены к территориальной зоне С-1 (земли сельскохозяйственного использования), не оспорены и недействующими не признаны. Таким образом, по мнению авторов кассационных жалоб, выписка это лишь документ информационного характера из источника, являющегося нормативным правовым актом, которым и порождаются правовые последствия. В свою очередь включение указанных земельных участков в территориальную зону С-1 было осуществлено в соответствии с Генеральным планом сельского поселения, утвержденного решением Совета сельского поселения Булгаковский сельсовет муниципального района Уфимский от ДД.ММ.ГГГГ№, согласованного с Министерством земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан. Администрация и заинтересованное лицо Зайцева Г.П. считают, что признание недействительными выписок из градостроительного регламента не может являться основанием для внесения изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН) относительно вида разрешенного использования земельных участков, поскольку на них распространяется действие градостроительного регламента, законность принятия которого не оспорена.

Также заинтересованное лицо Зайцева Г.П. полагает, что требования прокурора фактически направлены на ограничение прав собственников земельных участков, образованных из двух спорных земельных участков, на которые были выданы выписки из градостроительного регламента, что означает наличие спора о правах, подлежащего разрешению в ином судебном порядке по правилам гражданского судопроизводства. Кроме этого, разрешая административный спор и удовлетворяя требования прокурора о внесении изменений в ЕГРН в части указания вида разрешенного использования земельных участков, образованных из земельных участков с кадастровыми номерами №, №, суды не выяснили наличие связи между данными земельными участками, основания их образования и фактическое их использование. В то же время согласно действующему на момент возникновения спорных отношений законодательству вновь образуемые при разделе земельные участки должны соответствовать по виду их разрешенного использования исходному земельному участку. Не установив нарушений при образовании новых земельных участков, как считает Зайцева Г.П., суды неправомерно возложили на орган регистрации прав обязанность внести изменения по виду их разрешенного использования.

Помимо изложенных нарушений норм материального права, Зайцева Г.П. указывает на то, что судом первой инстанции допущено нарушение норм процессуального права, заключающегося в несоблюдении правил родовой подсудности, поскольку требования прокурора подлежали рассмотрению арбитражным судом.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационных жалоб, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

Как следует из материалов административного дела и не оспаривается сторонами, в результате выдела Бадиковой Т.Г. в счет своих земельных долей из земель сельскохозяйственного назначения были образованы два земельных участка с кадастровым номером №, площадью <данные изъяты>м и с кадастровым номером №, площадью <данные изъяты>, расположенные по адресу: <адрес>. Названные земельные участки поставлены на кадастровый учет ДД.ММ.ГГГГ, права на них зарегистрированы за Бадиковой Т.Г. ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ, соответственно. Согласно сведениям из ЕГРН земельные участки отнесены к категории – земель сельскохозяйственного назначения, имели вид разрешённого использования - «для возделывания сельскохозяйственных культур».

ДД.ММ.ГГГГ отделом архитектуры администрации муниципального района Уфимский район Бадиковой Т.Г. предоставлены 2 выписки № из градостроительного регламента сельского поселения Булгаковский сельсовет, согласно которым указанные земельные участки отнесены к территориальной зоне «С-1», с основными видами разрешенного использования: садовые товарищества, огородничество, учреждения среднего специального и профессионального образования с учебно-лабораторными и учебно-производственными корпусами и мастерскими, пункты оказания первой медицинской помощи, культовые сооружения, монастыри, магазины товаров первой необходимости, универсамы, торговые объекты мелкорозничной торговли: торговые павильоны, торговые киоски, предприятия общественного питания: рестораны, столовые, кафе, закусочные, бары, некапитальные строения предприятий общественного питания.

На основании выданных Бадиковой Т.Г. выписок и представленных их в ФГБУ «ФКП Росреестра по Республике Башкортостан» осуществлено изменение уникальных характеристик объекта недвижимости, в частности изменен вид разрешённого использования земельных участков на «садовые товарищества».

ДД.ММ.ГГГГ спорные земельные участки сняты с кадастрового учета в связи с образованием из них самостоятельных земельных участков, имеющих иных правообладателей по договорам купли-продажи. При этом вид разрешенного использования вновь образованных земельных участков соответствует виду разрешенного использования исходных земельных участков – «садовые товарищества».

Разрешая административный спор и принимая решение об удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что изменение вида разрешенного использования в отношении спорных земельных участков было осуществлено с нарушением требований закона, следовательно, выдача выписок из градостроительного регламента, породивших правовые последствия в виде изменения уникальных характеристик данных объектов недвижимости, являлась неправомерной.

Выводы судов, по мнению судебной коллегии, являются верными, основанными на фактических обстоятельствах дела и применимых нормах материального права, регулирующих спорные отношения.

Так, согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации вид разрешенного использования земель определяется в соответствии с зонированием территорий, а также исходя из принадлежности земель к той или иной категории.

В соответствии с частью 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации вид разрешенного использования земель указывается в градостроительном регламенте.

