Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ФИО1, ФИО2, ФИО3 на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2020 года по административному делу № 3а-137/2020 по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО3 о признании не действующим в части решения Петрозаводского городского Совета от 26 апреля 2012 года №27/10-161 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа».

Заслушав доклад судьи Терентьевой Н.А., выслушав ФИО1, ФИО2, ФИО3 поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Капсамун И.С. об оставлении апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2020 года без изменения, судебная коллегия

установила:

Решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 года №26/38-771 утверждены Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа (далее - Правила).

Решение 10 сессии 27 созыва Петрозаводского городского Совета от 26 апреля 2012 года № 27/10-161 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа» внесены изменения в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа в части увеличения зоны объектов здравоохранения (Оз) в районе Ключевского шоссе согласно схеме № 10 приложения 10.

ФИО1, ФИО2 и ФИО3, являющиеся жителями города Петрозаводска, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании решения № 27/10-161 от 26 апреля 2012 года недействующим с момента его принятия в части внесения в Правила вышеуказанных изменений, ссылаясь на то, что оно противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в силу которых правила землепользования и застройки должны соответствовать генеральному плану городского округа. Генеральным планом города Петрозаводска, утвержденным решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года № XXVI/XX-361, территория города Петрозаводска со стороны Ключевского шоссе отнесена к природно-реакционной зоне (Рпр). В результате принятия оспариваемого решения в реакционной зоне зеленых насаждений общего пользования в районе Ключевского карьера возникла территориальная зона «Оз», которая не соответствует функциональной зоне, определенной генеральным планом города Петрозаводска, и был сформирован земельный участок с кадастровым номером № с разрешенным видом использования «для размещения объектов дошкольного, начального, общего среднего (полного) общего образования». Строительство детского сада и связанное с этим уничтожение зеленых насаждений в парке «Каменный бор» на площади более 1 га нарушает права административных истцов на благоприятную окружающую среду и на беспрепятственное пользование территорией общего пользования.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 18 июня 2020 года административный иск удовлетворен. Признано недействующим решение 10 сессии 27 созыва Петрозаводского городского Совета от 26 апреля 2012 года № 27/10-161 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа» в части увеличения зоны объектов здравоохранения (Оз) в районе Ключевского шоссе согласно схеме № 10 приложения 10., со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2020 года по административному делу № 3а-137/2020 решение Верховного Суда Республики Карелия от 18 июня 2020 года отменено, принято новое решение, которым в удовлетворении требований отказано.

На апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2020 года административными истцами подана кассационная жалоба, в которой ставится вопрос о его отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального права, несоответствию выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам административного дела.

Представителем казенного учреждения Республики Карелия «Управление капитального строительства Республики Карелия» поданы возражения на кассационную жалобу, в которых они просят оставить без изменения апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2020 года.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких обстоятельств судом не установлено.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 6-8 статьи 1, части 1 статьи 30, статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Содержание приведенных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения, городского округа, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Вместе с тем, необходимо учитывать, что реализация документов территориального планирования осуществляется по правилам статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе путем создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории (пункт 3 части 1 статьи 26).

Согласно части 7 названной статьи в случае, если программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающие создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционные программы субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса принимаются после утверждения документов территориального планирования и предусматривают создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования, но не предусмотренных указанными документами территориального планирования, в указанные документы территориального планирования в пятимесячный срок с даты утверждения таких программ и принятия таких решений вносятся соответствующие изменения.

Приведенная норма в императивном порядке предписывает внесение изменений в документы территориального планирования в случае принятия после их утверждения программ и решений, реализуемых за счет соответствующего бюджета и предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30 - 35 ГрК РФ. Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ (часть 1 статьи 33 ГрК РФ).

Как правильно установлено судом первой и апелляционной инстанций, оспариваемые изменения в Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются.

Решением Петрозаводского городского Совета №27/10-161 от 26 апреля 2012 года в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска внесены изменения, предусматривающие увеличение зоны объектов здравоохранения (Оз) в районе Ключевского шоссе (схема № 10 - приложение 10). Этим же решением в статью 45 Правил внесены изменения, согласно которым к основным видам разрешенного использования зоны объектов здравоохранения (Оз) были отнесены объекты учреждений детского дошкольного воспитания.

Указанные изменения сохранены в последующих редакциях Правил, в том числе в действующей редакции от 25 марта 2020 года.

Из материалов дела также следует, что после увеличения зоны объектов здравоохранения (Оз) в районе Ключевского шоссе по адресу: <адрес>, в районе пересечения <адрес>, был сформирован земельный участок с кадастровым номером № площадью 1 1438 +/-38 кв.м, поставленный на кадастровый учет 04 июля 2013 года. Данный земельный участок имеет вид разрешенного использования: «для размещения объекта учреждения детского дошкольного воспитания (строительство здания детского сада)».

27 октября 2014 года в отношении земельного участка зарегистрировано право собственности Петрозаводского городского округа, а 11 июля 2019 года - право постоянного (бессрочного) пользования КУ Республики Карелия «Управление капитального строительства Республики Карелия».

До завершения работ по формированию указанного земельного участка Петрозаводским городским Советом было принято решение от 18 декабря 2012 года № 27/16-225 «О бюджете Петрозаводского городского округа на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», предусматривающее бюджетные инвестиции в строительство здания детского сада по Ключевскому шоссе в районе пересечения с <адрес> в <адрес> (приложение № 5).

Бюджетные инвестиции в строительство детского сада по указанному адресу были предусмотрены также приложением №7 к решению Петрозаводского городского Совета от 18 декабря 2013 года № 27/24-342 «О бюджете Петрозаводского городского округа на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», а также адресными инвестиционными программами, утвержденными в целях реализации вышеназванных решений постановлениями администрации Петрозаводского городского округа от 28 декабря 2012 года №6394 и от 30 декабря 2013 года № 6811 с изменениями от 24 марта 2014 года №1398.

Распоряжением Правительства Республики Карелия от 23 мая 2013 года № 283р-П утверждена Адресная инвестиционная программа Республики Карелия на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, предусматривающая строительство здания детского сада по <адрес> в районе пересечения с <адрес> в <адрес>, относящегося к собственности муниципального образования Петрозаводского городского округа, за счет средств местного бюджета и субсидий бюджету городского округа, предоставленных главным распорядителем средств Министерством образования Республики Карелия.

Соглашением №7540/11/01-18/МО-и от 1 октября 2013 года и дополнительным соглашением к нему от 18 февраля 2014 года между Министерством образования Республики Карелия и Администрацией Петрозаводского городского округа было предусмотрено софинансирование расходных обязательств при предоставлении субсидии бюджету Петрозаводского городского округа на реализацию мероприятий по модернизации региональной системы дошкольного образования Республики Карелия согласно Перечню объектов для реализации программ дошкольного образования, в который включено строительство дошкольного образовательного учреждения на 280 мест на пересечении <адрес> и <адрес>.

Распоряжением Правительства Республики Карелия от 29 декабря 2018 года № 899р-П утверждена Стратегия социально-экономического развития Республики Карелия на период до 2030 год, в соответствии с которой к ключевым инвестиционным и социальным проектам, оказывающим комплексное влияние на развитие муниципальных образований в регионе, отнесена реализация программы модернизации инфраструктуры образовательных организаций, предусматривающая строительство здания дошкольной образовательной организации в <адрес> в районе пересечения с <адрес> (приложение № 4).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной инстанции, правомерно указал, что несоответствие оспариваемых административными истцами положений Правил землепользования и застройки города Петрозаводска его Генеральному плану само по себе не давало суду оснований для удовлетворения административного иска, поскольку в силу нормы части 7 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования города Петрозаводска подлежали приведению в соответствие с указанными программам и решениями, утвержденными нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 4 статьи 32 Федерального закона от 28 июня 2014 года №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации является основой для разработки государственных программ субъекта Российской Федерации, схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2015 года № 570 утверждена федеральная целевая программа «Развитие Республики Карелия на период до 2020 года», в которую постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2018 года № 233 внесены изменения, предусматривающие в рамках развития инфраструктуры Республики Карелия в сфере образования строительство детского сада в городе Петрозаводске на 280 мест.

Ведомственная структура расходов бюджета Республики Карелия по реализация мероприятий федеральной целевой программы «Развитие Республики Карелия на период до 2020 года» утверждена Законом Республики Карелия от 21 декабря 2018 года № 2337-3PK «О бюджете Республики Карелия на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов».

8 февраля 2019 года между Министерством экономического развития Российской Федерации и Правительством Республики Карелия заключено соглашение №139-07-2019-031, предусматривающее с учетом последующих дополнительных соглашений предоставление из федерального бюджета в 2019 году бюджету Республики Карелия субсидии в целях софинансирования расходных обязательств Республики Карелия по реализации мероприятия «Строительство объектов инфраструктуры образования» вышеназванной федеральной целевой программы в соответствии с перечнем объектов, утвержденным распоряжением Правительства Республики Карелия от 24 января 2019 года № Збр-П «Об утверждении Адресной инвестиционной программы Республики Карелия на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов», которой предусмотрено строительство здания детского сада по <адрес> в районе пересечения с <адрес>.

Между указанными лицами 26 декабря 2019 года заключено соглашение №139-09-2020-098 о предоставлении из федерального бюджета в 2020 году бюджету Республики Карелия субсидии на те же цели.

7 ноября 2019 года КУ Республики Карелия «Управление капитального строительства Республики Карелия», которому 18 июля 2019 года и 31 марта 2019 года были выданы разрешения на строительство здания детского сада по <адрес> в районе пересечения с <адрес> в <адрес>, заключило с ООО «ТЕХЭКСПЕРТ» государственный контракт №18аэф-19 на выполнение работ по строительству данного объекта.

В кассационной жалобе административными истцами указывается на то, что на момент принятия оспариваемого решения № 27/10-161 от 26.04.2012 года о расширении зоны «Оз» никаких программ, предусматривающих возведение на спорной территории объектов местного значения, принято еще не было, установленная территориальная зона «Оз» не соответствует Генеральному плану. Данные доводы подлежат отклонению, ввиду следующего.

Согласно статье 1 ГрК РФ устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (часть 3); деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории - осуществляемая в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории деятельность по подготовке и утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, а также по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции указанных в настоящем пункте объектов (часть 34).

Содержание приведенных норм в их системном единстве свидетельствует о том, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. При этом следует разграничивать определение долгосрочных ориентиров развития территории и правового режима использования территории в документах территориального планирования и градостроительного зонирования от реализации упомянутых документов.

Как следует из системного анализа положений Градостроительного кодекса РФ, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит в себе долгосрочные ориентиры их развития с учетом прогнозов социально-экономического развития, демографической и экологической ситуации.

В свою очередь, непосредственная реализация предусмотренных генеральным планом базовых градостроительных решений осуществляется посредством разработки конкретных программ развития, которые проектируются, исходя из сложившейся структуры землепользования, инженерной и социальной инфраструктуры, иных индивидуальных особенностей, с учетом актуальных потребностей в строительстве объектов транспортной, производственной и социальной инфраструктуры.

Развитие территорий носит многоплановый и динамичный характер, что определяет необходимость постоянной корректировки базовых градостроительных решений. В этой связи генеральный план нуждается в постоянной своевременной актуализации посредством принятия соответствующих программ развития.

Из материалов дела также следует, что принятию решения о месте расположения детского сада предшествовал градостроительный анализ территории города Петрозаводска и ее планировочных ограничений, технической возможности размещения данного объекта на спорном земельном участке, были проведены необходимые санитарно-эпидемиологические исследования и инженерно-геологические изыскания.

В силу части 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.

Приведенные в кассационной жалобе доводы получили оценку в апелляционном определении суда. Предусмотренных законом оснований для отмены состоявшегося по делу судебного акта в кассационном порядке судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2020 года по административному делу № 3а-137/2020 оставить без изменения, кассационную жалобу ФИО1, ФИО2, ФИО3 - без удовлетворения.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 17 июня 2021 года.

Председательствующий

Судьи