Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе администрации Березовского городского округа, поданной через суд первой инстанции 12 марта 2021 года, на решение Березовского городского суда Кемеровской области от 3 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 2 декабря 2020 года по административному делу № 2а-481/2020 по административному исковому заявлению прокурора города Березовского Кемеровской области к администрации Берёзовского городского округа о признании незаконным бездействия, обязании выполнить действия.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А., пояснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кадошникова С.О., полагавшего судебные акты подлежащими отмене в части возложения на администрацию Березовского городского округа обязанности по актуализации единожды в квартал перечня мест, на которых осужденными лицами отбывается наказание в виде исправительных работ, по согласованию с филиалом по г. Березовскому Федерального казенного учреждения уголовно-исполнительной инспекции ГУФСИН России по Кемеровской области, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

установила:

прокурор города Березовского Кемеровской области обратился в Березовский городской суд Кемеровской области с административным исковым заявлением к администрации Берёзовского городского округа о признании незаконным бездействия, обязании выполнить действия.

В обоснование требований указал, что в результате проверки, проведенной прокуратурой города по обращению начальника филиала по г. Березовскому ФКУ «Уголовно-исполнительная инспекция» ГУФСИН России по Кемеровской области-Кузбассу ФИО5, выявлены существенные нарушения законодательства, выразившиеся в бездействии администрации Березовского городского округа по определению мест, где осужденные лица могут отбывать наказание в виде исправительных работ.

Проверкой установлено, что постановлением администрации Березовского городского округа от 9 октября 2019 года № 798 определен перечень предприятий, учреждений, организаций Березовского городского округа, на которых осужденными лицами отбывается наказание в виде исправительных работ, в указанный перечень включены ООО «Березовский электромеханический завод-1» и ООО « Квартал».

Постановлением администрации Березовского городского округа от 23 января 2020 года № 47 в постановление от 9 октября 2019 года № 798 внесены изменения, из перечня исключено ООО «Квартал», и на территории Березовского городского округа с 23 января 2020 года по настоящее время лица, осужденные к исправительным работам, могут отбывать наказание в ООО «Березовский электромеханический завод-1», где согласно перечню для указанных целей предусмотрено только одно рабочее место.

Поскольку другие учреждения, организации, предприятия, на которых возможно отбывание наказания в виде исправительных работ, на территории Березовского городского округа отсутствуют, то наказание, назначенное приговором суда, по настоящее время не отбывается по причинам, от осужденных не зависящим, осужденным к исправительным работам ФИО6, ФИО7 отказано в трудоустройстве в указанном обществе по причине отсутствия вакансий.

Прокурором города на имя главы Березовского городского округа вносилось представление об устранении нарушений уголовного законодательства, в удовлетворении которого администрацией Березовского городского округа отказано.

Несмотря на проведенную администрацией Березовского городского округа работу по определению перечня мест, на которых возможно отбывание наказания в виде исправительных работ, до настоящего времени перечень таких мест не определен. Бездействие администрации Березовского городского округа выразилось в том, что в течение истекшего периода 2020 года не принят нормативный акт с перечнем мест, на которых возможно отбывание наказания в виде исправительных работ.

Действующее постановление № 798 от 9 октября 2019 года (с изменениями, внесенными постановлением № 47 от 23 января 2020 года), которым из перечня двух организаций одна исключена, не является перечнем мест, на которых возможно отбывание наказания в виде исправительных работ, и не свидетельствует о надлежащем исполнении административным ответчиком государственных полномочий.

В случае вынесения приговоров с назначением наказания в виде исправительных работ в 2020 году исполнение их также будет невозможным.

Считает, что неисполнение администрацией Березовского городского округа отдельных государственных полномочий, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, а также Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации, существенно нарушает основы конституционного строя Российской Федерации, препятствует достижению цели уголовного законодательства и решению задач уголовно-исполнительного законодательства, а также нарушает права осужденных на отбывание наказания в установленных законом порядке, сроке и условиях.

