Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видео-конференц-связи кассационную жалобу Федеральной антимонопольной службы, поданную 3 февраля 2021 года, на решение Ульяновского областного суда от 26 февраля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 июля 2020 года по административному делу № 3а-92/2020 по административному исковому заявлению публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» о признании недействующими приказа Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области от 26 сентября 2019 года № 06-186 «О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 25 декабря 2014 года № 06-961 и некоторые приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области» в части подпункта 1 пункта 4, приказа Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области от 26 сентября 2019 года № 06-187 «О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 26 декабря 2014 года № 06-964 и отдельные приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области» в части пункта 1 таблицы пункта 4, приказа Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области от 25 ноября 2019 года № 06-221 «Об установлении цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на территории Ульяновской области на 2019 год» в части размера необходимой валовой выручки филиала публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» - «Ульяновские распределительные сети», указанного в таблице 1 приложения 1.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И., изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку объяснения представителей Федеральной антимонопольной службы по доверенностям Лопухина Д.В. и Мицкевича О.А., возражения представителя публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» по доверенности Павловой А.В. против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Мигунова В.Ю., полагавшего судебные акты не подлежащими отмене либо изменению, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

26 сентября 2019 года Министерством цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области был принят приказ № 06-186 «О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 25 декабря 2014 года № 06-961 и некоторые приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области», подпунктом 1 пункта 4 которого в приложение к приказу Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2017 года № 06-626 «Об установлении долгосрочных параметров регулирования для территориальных сетевых организаций, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций, на период 2018-2022 годы» были внесены следующие изменения: в строке 1 в графе «Базовый уровень подконтрольных расходов» цифры «1 182, 81285 млн. руб.» заменены цифрами «1 118, 52953 млн. руб.».

26 сентября 2019 года Министерством цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области был принят приказ № 06-187 «О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 26 декабря 2014 года № 06-964 и отдельные приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области», пунктом 1 таблицы пункта 4 которого в приложение к приказу Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2017 года № 06-628 «Об установлении необходимой валовой выручки (НВВ) сетевых организаций на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь) 2018-2022 годы» были внесены изменения, указана следующая необходимая валовая выручка филиала публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» - «Ульяновские распределительные сети» на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь) 2018- 2022 годы: «2018 год - 3 221 501,93 тыс.руб., 2019 год - 3 591 657,34 тыс. руб., 2020 - 3 110 322,47 тыс.руб., 2021 -3 429 559 тыс.руб., 2022 - 3 513 529,18 тыс. руб.».

25 ноября 2019 года Министерством цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области был принят приказ № 06-221 «Об установлении цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на территории Ульяновской области на 2019 год», в таблице 1 приложения 1 установлен размер необходимой валовой выручки без учета оплаты потерь, учтенной при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в субъекте Российской Федерации филиала публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» - «Ульяновские распределительные сети» - 3 591 657,34 тыс. руб.

Публичное акционерное общество «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» (далее - ПАО «МРСК Волги») обратилось в Ульяновский областной суд с заявлением о признании недействующими приказа Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области (далее — Министерство) от 26 сентября 2019 года № 06-186 «О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 25 декабря 2014 года № 06-961 и некоторые приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области» в части подпункта 1 пункта 4, приказа Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области от 26 сентября 2019 года № 06-187 «О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 26 декабря 2014 года № 06-964 и отдельные приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области» в части пункта 1 таблицы пункта 4, приказа Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области от 25 ноября 2019 года № 06-221 «Об установлении цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на территории Ульяновской области на 2019 год» в части размера необходимой валовой выручки филиала публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» - «Ульяновские распределительные сети», указанного в таблице 1 приложения 1.

Решением Ульяновского областного суда от 26 февраля 2020 года, оставленным апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 июля 2020 года без изменения, административное исковое заявление ПАО «МРСК Волги» об оспаривании нормативных правовых актов удовлетворено; признан не действующим со дня принятия подпункт 1 пункта 4 приказа Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области от 26 сентября 2019 года № 06-186 «О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 25 декабря 2014 года № 06-961 и некоторые приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области» в части внесения изменений в строку 1 графы «Базовый уровень подконтрольных расходов» приложения к приказу Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2017 года № 06-626 «Об установлении долгосрочных параметров регулирования для территориальных сетевых организаций, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций, на период 2018-2022 годы».

