Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе представителя Смашникова Кирилла Евгеньевича – Михайлика Виталия Геннадьевича, поданной в суд первой инстанции 4 марта 2020 года, на решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 11 июля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Тыва от 28 ноября 2019 года по административному делу № 2а-2223/2019 по административному исковому заявлению Смашникова Кирилла Евгеньевича к мэрии г. Кызыла об оспаривании постановления в части.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А., прокурора Генеральной прокуратуры Трифонову М.К., возражавшую против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

установила:

Смашников К.Е. обратился в Кызылский городской суд Республики Тыва с административным исковым заявлением к мэрии г. Кызыла о признании недействующим с даты принятия подпункта «а» абзаца второго пункта 2 и пункта 10 постановления мэра г. Кызыла № 51 от 1 февраля 2019 года «Об определении границ прилегающей территории, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции и розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания на территории городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» (в редакции постановления мэрии г. Кызыла № 283 от 17 мая 2019 года «О внесении изменений в постановление мэрии г. Кызыла от 1 февраля 2019 года».

В обоснование требований указал, что является индивидуальным предпринимателем с 20 декабря 2010 года, осуществляет деятельность по оказанию услуг общественного питания в пивных барах, расположенных по адресам: <адрес> (бар <данные изъяты>) и <адрес>-а (бар «<данные изъяты>»).

1 февраля 2019 года мэрией г. Кызыла было издано постановление № 51 «Об определении границ прилегающей территории, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции и розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания на территории городского округа «Город Кызыл Республики Тыва». В результате нечеткого и двусмысленного формулирования мэрией г. Кызыла оспариваемых норм истец не может определить пределы правомерного поведения при осуществлении предпринимательской деятельности по реализации алкогольной продукции в принадлежащих ему пивных барах. Противоречие схем, приведенных в Приложении № 2 постановления, подпункту «а» пункта 2 и подпункту «б» пункта 6 постановления, вводит в заблуждение относительно содержания постановления, делает невозможным однозначное уяснение пределов правомерного поведения в результате неоднозначного указания в данных нормах постановления границ территорий, прилегающих к объектам образовательной деятельности. Приложение № 2 к постановлению, а также подпункт «а» пункта 2 и подпункт «б» пункта 6 постановления не соответствуют части 1 статьи 1, статье 2. статье 7, части 4 статьи 15, частям 1 и 3 статьи 17, статье 18, части 2 статьи 54 и пункту «в» статьи 71 Конституции РФ.

Постановление не отвечает принципу соблюдения баланса интересов лиц, права которых оно затрагивает. Определение границ прилегающей территории, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, по своей юридической природе является ограничением конституционных прав граждан, осуществляющих такую предпринимательскую деятельность.

Решением Кызылского городского суда Республики Тыва от 11 июля 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Тыва от 28 ноября 2019 года, требования административного истца оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе представителем Смашникова К.Е. – Михайликом В.Г. ставится вопрос об отмене судебных актов с принятием нового решения об удовлетворении требований административного истца, с указанием на нарушение судами норм материального и процессуального права.

Заявитель, приводя в обоснование жалобы доводы административного иска и апелляционной жалобы, ссылаясь на Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устав городского округа «Город Кызыл Республики Тыва», утвержденный решением Хурала представителей г. Кызыла от 5 мая 2005 года № 50, считает, что в Уставе городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» нет нормы, делегирующей мэрии полномочие определять территориальные ограничения на торговлю алкогольной продукцией, что свидетельствует о сохранении Хуралом таких полномочий за собой.

Принятое решение о запрете реализации алкогольной продукции на территории г. Кызыла не относится к полномочиям мэрии г. Кызыла, которая вправе лишь организовывать разработку нормативных правовых актов, их одобрение и внесение на утверждение Хурала представителей г. Кызыла с последующим контролем их исполнения.