Просил признать незаконным бездействие администрации Березовского городского округа, выраженное в неисполнении обязанности по определению перечня мест по согласованию с филиалом по г. Березовский Федерального казенного учреждения Уголовно - исполнительная инспекция ГУФСИН России по Кемеровской области, на которых осужденными лицами отбывается наказание в виде исправительных работ; обязать администрацию Березовского городского округа в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу определить перечень мест по согласованию с филиалом по г. Березовский Федерального казенного учреждения Уголовно-исполнительная инспекция ГУФСИН России по Кемеровской области, на которых осужденными лицами отбывается наказание в виде исправительных работ; обязать администрацию Березовского городского округа систематически один раз в квартал актуализировать перечень мест по согласованию с филиалом по г. Березовский Федерального казенного учреждения уголовно-исполнительная инспекция ГУФСИН России по Кемеровской области, на которых осужденными лицами отбывается наказание в виде исправительных работ.

Решением Березовского городского суда Кемеровской области от 3 сентября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 2 декабря 2020 года, требования административного истца удовлетворены частично, признано незаконным бездействие администрации Березовского городского округа в связи с ненадлежащим исполнением обязанности по определению перечня мест по согласованию с филиалом по г. Березовскому Федерального казенного учреждения уголовно-исполнительной инспекции ГУФСИН России по Кемеровской области, на которых осужденными лицами отбывается наказание в виде исправительных работ; на администрацию Березовского городского округа возложена обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу увеличить перечень мест по согласованию с филиалом по г. Березовскому Федерального казенного учреждения уголовно-исполнительной инспекции ГУФСИН России по Кемеровской области, на которых осужденными лицами отбывается наказание в виде исправительных работ; на администрацию Березовского городского округа возложена обязанность один раз в квартал актуализировать перечень мест по согласованию с филиалом по г. Березовскому Федерального казенного учреждения уголовно-исполнительной инспекции ГУФСИН России по Кемеровской области, на которых осужденными лицами отбывается наказание в виде исправительных работ.

В удовлетворении остальной части административного иска отказано.

В кассационной жалобе администрация Березовского городского округа ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов, указывая на нарушение судами норм материального и процессуального права.

Заявитель, приводя доводы апелляционной жалобы, считает, что решение суда первой инстанции не содержит ссылок на доказательства, на основании которых суд пришел к выводу о частичном удовлетворении требований административного истца, содержащегося в резолютивной части решения. Кроме того, в нарушение требований части 1 статьи 178 КАС РФ при рассмотрении дела, суд вышел за пределы заявленных требований, возложив на административного ответчика обязанность увеличить по согласованию с филиалом по г. Березовскому ФКУ УИИ ГУФСИН России по Кемеровской области перечень мест, на которых осужденными лицами отбывается наказание в виде исправительных работ, в то время как такие требования заявлены не были.

Ссылается на отсутствие нормативного регулирования порядка определения органом местного самоуправления количества мест для отбытия осужденными наказания в виде исправительных работ и установления законом для органа местного самоуправления соответствующей обязанности, а также невозможность исполнения решения суда в части возложения обязанности на административного ответчика один раз в квартал актуализировать перечень мест.

Относительно доводов кассационной жалобы прокуратурой Кемеровской области-Кузбасса принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

Как установлено судами и следует из материалов дела, постановлением администрации Березовского городского округа от 9 октября 2019 года № 798 определен перечень предприятий, учреждений, организаций Березовского городского округа, на которых осужденными лицами отбывается наказание в виде исправительных работ, в указанный перечень вошли ООО «Березовский электромеханический завод-1» и ООО « Квартал» с количеством рабочих мест – два, по одному на каждом из предприятий.

Постановлением администрации Березовского городского округа от 23 января 2020 года № 47 в постановление от 9 октября 2019 года № 798 внесено изменение и из перечня исключено ООО « Квартал», количество рабочих мест, определенных для отбывания осужденными лицами наказания в виде исправительных работ, сократилось до одного места.