Признаны не действующими со дня принятия пункта 1 таблицы пункта 4 приказа Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области от 26 сентября 2019 года № 06-187 «О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 26 декабря 2014 года № 06-964 и отдельные приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области» в части внесения изменений в приложение к приказу Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2017 года № 06-628 «Об установлении необходимой валовой выручки (НВВ) сетевых организаций на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь) 2018-2022 годы» в отношении необходимой валовой выручки филиала публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» - «Ульяновские распределительные сети».

Признана не действующей со дня принятия таблица 1 приложения 1 к приказу Министерства цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области от 25 ноября 2019 года № 06-221 «Об установлении цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на территории Ульяновской области на 2019 год» в части размера необходимой валовой выручки без учета оплаты потерь, учтенной при утверждении (расчете) единых (котловых-) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в субъекте Российской Федерации филиала публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» - «Ульяновские распределительные сети».

На Министерство цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области возложена обязанность по принятию новых заменяющих нормативных актов в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе заинтересованное лицо Федеральная антимонопольная служба (далее - ФАС России) ставит вопрос об отмене судебных актов судов обеих инстанций, как постановленных с нарушением норм материального права, и принятии нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

В обоснование кассационной жалобы заявитель указывает на то, что оспариваемые приказы Министерства приняты с учетом предписания ФАС России от ДД.ММ.ГГГГ№.

В целях пресечения необоснованного получения средств и защиты законных прав и интересов потребителей Ульяновской области пунктом 2.3 указанного предписания ФАС России Министерству было предписано исключить из необходимой валовой выручки (НВВ) филиала ПАО «МРСК Волги» - Ульяновские распределительные сети» на 2012-2017 годы, 2018-2022 годы учтённые расходы на исполнительный аппарат ПАО «МРСК Волги».

Основанием для такого предписания послужил факт отсутствия в материалах тарифного дела документов, подтверждающих экономическую обоснованность данных расходов. Вопреки выводам судов, экономическая обоснованность расходов не подтверждается исключительно бухгалтерской отчетностью. Применение подобного подхода противоречит принципам государственного регулирования тарифов, установленных статьей 23 Федерального закона от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», в особенности закрепленным частями 2, 3 указанной статьи (обязательность экономической обоснованности расходов, затрат регулируемых организаций, соблюдение баланса интересов потребителей и поставщиков электрической энергии).

Автор кассационной жалобы не соглашается с выводами судов о том, что бухгалтерская отчетность подтверждает экономическую обоснованность расходов, поскольку бухгалтерский учет вообще не исследует обоснованность и необходимость несения каких-либо расходов, ни для какой цели, так как его задачей является фиксация фактов хозяйственных операций, накопление и систематизация информации о них, а также предоставление пользователям отчетности информации о влиянии этих операций на финансовые показатели предприятия.

В материалах тарифного дела ПАО «МРСК Волги» отсутствует сравнительный анализ функций, выполняемых сотрудниками аппарата управления филиала и сотрудниками аппарата управления ПАО «МРСК Волги», документальное подтверждение положительного влияния деятельности аппарата управления на деятельность филиала и регулируемой организации в целом (сокращение расходов на услуги сторонних организаций, расчет экономического эффекта, документальное обоснование по распределению расходов по аппарату управления между филиалами ПАО «МРСК Волги»).

Кроме этого, отсутствует расчет расходов на оплату труда в составе расходов на исполнительный аппарат в соответствии с таблицей Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном рынке (потребительском) рынке, утвержденных приказом ФСТ России от 6 августа 2004 года № 20-э/2, средней ступени оплаты труда и тарифного коэффициента, соответствующего ступени по оплате труда, в нарушение пункта 23 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее — Правила), утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 1178.

В соответствии с пунктом 12 Правил на регулируемую организацию возложена обязанность по предоставлению тарифной заявки со всеми обосновывающими заявленные расходы документами.

ПАО «МРСК Волги», являясь коммерческой организацией и профессиональным участником рынка в сфере электроэнергетики, должно быть заинтересовано в проявлении собственной инициативы по представлению обосновывающих материалов для установления на очередной год уровня тарифа, выгодного для осуществления его деятельности. Между тем регулируемая организация приведённую выше обязанность не исполнила.

В этой связи заявитель кассационной жалобы полагает, что учет расходов на исполнительный аппарат основан не на обосновывающих материалах и соответствующей экспертизе экономической обоснованности, а на применении способа расчета, не установленного законодательством о государственном регулировании цен (тарифов) в электроэнергетике.

В соответствии с бухгалтерской учетной политикой ПАО «МРСК Волги» расходы на содержание исполнительного аппарата головной организации распределяются на филиалы пропорционально доле необходимой валовой выручки каждого филиала.

Вместе с тем осуществление управления филиалом со стороны головной организации само по себе не свидетельствует об экономической обоснованности заявляемых затрат в отсутствие подтверждения такой экономической обоснованности, их целесообразности и эффективности.

Расходы, которые обусловлены организационно-правовой формой организации и непосредственно не влияют на регулируемую деятельность, подлежат исключению из необходимой валовой выручки.

Поэтому информация о функциональной структуре ПАО «МРСК Волги», явившаяся одним из оснований для принятия оспариваемых решений, не является достаточным основанием для учета указанных расходов в тарифах в сфере электроэнергетики.

Таким образом, как утверждает заявитель кассационной жалобы, выводы судов о необоснованности исключения данных расходов не подтверждаются ни одним доказательством наличия в материалах тарифного дела обоснования расходов на исполнительный аппарат.

Согласно подпункту 11 пункта 28 Основ ценообразования в состав прочих расходов, которые учитываются при определении НВВ, включаются иные расходы, связанные с производством и (или) реализацией продукции, определяемые регулирующим органом в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 264 Налогового кодекса Российской Федерации к прочим расходам, связанным с производством и реализацией, относятся суммы налогов и сборов, таможенных пошлин и сборов, страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обязательное медицинское страхование, начисленные в установленном Кодексом порядке, за исключением перечисленных в статье 270 Кодекса.

Между тем судами не учтено, что расходы на негосударственное пенсионное обеспечение не являются обязательным страховым взносом, и не могут быть учтены в составе НВВ организации, так как обязательные расходы на страхование в соответствии со статьёй 425 Налогового кодекса Российской Федерации учитываются в статье затрат «Отчисления на страховые взносы».

Кроме того, тарифный источник территориальных сетевых организаций формируется из средств потребителей таких услуг (в том числе население), то есть содержание исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги», в том числе, иных необязательных видов страхования и вкладов осуществляется не за счет территориальной сетевой организации, а за счет лиц, в том числе населения, в том числе, граждан пенсионного возраста, которым оказываются услуги естественно-монопольного характера, от содержания которых потребители не могут отказаться в силу их инфраструктурного характера, непосредственно связанного с жизнеобеспечением.

Таким образом, такое страхование не является для предприятия обязательным, в связи с чем не может увеличить нагрузку на утверждаемый органом регулирования тариф.

Помимо этого ФАС России отмечает, что исключение расходов по приведенным статьям затрат не приведет к невозможности или затруднению осуществления ПАО «МРСК Волги» регулируемой деятельности ввиду того, что признанный экономически обоснованным размер необходимой валовой выручки ПАО «МРСК Волги» на содержание электросетевого хозяйства на 2019 год составил 3 364 404 тыс. руб., что является увеличением НВВ к уровню 2018 года на 4,43 %, на 2020 год - 3 081 063 тыс. руб., то есть снижение НВВ к уровню 2018 года на 4,35 %.

По доводам кассационной жалобы административным истцом ПАО «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги», представлены письменные возражения об оставлении судебных актов без изменения.

В письменном отзыве Агентство по регулированию цен и тарифов Ульяновской области доводы кассационной жалобы поддерживает.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. При этом суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений при рассмотрении настоящего дела судами первой и апелляционной инстанций в обжалуемой части не допущено.

Как следует из материалов административного дела и установлено судами, ПАО «МРСК Волги» является территориальной сетевой организацией, которая оказывает услуги по передаче электрической энергии на территории Ульяновской области. На территории Ульяновской области действует филиал общества «Ульяновские распределительные сети».

Приказом Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2017 года № 06-626 «Об установлении долгосрочных параметров регулирования для территориальных сетевых организаций, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций, на период 2018-2022 годы» установлены долгосрочные параметры регулирования филиала ПАО «МРСК Волги» - Ульяновские распределительные сети» на долгосрочный период регулирования 2018-2022 годы, в том числе базовый уровень подконтрольных расходов.

Приказом Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2017 года № 06-628 «Об установлении необходимой валовой выручки (НВВ) сетевых организаций на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь) 2018-2022 годы» на долгосрочный (пятилетний) период регулирования с 1 января 2018 года по 31 декабря 2022 года была установлена необходимая валовая выручка (в том числе и для филиала ПАО «МРСК Волги» - Ульяновские распределительные сети»), подлежащая ежегодной корректировке.

Приказом от 25 декабря 2018 года № 06-546 «Об установлении цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на территории Ульяновской области на 2019 год» установлена необходимая валовая выручка, в том числе и для филиала ПАО «МРСК Волги» - Ульяновские распределительные сети».

Согласно материалам дела по результатам плановой выездной проверки ФАС России, проведенной в 2019 году, Министерству цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области, выдано предписание об устранении нарушений законодательства в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, допущенных Министерством при установлении тарифов по передаче электрической энергии по электрическим сетям для филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» на 2012 год, 2017-2019 годы.

Данным предписанием Министерство признано нарушившим пункты 7, 26, 27, 28, 29, 31, 32, 38 Основ ценообразования, пункты 23, 28 Правил государственного регулирования для филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» на 2012-2017 годы и 2018-2022 годы.

Органу исполнительной власти Ульяновской области в области государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике в срок до 1 июля 2019 года предписано устранить нарушения законодательства Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, а именно:

- исключить из базового уровня подконтрольных расходов филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» 2012 года расходы по статье затрат «Другие прочие расходы» в размере 119 513 тыс. руб. (пункт 2.1 предписания);

- исключить из базового уровня подконтрольных расходов филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» 2018 года расходы по статье затрат «Фонд оплаты труда» в размере 33 481,91 тыс. руб., по статье затрат «Расходы на регистрацию права собственности» в размере 10,93 тыс. руб. (пункт 2.2 предписания);

- исключить из необходимой валовой выручки филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» на 2012-2017 годы, 2018-2022 годы учтенные расходы на исполнительный аппарат ПАО «МРСК Волги» (пункт 2.3 предписания);

- пересмотреть базовый уровень подконтрольных расходов филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» на 2012 год, 2018 год, а также величину необходимой валовой выручки филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» на 2012-2017 годы, 2018-2022 годы;

-исключить выявленные (неподтвержденные) экономически необоснованные расходы (доходы) из НВВ филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети» на 2019 год и пересмотреть установленные индивидуальные и единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии на 2019 год.

Во исполнение предписания ФАС России от 20 мая 2019 года Министерством цифровой экономики и конкуренции Ульяновской области были приняты:

приказ от 26 сентября 2019 года № 06-186 «О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 25 декабря 2014 года № 06-961 и некоторые приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области», которым внесены изменения в строку 1 графы «Базовый уровень подконтрольных расходов» приложения к приказу Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2017 года № 06-626 «Об установлении долгосрочных параметров регулирования для территориальных сетевых организаций, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций, на период 2018-2022 годы»: цифры «1 182, 81285» заменены цифрами «1118, 52953»;

приказ от 26 сентября 2019 года № 06-187 «О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития Ульяновской области от 26 декабря 2014 года № 06-964 и отдельные приказы Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области», которым внесены изменения в приложение к приказу Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2017 года № 06-628 «Об установлении необходимой валовой выручки (НВВ) сетевых организаций на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь) 2018-2022 годы» в отношении необходимой валовой выручки филиала ПАО «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» - «Ульяновские распределительные сети» на долгосрочный период регулирования (без учета оплаты потерь) 2018-2022 годов и НВВ установлена в следующих размерах:

2018 год - 3 221 501,93 тыс.руб.,

2019 год - 3 591 657,34 тыс. руб.,

2020 год - 3 110 322,47 тыс.руб.,

2021 год - 3 429 559,13 тыс.руб.,

2022 год - 3 513 529,18 тыс. руб.»;

приказ от 25 ноября 2019 года № 06-221 «Об установлении цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на территории Ульяновской области на 2019 год», которым признаны утратившими силу подпункты 1.1 и 1.2 пункта 1 приказа Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 25 декабря 2018 года № 06-546, в таблице 1 приложения 1 установлен размер необходимой валовой выручки без учета оплаты потерь, учтенной при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии в субъекте Российской Федерации филиала публичного акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» - «Ульяновские распределительные сети» в размере 3591657,34 тыс. руб.

Разрешая административный спор по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и принимая решение об удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что учтенные в необходимой валовой выручке на долгосрочный период регулирования расходы регулируемой организации (ПАО «МРСК Волги») по статье общесистемные расходы (расходы на содержание Исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги» и расходы на негосударственный пенсионный фонд аппарату управления) являются экономически обоснованными, и не подлежали исключению Министерством при установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Ульяновской области, поставляемой прочим потребителям на 2019 год. Допущенные Министерством нарушения, в части определения состава расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, и оценки их экономической обоснованности, оказали влияние на единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии и величины, используемые при их утверждении (расчете). В целях исключения правовой неурегулированности спорных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов как административного истца, так и иных лиц, в отношении которых применялись оспариваемые нормативные правовые акты, суд возложил на Министерство обязанность принять новые нормативные правовые акты, их заменяющие, которые бы учитывали выводы, изложенные в мотивировочной части судебного акта.

Судебная коллегия находит выводы судов в обжалуемой части правильными, основанными на нормах действующего законодательства, соответствующими установленным обстоятельствам дела, а кассационную жалобу – подлежащей отклонению по следующим основаниям.

Как следует из правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, приведенной в постановлении Пленума от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

В указанных случаях суду необходимо проверять, приняты ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

При проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Применяя руководящие разъяснения Верховного Суда Российской Федерации к разрешению данного административного спора, суды пришли к правильным выводам о принятии оспариваемого нормативного правового акта компетентным органом в пределах предоставленных полномочий с соблюдением установленной законом процедуры.

В то же время оценивая соответствие содержания оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды констатировали, что административным ответчиком не соблюдены положения постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» (вместе с «Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» (далее – Основы ценнобразования), «Правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике»).

Так, в соответствии с положениями пункта 38 Основ ценообразования тарифы на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемые с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, регулирующими органами определяются в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой. При этом базовый уровень подконтрольных расходов определяется регулирующими органами с использованием метода экономически обоснованных расходов (затрат) и метода сравнения аналогов.

Из пункта 8 Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных Приказом ФСТ России от 17 февраля 2012 года № 98-э, (далее – Методические указания) следует, что на основе долгосрочных параметров регулирования и планируемых значений параметров расчета тарифов, определяемых на долгосрочный период регулирования, регулирующие органы рассчитывают необходимую валовую выручку регулируемой организации на каждый год очередного долгосрочного периода регулирования.

Необходимая валовая выручка представляет собой экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования), в который, в том числе, включаются экономически обоснованные расходы организации на осуществление регулируемой деятельности (пункты 16-31 Основ ценообразования).

Согласно пункту 12 Основ ценообразования одним из методов регулирования цен (тарифов) является метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.

Расчет тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, осуществляется в соответствии с Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденные Приказом ФСТ России от 6 августа 2004 года № 20-э/2 (далее - Методические указания № 20-э/2), с учетом определенной в соответствии с главами III, IV Методических указаний № 98-э необходимой валовой выручки (пункт 4 Методических указаний № 98-э).

Регулирующий орган определяет необходимую валовую выручку, учитываемую при установлении тарифов, по результатам экспертизы предложений и обосновывающих материалов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность (пункты 12, 20, 22, 23 Правил государственного регулирования). При этом регулирующий орган принимает меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность (пункт 7 Основ ценообразования).

В пункте 11 Методических указаний приведена формула расчета необходимой валовой выручки в части содержания электрических сетей на базовый (первый) и 1-й год долгосрочного периода регулирования, в которой учитываются подконтрольные расходы. Уровень подконтрольных расходов на первый (базовый) год долгосрочного периода регулирования (базовый уровень подконтрольных расходов) устанавливается регулирующими органами в соответствии с пунктом 12 Методических указаний методом экономически обоснованных расходов.

В силу пункта 17 Основ ценообразования в необходимую валовую выручку включаются планируемые на расчетный период регулирования расходы, уменьшающие налоговую базу налога на прибыль организаций (расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг), и внереализационные расходы), и расходы, не учитываемые при определении налоговой базы налога на прибыль (относимые на прибыль после налогообложения).

При этом расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности, включают в себя, в том числе: расходы на топливо; расходы на сырье и материалы; расходы на оплату труда и страховые взносы, прочие расходы (подпункты 1, 4, 6 8 пункта 18 Основ ценообразования).

Подпунктом 4 пункта 19 Основ ценообразования установлено, что расходы, не учитываемые при определении налоговой базы налога на прибыль (относимые на прибыль после налогообложения), включают в себя прочие экономически обоснованные расходы, относимые на прибыль после налогообложения, включая затраты организаций на предоставление работникам льгот, гарантий и компенсаций в соответствии с отраслевыми тарифными соглашениями.

Согласно материалам дела ПАО «МРСК Волги» учреждено по решению Совета директоров ОАО РАО «ЕЭС России» 27 апреля 2007 года в рамках реформирования Российской энергетической отрасли в целях эффективного управления распределительным электросетевым комплексом Волги и представляет собой единую операционную Компанию, центр управления которой расположен в городе Саратове.

ПАО «МРСК Волги» является юридическим лицом, филиал «Ульяновские распределительные сети» является одним из обособленных подразделений общества и не наделено правом юридического лица.

Перечень основных функций исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги», аппарата управления филиала, ПО и РЭС филиала определяется функциональной структурой ОАО «МРСК Волги», разработанной и утвержденной Советом директоров ПАО «МРСК Волги» (протокол от 7 апреля 2009 года № 16).

Исключая из НВВ на 2018 год и на 2019 год затраты на содержание исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги» регулирующий орган указал, что затраты по статье «Фонд оплаты труда» на 2018 год включают в себя расходы на оплату труда персонала производственных отделений, относимые на услуги по передаче электрической энергии, и расходы на оплату труда персонала исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги». Однако учтенная численность производственных отделений включает в себя также и аппарат управления филиала ПАО «МРСК Волги» - «Ульяновские распределительные сети». Поскольку в материалах тарифного дела отсутствует сравнительный анализ функций выполняемых сотрудниками аппарата управления филиала и сотрудниками аппарата управления ПАО «МРСК Волги», документальное подтверждение положительного влияния деятельности аппарата управления на деятельность филиала и регулируемой организации в целом (сокращение расходов на услуги сторонних организаций, расчет экономического эффекта (соотнесение результатов с затратами на содержание АУП), документальное обоснование по распределению расходов по аппарату управления между филиалами ПАО «МРСК Волги», Министерство полагало расходы на оплату труда персонала исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги» на 2018 год в размере 33 481,91 тыс. руб. не подтвержденными и подлежащими исключению из НВВ, соответственно, посчитала подлежащими исключению из НВВ на 2018 год все расходы по исполнительному аппарату ПАО «МРСК Волги» по другим статьям затрат («Другие прочие расходы», «Электроэнергия на хозяйственные нужды», «Аренда имущества», «Амортизация», «Отчисления на социальные нужды»).

Действительно, определяя порядок установления (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике устанавливают обязанность организации, осуществляющей регулируемую деятельность, направить заявление об установлении тарифов и (или) их предельных уровней с комплектом обосновывающих материалов в органы государственного регулирования тарифов (пункты 12, 17).

В то же время, как следует из материалов дела, исполняя возложенные законом обязанности, в тарифное дело административным истцом расходы на исполнительный аппарат подтверждены документами первичной бухгалтерской отчетности, а также Положением об учётной политике общества, устанавливающей порядок распределения затрат исполнительного аппарата по филиалам общества, расчет нормативной численности персонала аппарата управления обществом, выполненный специализированной организацией Центром организации труда в электроэнергетике АО «Энергетический институт им. Г.М. Кржижановского». Также, в материалы дела административным истцом представлена функциональная структура общества, разработанная и утверждённая Советом директоров ПАО «МСРК Волги», содержащая перечень основных функций исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги», аппарата управления филиала, производственных отделений и РЭС филиалов, свидетельствующая об отсутствии дублирования функциональных действий.

При наличии сомнений в обоснованности представленных документов, либо их недостаточности, регулирующий орган был вправе в соответствии с пунктом 19 названных Правил регулирования тарифов запросить у регулируемой организации дополнительные материалы. Между тем данным правом административный ответчик не воспользовался.

Отклоняя доводы кассационной жалобы о том, что по общему правилу на тарифном органе не лежит безусловная обязанность запрашивать по собственной инициативе дополнительные документы, судебная коллегия отмечает, что в контексте конкретных обстоятельств рассматриваемого дела, в том числе практики оценки тарифным органом обосновывающих документов за предыдущие годы долгосрочного периода регулирования Министерство в случае недостаточности обосновывающих документов должно было предложить обществу представить дополнительные материалы. Осуществляя выборочную проверку по своему усмотрению и произвольно, изменяя подход к оценке достаточности объема доказательств подтверждения расходов по статье расходы на оплату труда персонала исполнительного аппарата ПАО «МРСК Волги», по другим статьям затрат по исполнительному аппарату («Другие прочие расходы», «Электроэнергия на хозяйственные нужды», «Аренда имущества», «Амортизация», «Отчисления на социальные нужды»), тарифный орган существенно нарушил принципы тарифного регулирования в сфере электроэнергетики.

Общими принципами организации экономических отношений в сфере электроэнергетики, помимо прочего, являются соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии; обеспечение недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере электроэнергетики (статья 6 Закона об электроэнергетике).

Исходя из указанных принципов, а также практики оценки обосновывающих материалов за первый долгосрочный период регулирования 2011-2017 годов, за предыдущие годы долгосрочного регулирования 2018-2022 годов, подход тарифного органа должен быть предсказуемым для регулируемой организации и не создающим непреодолимых препятствий для установления экономически обоснованного тарифа.

Как указано выше регулируемая организация представила в обоснование расходов, подлежащих включению в НВВ, документальное подтверждение, которое представлялось ею ранее в первый период долгосрочного регулирования.

Вместе с тем, с учетом продолжения обществом регулируемого вида деятельности, тарифный орган не установил дублирования исполнительным аппаратом функций филиалов и производственных отделений и тем самым не доказал правомерность исключения этих расходов из НВВ, что было учтено судами при оценке нормативного правового акта.

Исключение тарифным органом из НВВ общества расходов на страховые взносы в негосударственный пенсионный фонд, как правильно указано судами обеих инстанции, также являлось неправомерным, поскольку это противоречило содержанию вышеназванного подпункта 4 пункта 19 Основ ценообразования, в соответствии с которым затраты организаций на предоставление работникам льгот, гарантий и компенсаций в соответствии с отраслевыми тарифными соглашениями могут быть признаны экономически обоснованными для целей включения их в НВВ и установления тарифов.

Административный истец является организацией, на которую распространяется действие отраслевых тарифных соглашений в электроэнергетике Российской Федерации на 2009-2011 годы, 2013-2015 годы, которое продлено на период с 2016 до 2018 год.

В соответствии с данными тарифными соглашениями работодатели должны обеспечивать предоставление работникам в качестве льгот, гарантий и компенсаций на негосударственное пенсионное обеспечение в соответствии с программой негосударственного пенсионного обеспечения, принятой в организации.

Таким образом, отнесение затрат административного истца на негосударственное пенсионное страхование в качестве экономически обоснованных расходов для целей включения в НВВ при их документальном подтверждении не исключается, что опровергает доводы заявителя кассационной жалобы.

Руководствуясь вышеприведенными фактами и обстоятельствами, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о допущенных регулирующей организацией нарушениях закона в части исключения из экономически обоснованных расходов и необходимой валовой выручки затрат ПАО «МРСК Волги» на исполнительный аппарат, включая страховые взносы в негосударственный пенсионный фонд, что оказало влияние на единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии и величины, используемые при их утверждении (расчете), что позволило суду принять решение о признании оспариваемых нормативных правовых актов не действующими в части, с возложением на Министерство обязанности принять новые заменяющие нормативные правовые акты.

Доводы кассационной жалобы, основанные на ошибочном и произвольном толковании норм права, будучи тождественными аргументам, приведенным ее автором в апелляционной жалобе, получили надлежащую правовую оценку суда апелляционной инстанции и с учетом изложенных в настоящем кассационном определении выводов судебной коллегии не могут повлечь отмену обжалуемых судебных актов.

При таких обстоятельствах судебные акты судов обеих инстанций подлежат оставлению без изменения, а кассационная жалоба - без удовлетворения.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Ульяновского областного суда от 26 февраля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 июля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Федеральной антимонопольной службы - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 6 апреля 2021 года.

Председательствующий:

Судьи:

Определение12.04.2021