Кроме того, ссылаясь на решение Арбитражного суда Республики Тыва от 23 апреля 2019 года по делу № А69-756/2019, которое, по мнению заявителя, имеет преюдициальное значение при рассмотрении настоящего спора, считает, что Арбитражный суд в данном решении установил юридические факты, касающиеся объема полномочий мэрии и требований к форме и виду принимаемых ею нормативных правовых актов, а также указал, что определение границ прилегающих территорий отнесено к полномочиям представительных органов местного самоуправления, так как только такие органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты муниципального значения в форме решений.

При принятии постановления не учтено, что результате применения таких чрезмерных ограничений его прав и прав других предпринимателей, осуществляющих аналогичную деятельность в торговых точках, переставших в силу своего местонахождения отвечать требованиям пункта 2 постановления, они потерпят значительные убытки.

Относительно доводов кассационной жалобы прокуратурой республики Тыва принесены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 1 февраля 2019 года мэрией г. Кызыла принято постановление № 51 «Об определении границ прилегающей территории, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции и розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания на территории городского округа «Город Кызыл Республики Тыва», которое в этот же день опубликовано на официальном сайте городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» wwv.mkyzyl.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

17 мая 2019 года мэрией г. Кызыла принято постановление № 283 «О внесении изменений в постановление мэрии города Кызыла от 1 февраля 2019 года № 51», которое было опубликовано на официальном сайте городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» www.mky2yl.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 17 мая 2019 года.

В новой редакции подпункт «а» абзаца 2 пункта 2 устанавливает минимальные значения расстояния на территории городского округа "Город Кызыл Республики Тыва" до границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции: при оказании услуг общественного питания (за исключением ресторанов), прилегающих к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, находящимся во владении и (или) пользовании образовательных организаций (за исключением организаций дополнительного образования, организаций дополнительного профессионального образования), организаций, осуществляющих обучение несовершеннолетних, юридических лиц независимо от организационно-правовой формы и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность или осуществляющих медицинскую деятельность наряду с основной (уставной) деятельностью на основании лицензии, при наличии обособленной территории - 500 метров, при отсутствии обособленной территории - 600 метров.

Пунктом 10 предусмотрено, что настоящее постановление вступает в силу со дня его опубликования.

Смашников К.Е. являясь индивидуальным предпринимателем, владеющим на территории города Кызыла магазинами, в которых осуществляет розничную продажу алкогольной продукции, обратился в суд в связи с нарушением его права и законные интересов оспариваемым постановлением в части.

Отказывая в удовлетворении требований административного истца, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое постановление мэрии не противоречат требованиям нормативных актов, имеющих большую юридическую силу, принято надлежащим органом и в пределах наделенной компетенции в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан городского округа, во исполнение предписаний Федерального закона о государственном регулировании оборота алкогольной продукции, опубликовано в надлежащем печатном издании и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Суд обоснованно руководствовался Федеральным законом от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", который устанавливает правовые основы в названной сфере общественных отношений, а также определяет цели государственного регулирования: защита нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации, обеспечение безопасности перечисленной продукции, нужд потребителей в ней, контроль за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области, а также положениями Постановления Правительства РФ от 27 декабря 2012 года № 1425 об утверждении Правил определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, иных законов и нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, и пришел к выводу, что оспариваемые постановления администрации им не противоречат.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Выводы судов являются правильными.

Правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее – Федеральный закон 171-ФЗ).

Государственное регулирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничение потребления (распития) алкогольной продукции осуществляются в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации, обеспечения безопасности указанной продукции, нужд потребителей в ней, а также в целях контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области (пункт 1 статьи 1 поименованного закона).

Федеральный законодатель в пункте 2 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ установил места, в которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, в том числе в используемых для непосредственного осуществления соответствующих видов деятельности зданиях, строениях, сооружениях, помещениях, находящихся во владении и пользовании:

образовательных организаций;

индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность, и (или) организаций, осуществляющих обучение;

юридических лиц независимо от организационно-правовой формы и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность на основании лицензии, выданной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а также юридических лиц независимо от организационно-правовой формы и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих наряду с основной (уставной) деятельностью медицинскую деятельность на основании лицензии, выданной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

юридических лиц независимо от организационно-правовой формы и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области культуры (подпункт 1).

Подпунктом 10 этой же части названной статьи предусмотрен запрет розничной продажи алкогольной продукции и на территориях, прилегающих:

к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, находящимся во владении и пользовании образовательных организаций (за исключением организаций дополнительного образования, организаций дополнительного профессионального образования);

к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, находящимся во владении и пользовании организаций, осуществляющих обучение несовершеннолетних;

к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, находящимся во владении и пользовании юридических лиц независимо от организационно-правовой формы и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность или осуществляющих медицинскую деятельность наряду с основной (уставной) деятельностью на основании лицензии, выданной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, за исключением видов медицинской деятельности по перечню, утвержденному Правительством Российской Федерации,. который распространяется на территории, прилегающие к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, в которых непосредственно осуществляются соответствующие виды деятельности.

Границы прилегающих территорий, как указано в пункте 8 статьи 16 Федерального закона N 171-ФЗ в действующей в настоящее время редакции, определяются с учетом результатов общественных обсуждений органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в соответствии с правилами, установленными Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2012 года № 1425 утверждены Правила определения органами местного самоуправления границ прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции (далее - Правила № 1425).

В соответствии с пунктом 2 Правил № 1425 розничная продажа алкогольной продукции не допускается на территориях, прилегающих к детским, образовательным, медицинским организациям и объектам спорта; к оптовым и розничным рынкам, вокзалам, аэропортам и иным местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности, определенным органами государственной власти субъектов Российской Федерации; к объектам военного назначения.

В силу пункта 4 Правил № 1425 территория, прилегающая к организациям и объектам, указанным в пункте 2 настоящих Правил (далее - прилегающая территория), включает обособленную территорию (при наличии таковой), а также территорию, определяемую с учетом конкретных особенностей местности и застройки, примыкающую к границам обособленной территории либо непосредственно к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 настоящих Правил (далее - дополнительная территория).

В соответствии с пунктами 7,8 Правил № 1425 способ расчета расстояния от организаций и (или) объектов, указанных в пункте 2 настоящих Правил, до границ прилегающих территорий определяется органом местного самоуправления.

Границы прилегающих территорий определяются в решениях органа местного самоуправления, к которым прилагаются схемы границ прилегающих территорий для каждой организации и (или) объекта, указанных в пункте 2 настоящих Правил.

Орган местного самоуправления не позднее 1 месяца со дня принятия решения об определении границ прилегающих территорий направляет информацию о принятых решениях в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий лицензирование розничной продажи алкогольной продукции.

Согласно пункту 4 Правил территория, прилегающая к детским, образовательным, медицинским организациям и объектам спорта, включает обособленную территорию (при наличии таковой), а также территорию, определяемую с учетом конкретных особенностей местности и застройки, примыкающую к границам обособленной территории либо непосредственно к зданию (строению, сооружению), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 настоящих Правил (далее - дополнительная территория).

Дополнительная территория определяется при наличии обособленной территории - от входа для посетителей на обособленную территорию до входа для посетителей в стационарный торговый объект, а при отсутствии обособленной территории - от входа для посетителей в здание (строение, сооружение), в котором расположены организации и (или) объекты, указанные в пункте 2 настоящих Правил, до входа для посетителей в стационарный торговый объект, при этом максимальное значение расстояния от образовательных организаций до границ прилегающих территорий, определяемых органом местного самоуправления, не может превышать минимальное значение указанного расстояния в муниципальном образовании более чем на 30 процентов (пункты 5 и 6 Правил).

Таким образом, органы местного самоуправления вправе дифференцированно определять границы прилегающих территорий для установления запрета на розничную продажу алкогольной продукции в стационарных торговых объектах и розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания.

Способ расчета расстояния от организаций и (или) объектов, указанных в пункте 2 настоящих Правил, до границ прилегающих территорий также определяется органом местного самоуправления (пункт 7).

Границы прилегающих территорий определяются в решениях органами местного самоуправления, к которым прилагаются схемы границ прилегающих территорий для каждой организации и (или) объектов, указанных в пункте 2 настоящих Правил (пункт 8).