Разрешая заявленные требования, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, исходя из фактических обстоятельств дела, руководствуясь положениями действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, установив наличие в утвержденном перечне только одно рабочее место в одной организации, что не позволяет трудоустроить с целью исполнения наказания всех лиц, осужденных к исправительным работам, проживающих на территории Берёзовского городского округа, и при этом административным ответчиком не принят полный комплекс мер для увеличения перечня рабочих мест, на которых осужденными к исправительным работам лицами может отбываться наказание, такие места в необходимом количестве органом местного самоуправления не определены и с уголовно-исполнительной инспекцией не согласованы. суд первой инстанции пришел к выводу об удовлетворении части заявленных прокурором г.Берёзовского требований, признав незаконным бездействие администрации Березовского городского округа в связи с ненадлежащим исполнением обязанности по определению перечня мест по согласованию с филиалом по г.Березовскому Федерального казенного учреждения уголовно-исполнительной инспекции ГУФСИН России по Кемеровской области, на которых осужденными лицами отбывается наказание в виде исправительных работ, и возложив на администрацию Березовского городского округа обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу по согласованию с филиалом по г. Березовскому Федерального казенного учреждения уголовно-исполнительной инспекции ГУФСИН России по Кемеровской области увеличить перечень мест, на которых осужденными лицами отбывается наказание в виде исправительных работ, а также по согласованию с филиалом по г. Березовскому Федерального казенного учреждения уголовно-исполнительной инспекции ГУФСИН России по Кемеровской области актуализировать данный перечень единожды в квартал. При этом суд исходил из того, что формальное составление списка с указанием возможного перечня мест отбывания осужденными исправительных работ в виде одного рабочего места в одной организации ООО «БЭМЗ» не позволяет органу, исполняющему данный вид уголовного наказания, беспрепятственно осуществить трудоустройство осужденных к исправительным работам и, как следствие, своевременно и в полном объеме исполнить вступившие в законную силу судебные акты, тем самым не достигаются цели уголовного наказания, нарушаются права осужденных на порядок, условия и сроки отбывания наказания, а также отдаляются сроки погашения (снятия) судимости.

Отказывая в удовлетворении остальной части заявленных прокурором требований, суд первой инстанции, учитывая, что муниципальный правовой акт об определении мест отбывания исправительных работ на территории Берёзовского городского округа принят административным ответчиком, пришел к выводу об отсутствии бездействия администрации Берёзовского городского округа в данной части.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и представленных административным истцом возражений на нее, Судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон № 131-ФЗ) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 2 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации устанавливаются общие положения и принципы исполнения наказаний, применения иных мер уголовно-правового характера, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации; порядок и условия исполнения и отбывания наказаний, применения средств исправления осужденных; порядок деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания; порядок участия органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных организаций, общественных объединений, а также граждан в исправлении осужденных; порядок освобождения от наказания; порядок оказания помощи освобождаемым лицам.

В силу частей 1 и 2 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

В силу части 1 статьи 50, Уголовного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации исправительные работы назначаются осужденному, имеющему основное место работы, а равно не имеющему его. Осужденный, имеющий основное место работы, отбывает исправительные работы по основному месту работы. Осужденный, не имеющий основного места работы, отбывает исправительные работы в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями, но в районе места жительства осужденного.

В соответствии с частью 3 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов, органами местного самоуправления муниципальных округов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 7 вышеуказанного Федерального закона по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

На основе системного анализа приведенного нормативного регулирования суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, правомерно исходил из того, что к полномочиям администрации Берёзовского городского округа отнесено определение мест отбывания осужденными наказания в виде исправительных работ на территории Берёзовского городского округа, и поскольку административным ответчиком не принят полный комплекс мер для увеличения перечня рабочих мест, на которых осужденными к исправительным работам лицами может отбываться наказание, суд обоснованно пришел к выводу о частичном удовлетворении заявленных прокурором г.Берёзовского требований, признав незаконным бездействие администрации Березовского городского округа в связи с ненадлежащим исполнением обязанности по определению перечня мест по согласованию с филиалом по г.Березовскому Федерального казенного учреждения уголовно-исполнительной инспекции ГУФСИН России по Кемеровской области, на которых осужденными лицами отбывается наказание в виде исправительных работ, и возложив на администрацию Березовского городского округа обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу увеличить по согласованию с филиалом по г. Березовскому Федерального казенного учреждения уголовно-исполнительной инспекции ГУФСИН России по Кемеровской области перечень мест, на которых осужденными лицами отбывается наказание в виде исправительных работ.

Установив, что муниципальный правовой акт об определении мест отбывания исправительных работ на территории Берёзовского городского округа принят административным ответчиком, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии бездействия администрации Берёзовского городского округа в данной части, обоснованно отказав в удовлетворении заявленных прокурором требований в указанной части.

Решение суда принято в пределах заявленных требований, доводы кассационной жалобы о том, что суд вышел за пределы заявленных требований, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и не свидетельствуют о незаконности оспариваемых в данной части судебных актов. Обстоятельства, имеющие значение для дела, судами первой и апелляционной инстанций установлены правильно. Всем представленным доказательствам суды дали надлежащую правовую оценку в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оснований для несогласия с которой у судебной коллегии не имеется.

Судебная коллегия полагает указанные выводы судов первой и апелляционной инстанций правильными, доводы кассационной жалобы не могут являться основанием для отмены судебных актов, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права, основаны на неверной оценке административным ответчиком обстоятельств дела.

Доводы кассационной жалобы, направленные на оспаривание судебных актов в указанной части, повторяют позицию административного ответчика в судах первой и апелляционной инстанций, они были предметом рассмотрения судов, им дана надлежащая правовая оценка и на правильность вынесенных решений, постановленных в соответствии с законом, не влияют.

Вместе с тем судами не учтено следующее.

В силу части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение должно быть законным и обоснованным.

Решение суда должно служить средством эффективной защиты нарушенного права и, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, соответствовать конституционному принципу исполнимости судебного решения (постановления от 15 января 2002 года N 1-П, от 14 мая 2003 года N 8-П, от 14 июля 2005 года N 8-П, от 12 июля 2007 года N 10-П, от 14 мая 2012 года N 11-П, от 10 марта 2016 года N 7-П, от 9 июля 2020 года N 34-П).

Однако принятые по делу судебные акты нельзя в полной мере признать соответствующими вышеприведенным положениям.

По смыслу положений пункта 1 части 2, пункта 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, - возложение решением суда на административного ответчика обязанности устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление, возможно при условии удовлетворения заявленных требований о признании оспариваемых решения, действий (бездействия) незаконными, то есть не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению. Исходя из того, что решение является актом правосудия, окончательно разрешающим дело, его резолютивная часть должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств (пункты 2 и 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

Возлагая обязанность на административного ответчика в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу увеличить по согласованию с филиалом по г. Березовскому Федерального казенного учреждения уголовно-исполнительной инспекции ГУФСИН России по Кемеровской области перечень мест, на которых осужденными лицами отбывается наказание в виде исправительных работ, судами также указано на такое условие, как актуализация данного перечня единожды в квартал по согласованию с филиалом по г. Березовскому Федерального казенного учреждения уголовно-исполнительной инспекции ГУФСИН России по Кемеровской области.

Таким образом, резолютивная часть решения содержит не только указание на обязанность устранить допущенное нарушение, а самостоятельный волевой акт, направленный на обязание органа местного самоуправления совершить определенные действия, не предусмотренные законом, что противоречит требованиям части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пунктам 2 и 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении".

Согласно пункту 5 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе отменить либо изменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции и принять новый судебный акт, не передавая административное дело на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права.

При таких обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о необходимости изменения решения Березовского городского суда Кемеровской области от 3 сентября 2020 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 2 декабря 2020 года путем исключения из резолютивной части решения Березовского городского суда Кемеровской области от 3 сентября 2020 года указания о возложении на администрацию Березовского городского округа обязанности по актуализации по согласованию с филиалом по г. Березовскому Федерального казенного учреждения уголовно-исполнительной инспекции ГУФСИН России по Кемеровской области один раз в квартал перечня мест, на которых осужденными лицами отбывается наказание в виде исправительных работ.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Березовского городского суда Кемеровской области от 3 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 2 декабря 2020 года изменить, исключив из резолютивной части решения Березовского городского суда Кемеровской области от 3 сентября 2020 года указание о возложении на администрацию Березовского городского округа обязанности по актуализации по согласованию с филиалом по г. Березовскому Федерального казенного учреждения уголовно-исполнительной инспекции ГУФСИН России по Кемеровской области один раз в квартал перечня мест, на которых осужденными лицами отбывается наказание в виде исправительных работ.

В остальной части судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24 мая 2012 г.

Председательствующий

Судьи