Согласно части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Из содержания пунктов 1 и 2 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

При этом согласно пункту 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Как следует из содержания статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, собственники земельных участков и лица, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков, наряду с иными обязанностями, должныиспользовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Из системного толкования приведенных положений статей 42, 77 и 79 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 1 Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» следует, что для сельскохозяйственных угодий установлен особый режим, имеющий целью не только охрану и повышение плодородия почв, но и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота либо возведения на них строений, даже в целях их использования в сельскохозяйственной деятельности.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и часть 6 статьи 30, части 1, 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Руководствуясь названным правовым регулированием, достоверно установив, что земельные участки с кадастровым номером №, площадью <данные изъяты> кв.м и с кадастровым номером №, площадью <данные изъяты> кв.м, расположенные по адресу: <адрес>, образованы из земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для возделывания сельскохозяйственных культур, пришли к правильным выводам о том, что в отношении них не могли быть изменены виды их разрешенного использования на иные цели, не связанные с их прямым предназначением, в том числе предполагающим возведение объектов капитального строительства.

Отвергая возражения Администрации и заинтересованных лиц, суды правильно указали, что процедура перевода спорных земельных участков в составе земель сельскохозяйственных угодий в другую категорию не осуществлялась. Земельные участки в границы населённого пункта не включены. Отнесение Генеральным планом Булгаковского сельсовета от 13 августа 2014 года спорных земельных участков к территории «дачи на перспективу», а Правилами землепользования и застройки сельского поселения Булгаковский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан, утвержденных решением Совета сельского поселения Булгаковский сельсовет от 22 июня 2015 года № 271 (далее – Правила), в том числе картой правового зонирования, к территориальной зоне С-1 (земли сельскохозяйственного использования), не свидетельствует о соблюдении процедуры перевода таких земель из одной категории в другую и правомерности изменения вида разрешенного использования.

Судебная коллегия также соглашается с суждениями судов о том, что установленные в соответствии с Правилами и отраженными в выписках виды разрешенного использования земельных участков «садовые товарищества» не соответствует Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденных Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года № 450.

Учитывая данные обстоятельства признание судом первой инстанции недействительными выписок из градостроительного регламента, явившихся основанием для изменения уникальных характеристик объектов недвижимости и возникновения иных правовых последствий в отношении вновь образованных земельных участков и избранный им способ восстановления нарушенного обеспечиваемого законом интереса путем восстановления в сведениях ЕГРН фактического вида разрешенного использования земельных участков, являются обоснованными.

Доводы кассационной жалобы о том, что Правила землепользования и застройки, которыми спорные земельные участки отнесены к территориальной зоне С-1, не признаны недействующими, не указывают об ошибочности выводов судов и неправильном применении ими норм права, поскольку в соответствии со статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется, в том числе, путем неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону (абзац 12).

Из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 6 декабря 2017 года № 37-П, следует, что указанные положения Гражданского кодекса Российской Федерации предполагают обязанность суда, рассматривающего гражданское дело, проверить нормативный правовой акт, подлежащий применению в данном гражданском деле (включая утративший юридическую силу), на соответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в случае установления такого противоречия - вынести решение в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Аналогичные разъяснения даны Верховным Судом Российской Федерации в абзаце 4 пункта 9 постановления Пленума от 23 июня 2015 года № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», согласно которым суд не применяет противоречащий закону акт государственного органа или органа местного самоуправления независимо от признания этого акта недействительным.

Как следует из содержания части 5 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается.

Таким образом, поскольку Правила землепользования и застройки сельского поселения Булгаковский сельсовет муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан, утвержденные решением Совета сельского поселения Булгаковский сельсовет от 22 июня 2015 года № 271 (далее – Правила), об установлении в отношении спорных земельных участков градостроительных регламентов, противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то они в данной части применению не подлежат, и не исключают признание оспариваемых выписок недействительными.

Иные аргументы авторов кассационных жалоб о выборе прокурором ненадлежащего способа восстановления права и неисполнимости постановленного по делу итогового судебного акта по существу административного спора, подлежат отклонению по следующим основаниям.

Так, как указано выше, определение способа защиты нарушенных прав является субъективным усмотрением лица, обратившегося с исковым заявлением в суд, и ограничение его в этом праве, не выходящего за установленные законом рамки, является недопустимым.

Указание авторов кассационной жалобы на невозможность исполнения судебного акта противоречит пункту 4 части 2 статьи 14 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», в соответствии с которым основаниями для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав являются, в том числе, вступившие в законную силу судебные акты. Таким образом изменение уникальных характеристик объекта недвижимости в сведениях ЕГРН, в частности вида разрешенного использование земельного участка, на основании судебного акта является исполнимым.

Судебная коллегия отмечает, что судами первой и апелляционной инстанций каких-либо нарушений норм процессуального права, связанного с определением подсудности и вида судопроизводства, в котором подлежат разрешению заявленные прокурором требования, не допущено. Доводы кассационной жалобы в приведенной части основаны на ошибочном и произвольном толковании права.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к убеждению об отсутствии законных оснований для пересмотра постановленных судом первой и апелляционной инстанций судебных актов по доводам кассационных жалоб.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Советского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан от 16 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан от 25 ноября 2020 года оставить без изменения, кассационные жалобы Зайцевой Г.П., администрации муниципального района Уфимский район Республики Башкортостан – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 13 апреля 2021 года.

Председательствующий:

Судьи:

Определение19.04.2021