Таким образом, Федеральный закон прямо предусматривает право органа местного самоуправления самостоятельно определять границы прилегающих территорий, на которых запрещается розничная продажа алкогольной продукции, и не ограничивает его в выборе способа расчета расстояния от социальных объектов до границ прилегающих территорий.

Из положений статей 34, 35, 37, части 6 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 33 Устава городского округа «Город Кызыл Республики Тыва» следует, что местная администрация, являясь исполнительно-распорядительным органом, вправе принять решение в виде постановления по вопросам местного значения и обладает полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ в соответствии с пунктами 7,8 Правил № 1425.

Таким образом, судами обоснованно сделаны выводы о том, что в Уставе города Кызыла предусмотрены вопросы, относящиеся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, из которых вопрос определения границ прилегающих территорий к исключительной компетенции представительного органа не отнесен, в этой связи мэрия г. Кызыла была вправе принять оспариваемое постановление.

Является несостоятельным довод кассационной жалобы о преюдициальности решения Арбитражного суда Республики Тыва по делу № А69-756/2019, из которого следует, что определение границ прилегающих территорий отнесено к полномочиям представительных органов местного самоуправления, так как только указанные органы принимают нормативные правовые акты муниципального значения в форме решения, поскольку толкование норм права судьей Арбитражного суда Республики Тыва, выраженное в судебном акте по конкретному спору с иными обстоятельствами, не является тем юридически-значимым обстоятельством, в котором заложен смысл части 2 статьи 64 КАС РФ, определяющий преюдицию. В этой связи судами обоснованно опровергнут довод административного истца.

Согласно пункту 11 статьи 16 Федерального закона № 171-ФЗ если место нахождения стационарного торгового объекта организации, осуществляющей розничную продажу алкогольной продукции, или место нахождения объекта общественного питания организации, осуществляющей розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания, в период действия лицензии перестает соответствовать особым требованиям к розничной продаже алкогольной продукции, указанным в подпункте 10 пункта 2 настоящей статьи, такие организации вправе продолжать осуществлять деятельность по розничной продаже алкогольной продукции или розничной продаже алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания в данных стационарном торговом объекте или объекте общественного питания и возникшие ограничения к ним не применяются. В этом случае дальнейшее продление срока действия лицензии производится лицензирующим органом без учета возникших в течение срока действия лицензии ограничений в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для выдачи, продления и переоформления лицензии на розничную продажу алкогольной продукции или лицензии на розничную продажу алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания, но не более чем на пять лет.

В этой связи оспариваемый административным истцом пункт 10 постановления мэрии г. Кызыла не противоречит нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и прав административного истца не нарушает.

При таком положении оспариваемые судебные постановления являются законными и обоснованными.

Суды первой и апелляционной инстанций верно определили обстоятельства, имеющие юридическое значение для дела. Выводы, изложенные в обжалуемых судебных актах, соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным в ходе рассмотрения дела и нашедшим свое подтверждение в рамках кассационного производства по делу.

Кассационная жалоба не содержит ссылок на обстоятельства, опровергающие выводы судов первой и апелляционной инстанций.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного истца в судах первой и апелляционной инстанций, были предметом оценки суда первой инстанции и проверки суда апелляционной инстанции, им дана основанная на материалах дела надлежащая правовая оценка, данные доводы не подтверждают нарушения судами норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела, по сути, направлены на переоценку обстоятельств, установленных при рассмотрении дела, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Поскольку суды первой и апелляционной инстанций правильно определили обстоятельства, имеющие значение для дела, проверили доказательства, подтверждающие эти обстоятельства, правильно применили закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, выводы судов мотивированы и подтверждены имеющимися в деле доказательствами, которым дана надлежащая правовая оценка, суд кассационной инстанции приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными, в связи с чем основания для их отмены по доводам, содержащимся в кассационной жалобе, отсутствуют.

Безусловные основания для отмены или изменения судебных актов, предусмотренные статьей 310 КАС РФ, не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Кызылского городского суда Республики Тыва от 11 июля 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Тыва от 28 ноября 2019 года оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи