Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Усть-Илимска, поданную через суд первой инстанции 23 января 2020 г., на апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 26 ноября 2019 г.,

по административному делу № 2а-1668/2019 по административному исковому заявлению администрации г. Усть-Илимска к Контрольно-ревизионной комиссии города Усть-Илимска о признании предписания незаконным.

Заслушав доклад судьи Зиновьевой К.В., Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Администрация г. Усть-Илимска обратилась в суд с административным исковым заявлением к Контрольно-ревизионной комиссии города Усть-Илимска о признании предписания незаконным.

Просила признать незаконным предписание Контрольно-ревизионной комиссии г. Усть-Илимска № № от 7 июня 2019 г., которым администрации г. Усть-Илимска предписано принять меры по возврату в областной бюджет средств субвенции в сумме 121 171,41 руб., предоставленных для осуществления областных государственных полномочий по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности Иркутской области, израсходованные на мероприятия, не связанные с целью ее предоставления.

В обоснование требований указала, что на праве оперативного управления административному истцу принадлежит здание, расположенное по адресу: <адрес>, в котором расположен Архивный отдел Администрации города Усть-Илимска, и в котором, в том числе находятся на хранении документы, относящиеся к государственной собственности Иркутской области, объем которых в 2018 году составлял 50 %, в 2019 году – 48 % от общего количества архивных дел, и финансовое обеспечение которого, в том числе осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенции из бюджета Иркутской области.

Фактические расходы на материальные затраты в 2018 году составили 1 840 264,28 руб., из которых за счет местного бюджета - 1 217 124,20 руб. или 64 %, из средств субвенции – 623 140,08 руб. или 33,86 %. Фактические расходы на материальные затраты за 1 квартал 2019 года составили 125 388,51 руб., из которых за счет местного бюджета - 85 172,81 руб. или 68 %, из средств субвенции – 40 215,70 руб. или 32 %.

Средства субвенции фактически израсходованы в соответствии со сводной бюджетной росписью и кассовым планом Архивного агентства Иркутской области, нецелевого использования в размере 122 171,41 руб. административным истцом допущено не было.

В этой связи оснований для возвращения в областной бюджет средств субвенций в сумме 122 171,41 руб., предоставленных для осуществления областных государственных полномочий по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности Иркутской области, у административного истца не имеется.

Решением Усть-Илимского городского суда Иркутской области от 8 августа 2019 г. административные исковые требования удовлетворены, постановлено признать незаконным и не подлежащим исполнению предписание Контрольно-ревизионной комиссии г. Усть-Илимска от 7 июня 2019 г. № 02-02/3/3.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 26 ноября 2019 г. решение Усть-Илимского городского суда Иркутской области от 8 августа 2019 г. отменено, в удовлетворении требований администрации г. Усть-Илимска о признании незаконным и не подлежащим исполнению предписания Контрольно-ревизионной комиссии г. Усть-Илимска от 7 июня 2019 г. № № отказано.

В кассационной жалобе администрация г. Усть-Илимска ставит вопрос об отмене апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 26 ноября 2019 г., просит оставить в силе решение Усть-Илимского городского суда Иркутской области от 8 августа 2019 г.

В обоснование жалобы указывает, что апелляционное определение вынесено с неверным применением норм материального права, без учета фактических обстоятельств дела и представленных доказательств.

Кроме того, указывает, что Администрация г. Усть-Илимска не была извещена о дате судебного заседания суда апелляционной инстанции, что является нарушением норм процессуального права. Информация о дате и времени судебного заседания по рассмотрению апелляционной жалобы своевременно не была размещена на официальном сайте Иркутского областного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции.

Согласно пункту 1 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Пунктом 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) установлено, что нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием для предоставления указанных средств.

В соответствии с пунктом 3 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в размере средств, использованных не по целевому назначению, и (или) в размере платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Согласно пункту 11 статьи 3 Федерального закона от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» муниципальным архивом является структурное подразделение органа местного самоуправления или муниципальное учреждение, создаваемое муниципальным образованием, которые осуществляют хранение, комплектование, учет и использование документов Архивного фонда Российской Федерации, а также других архивных документов.

В соответствии с частями 1, 5 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131 ФЗ) полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Согласно части 1 статьи 2 Закона Иркутской области от 18 июля 2008 г. № 47-оз (далее – Закон № 47-оз) органы местного самоуправления Иркутской области наделяются государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности области и находящихся на территории соответствующих муниципальных образований.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 3 Закона № 47-оз органы местного самоуправления обязаны не допускать нецелевое расходование финансовых средств и материальных ресурсов, переданных на осуществление государственных полномочий.

Частью 1 статьи 6 Закона № 47-оз определено, что финансовое обеспечение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета. Указанные субвенции расходуются в порядке, установленном Правительством Иркутской области.

Постановлением Правительства Иркутской области от 16 января 2009 г. № 5-пп установлен Порядок расходования субвенций, предоставляемых местным бюджетам из областного бюджета на осуществление областных государственных полномочий по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности Иркутской области (далее –Порядок).

В соответствии с пунктом 2 Порядка предоставление субвенций осуществляется архивным агентством Иркутской области ежемесячно в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных областным бюджетом на текущий финансовый год, в соответствии со сводной бюджетной ведомостью и кассовым планом.

В силу пункта 4 Порядка субвенции направляются на финансовое обеспечение, в том числе расходов на материальные затраты, необходимые для осуществления государственных полномочий, установленные Перечнем материальных затрат, необходимых для осуществления областных государственных полномочий по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности Иркутской области.

Перечень материальных затрат утверждается Архивным агентством Иркутской области.

В 2018 году действовал Перечень материальных затрат, определенный приказом Архивного агентства Иркутской области от 16 сентября 2016 г. № 23-агпр, утративший силу с 1 января 2019 г. (далее - Перечень материальных затрат на 2018 г.).

Перечнем материальных затрат на 2018 г., в частности, предусмотрено, что сумма средств на коммунальные услуги (п.1.6.), текущий и капитальный ремонт архива (п.2.1, 2.2), установку охранной, пожарной сигнализации, системы автоматического пожаротушения (п.4.2), на техническое обслуживание, ремонт пожарной и охранной сигнализации (п.4.3), услуги по охране архива (п.4.4), оборудование архивохранилищ архивными стеллажами и архивными коробами (п.5.1, 5.3), определяется в зависимости от процента дел, отнесенных к государственной собственности Иркутской области.

Перечнем материальных затрат, определенным Постановлением Правительства Иркутской области от 21 января 2019 г. № 19-пп (далее -Перечень материальных затрат на 2019 г.), установлено, что расходы на материальные затраты, установленные в пунктах 1-3, 6-15, 20-28, 30, 32, 37, 39-40, рассчитываются пропорционально количеству дел областной государственной собственности от общего количества дел, хранящихся в архиве (архивохранилище).

Судом установлено и следует из материалов дела, что на территории муниципального образования город Усть-Илимск создан и действует муниципальный архив в виде структурного подразделения Администрации города Усть-Илимска – Архивный отдел Администрации города Усть-Илимска.

В муниципальном архиве г. Усть-Илимска, расположенном в нежилом помещении площадью <данные изъяты>. по адресу: <адрес>) осуществляется хранение, комплектование, учет и использование архивных документов, отнесенных как к муниципальной собственности, так и к собственности Иркутской области.

Контрольно-ревизионной комиссией г. Усть-Илимска проведена плановая проверка формирования и использования в 2018 г. и истекшем периоде 2019 г. бюджетных средств в рамках исполнения муниципальным образованием город Усть-Илимск полномочий по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов.

По результатам проведения контрольного мероприятия установлены факты нецелевого использования средств субвенции, предоставленной из бюджета Иркутской области на осуществление указанных полномочий, о чем составлен акт Контрольно-ревизионной комиссии от 21 мая 2019 г. и отчет от 7 июня 2019 г.

В адрес администрации города Усть-Илимска Контрольно-ревизионной комиссией г.Усть-Илимска 7 июля 2019 г. вынесено предписание № №, которым администрации города Усть-Илимска предписано принять меры по возврату в областной бюджет средств субвенции в сумме 122 171,41 руб., предоставленных для осуществления областных государственных полномочий по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности Иркутской области, и израсходованных на мероприятия, не связанные с целью ее предоставления.

Удовлетворяя административные исковые требования и признавая предписание Контрольно-ревизионной комиссии г.Усть-Илимска незаконным, суд первой инстанции исходил из того, что ни приказом Архивного агентства Иркутской области от 16 сентября 2016 г. № 23-агпр, ни постановлением Правительства Иркутской области от 16 января 2009 г. № 5-пп не установлены требования к порядку оплаты расходов средств субвенции на материальные затраты, необходимые для осуществления областных государственных полномочий по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности Иркутской области. Фактические расходы на материальные затраты в 2018 году составили 1 840 264,28 руб., из них 1 217 124,2 руб. из местного бюджета, что составляет 66,14 % от общего объема, и 623 140,08 руб. из средств субвенции, что составляет 33,86 % от общего объема при процентном соотношении дел 50 %. Фактические расходы на материальные затраты за 1 квартал 2019 года составили 125 388,51 руб., из них 85 172,81 руб. из местного бюджета, что составляет 68 % от общего объема, и 40 215,70 руб. из средств субвенции, что составляет 32 % от общего объема при процентном соотношении дел 48 % к 50 %. Таким образом, расходование субвенции осуществлено в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных областным бюджетом на текущий финансовый год, в соответствии со сводной бюджетной росписью и кассовым планом, что подтверждается информацией архивного агентства Иркутской области.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении административного иска, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что на основании отчета Контрольно-ревизионной комиссии от 7 июня 2019 г. и оспариваемого предписания подтверждаются следующие нарушения бюджетного законодательства:

Между администрацией города Усть-Илимска и индивидуальным предпринимателем Гоменюк И.В. 17 декабря 2018 г. заключен муниципальный контракт № №, предметом которого являлись общестроительные работы по замене оконных блоков на сумму 334 902,65 руб. Место выполнения работ: <адрес>. Согласно акту приемки выполненных работ от 24 декабря 2018 г. № № стоимость работ по замене оконных блоков в помещениях архивного отдела составила 98 650,81 руб. По платежным поручениям от 28 декабря 2018 г. и от 29 декабря 2018 г. оплата за выполненную работу произведена в полном объеме за счет средств субвенций без учета того, что в соответствии с пунктом 2.1. Перечня материальных затрат на 2018 г. сумма средств субвенций на текущий ремонт архива (электропроводки, систем отопления, водоснабжения, канализации, окон, крыш и т.п.), разработку проектно-сметной документации определяется в зависимости от процента дел, отнесенных к государственной собственности Иркутской области (50%). Контрольно-ревизионная комиссия указала в предписании о нецелевом расходовании средств субвенций в размере 49 325,41 руб.

27 ноября 2017 г. между администрацией г. Усть-Илимска и ООО «Спецсистемы» заключен контракт № № сроком действия с 1 декабря 2017 г. по 30 ноября 2018 г. на оказание услуг по техническому обслуживанию установок охранной и охранно-пожарной сигнализации и оповещению о пожаре объектов администрации города. Аналогичный контракт с ООО «Спецсистемы» 13 декабря 2018 г. № № заключен администрацией города и на период до 30 ноября 2019 г. В том и в другом случае местом оказания услуг указаны два здания, расположенные в городе <адрес>. Проверкой контрольного органа установлено, что расходы за 2018 г. на сумму 23 268 рублей и за 1 квартал 2019 года - 5 562 рубля осуществлены не на цели, связанные с осуществлением государственных полномочий по архивной деятельности.

28 декабря 2017 г. между администрацией г.Усть-Илимска и ООО «Охранное предприятие «БАРС» заключен контракт № № на оказание услуг централизованной охраны объектов и имущества администрации города с помощью технических средств охраны (пультовая охрана) на срок с 1 января 2018 г. по 31 декабря 2018 г. Место оказания услуг: <адрес>. Цена контракта составила 228 000 руб. Аналогичный контракт со сроком оказания услуг на 2019 г. заключен 25 декабря 2018 г. также с ООО «Охранное предприятие «БАРС» при цене 185 220 руб.

В данном случае Контрольно-ревизионная комиссия, указывая на нецелевое использование средств субвенций в сумме 44 016 руб., обосновала нарушение бюджетного законодательства оказанием услуг по централизованной охране с помощью технических средств охраны помещений в здании администрации города, не относящихся к помещениям архива. Эти расходы не связаны с осуществлением государственных полномочий и не подлежали финансированию за счет средств субвенции.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами суда апелляционной инстанции о нецелевом расходовании субвенции на оказание услуг по техническому обслуживанию установок охранной и охранно-пожарной сигнализации, а также на услуги по охране, так как оказание данных услуг осуществлялось в помещениях здания администрации города, не относящихся к помещениям архива.

Вместе с тем являются ошибочными выводы суда апелляционной инстанции о том, что оплата работ по замене оконных блоков относится к нецелевому расходованию средств субвенции. Данные работы были произведены в здании архива, относятся к статье материальных затрат.

Актом Контрольно-ревизионной комиссии г.Усть-Илимска от 21 мая 2019 г. и отчетом Контрольно-ревизионной комиссии г.Усть-Илимска от 7 июня 2019 г. в части проверки расходования средств предоставленной субвенции на материальные затраты установлено следующее:

согласно Перечню затрат на 2018 год Администрацией города оплата за потребленные коммунальные услуги по контракту № № от 13 ноября 2017 г. могла быть произведена за счет средств субвенции в сумме 137 642,95 руб., что на 21 049,98 руб. больше, чем фактически оплачено на счет средств субвенции;

коммунальные услуги по контракту № № от 17 января 2019 г. за январь 2019 г. в полном объеме оплачены за счет средств местного бюджета, при этом оплата данных расходов могла быть произведена за счет средств субвенции в сумме 24 230,28 руб.;

оплата работ по монтажу оборудования автоматической установки пожаротушения архивохранилищ и автоматической установки пожарной сигнализации по муниципальному контракту от 13 августа 2018 г. согласно Перечню затрат на 2018 год Администрацией города могла быть произведена за счет средств субвенции в сумме 241 986,52 руб., что на 38 955,88 руб. больше, чем фактически оплачено за счет средств субвенции;

администрацией города в 2018 году по муниципальным контрактам были приобретены только за счет средств местного бюджета стеллажи металлические в архивохранилище в количестве 3 шт., архивные короба в количестве 1000 шт. При наличии предусмотренной Перечнем затрат на 2018 год возможности осуществления данных материальных затрат за счет средств субвенции в сумме 162 474,80 руб. расходы на осуществление государственных полномочий осуществлены за счет средств местного бюджета;

при наличии предусмотренной Перечнем затрат на 2018 год возможности осуществления материальных затрат на услуги по техническому обслуживанию и текущему ремонту систем отопления, водоснабжения, водоотведения и электроснабжения в помещениях архива за счет средств субвенции, в рамках контракта от 26 февраля 2018 г. расходы на осуществление государственных полномочий в сумме 19 305 руб. осуществлены за счет средств местного бюджета.

Контрольно-ревизионная комиссия г.Усть-Илимска пришла к следующим выводам:

в связи с несоблюдением Перечня материальных затрат, необходимых для осуществления областных государственных полномочий по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности Иркутской области, Администрацией города расходы, подлежащие оплате за счет средств субвенции, в сумме 84 236,14 руб. (21 049,98 руб. + 24 230,28 руб. + 38 955,88 руб.) осуществлены за счет средств местного бюджета;

при наличии предусмотренной Перечнем затрат на 2018 год возможности осуществления отдельных видов материальных затрат за счет средств субвенции, расходы, связанные с осуществлением государственных полномочий в сумме 181 779,80 руб. (162 474,80 руб. + 19 305 руб.) осуществлены только за счет средств местного бюджета в связи с недостаточностью объема доведенной субвенции.

Учитывая изложенное, при наличии на хранении архивных документов, отнесенных к собственности Иркутской области, по состоянию на 1 января 2018 г. – 50 % от общего количества архивных дел, израсходованные на материальные затраты в 2018 году средства субвенции не превысили 50 % произведенных в 2018 году расходов на материальные затраты, финансирование которых предусмотрено пропорционально количеству дел областной государственной собственности от общего количества дел, хранящихся в архиве.

Кроме того, Контрольно-ревизионной комиссией г.Усть-Илимска в оспариваемом предписании при расчете подлежащей возврату в областной бюджет суммы субвенции, израсходованной на мероприятия, не связанные с целью ее предоставления, не приняты во внимание установленные актом и отчетом Контрольно-ревизионной комиссии г.Усть-Илимска расходы, связанные с осуществлением государственных полномочий, которые должны быть осуществлены за счет средств субвенции, однако осуществлены за счет средств местного бюджета.

Последующее восстановление субвенции за счет средств местного бюджета не свидетельствует об отсутствии нарушения требований закона о недопущении нецелевого использования средств субвенции, вместе с тем свидетельствует об отсутствии оснований для возвращения средств субвенции в областной бюджет.

При таких данных оспариваемое предписание Контрольно-ревизионной комиссии г.Усть-Илимска не соответствует законодательству и нарушает права администрации г.Усть-Илимска.

Доводы кассационной жалобы о нарушении судом апелляционной инстанции норм процессуального права в связи с ненадлежащим извещением Администрации г. Усть-Илимска о времени и месте судебного заседания, не нашли своего подтверждения.

Судебное заседание суда апелляционной инстанции было назначено и состоялось 12 ноября 2019 г., в судебном заседании объявлен перерыв до 26 ноября 2019 г., после перерыва судебное заседание продолжено, по результатам рассмотрения дела вынесено апелляционное определение.

Администрация г. Усть-Илимска была извещена о судебном заседании 15 октября 2019 г. по электронному адресу, указанному на официальном бланке администрации (office@ust-ilimsk.ru), а также 22 октября 2019 г. заказным письмом с уведомлением о вручении.

Кроме того, в дополнительных пояснениях по административному делу, представленных в суд апелляционной инстанции, Администрация г.Усть-Илимска указывала дату и время судебного заседания.

Информация о дате и времени судебного заседания по рассмотрению апелляционной жалобы была размещена на официальном сайте Иркутского областного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» не позднее 1 ноября 2019 г., что подтверждается материалами дела.

Учитывая, что судом апелляционной инстанции допущена ошибка в применении и толковании норм материального права, что повлекло принятие неправильного судебного акта, при этом решение суда первой инстанции является по существу правильным, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции считает необходимым апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 26 ноября 2019 г. отменить, оставить в силе решение Усть-Илимского городского суда Иркутской области от 8 августа 2019 г.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 26 ноября 2019 г. отменить, оставить в силе решение Усть-Илимского городского суда Иркутской области от 8 августа 2019 г.

Председательствующий:

Судьи: