Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального района «Забайкальский район» Забайкальского края, поданную через суд первой инстанции 22 апреля 2021 г., на решение Забайкальского районного суда Забайкальского края от 14 января 2021 г. и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 17 марта 2021 г. по административному делу № 2а-32/2021 по административному исковому заявлению прокурора Забайкальского района к администрации муниципального района «Забайкальский район» о признании бездействия незаконным, обязании совершить определенные действия.

Заслушав доклад судьи Зиновьевой К.В., выслушав пояснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Симоненко Е.В., Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Прокурор Забайкальского района обратился в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением к администрации муниципального района «Забайкальский район», в котором просил признать незаконным бездействие администрации муниципального района «Забайкальский район», выразившееся в непринятии муниципального правового акта, регламентирующего порядок обеспечения бесплатным двухразовым питанием несовершеннолетних обучающихся с ограниченными возможностями здоровья и финансированию данных расходов; обязать администрацию муниципального района «Забайкальский район» принять муниципальный правовой акт, регламентирующий порядок обеспечения бесплатным двухразовым питанием обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, учащихся в муниципальных общеобразовательных организациях Забайкальского района; обязать администрацию муниципального района «Забайкальский район» обеспечить за счет средств бюджета муниципального района «Забайкальский район» бесплатное двухразовое питание для несовершеннолетних обучающихся с ограниченными возможностями здоровья в муниципальных общеобразовательных организациях Забайкальского района.

В обоснование требований указал, что прокуратурой Забайкальского района в результате проведенной проверки исполнения законодательства об образовании при организации питания обучающихся с ограниченными возможностями здоровья установлено, что в общеобразовательных учреждениях Забайкальского района обучается <данные изъяты> несовершеннолетних с ограниченными возможностями здоровья. Однако муниципальный правовой акт, регламентирующий порядок обеспечения бесплатным двухразовым питанием указанной категории учащихся и финансирования расходов, не разработан и не утвержден. Указанная мера поддержки обучающимся с ограниченными возможностями здоровья не предоставляется, из <данные изъяты> несовершеннолетних данной категории <данные изъяты> обеспечиваются льготным одноразовым питанием как дети из малоимущих семей. Вместе с тем данные меры поддержки следует отличать от мер по обеспечению льготным питанием детей из малоимущих семей в виде предоставления им продуктовых наборов, поскольку данные меры имеют разный субъектный состав. В связи с выявленными нарушениями прокуратурой района ДД.ММ.ГГГГ в адрес главы муниципального района «Забайкальский район» внесено представление, которое рассмотрено и удовлетворено, однако муниципальный правовой акт, регламентирующий порядок обеспечения бесплатным двухразовым питанием указанной категории учащихся не принят, до настоящего времени вопрос финансирования данных расходов не решен. Таким образом, права обучающихся с ограниченными возможностями здоровья на обеспечение бесплатным двухразовым питанием нарушаются, данное право фактически не реализуется, требования законодательства о создании особых условий обучения в полной мере не исполняются ввиду бездействия администрации муниципального района «Забайкальский район».

Решением Забайкальского районного суда Забайкальского края от 14 января 2021 г., оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 17 марта 2021 г., административные исковые требования удовлетворены, постановлено:

признать незаконным бездействие администрации муниципального района «Забайкальский район», выразившееся в непринятии муниципального правового акта, регламентирующего порядок обеспечения бесплатным двухразовым питанием несовершеннолетних обучающихся с ограниченными возможностями здоровья и финансированию данных расходов;

обязать администрацию муниципального района «Забайкальский район» в течение месяца после вступления решения в законную силу принять муниципальный правовой акт, регламентирующий порядок обеспечения бесплатным двухразовым питанием несовершеннолетних обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, учащихся в муниципальных общеобразовательных организациях Забайкальского района;

обязать администрацию муниципального района «Забайкальский район» обеспечить за счет средств бюджета муниципального района «Забайкальский район» бесплатное двухразовое питание для несовершеннолетних обучающихся с ограниченными возможностями здоровья в муниципальных общеобразовательных организациях Забайкальского района.

В кассационной жалобе администрация муниципального района «Забайкальский район» Забайкальского края ставит вопрос об отмене судебных актов. Ссылаясь на Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», статьи 85, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 3 ч. 1 ст. 1 Закона Забайкальского края от 11 июля 2013 г. № 858-ЗЗК «Об отдельных вопросах в сфере образования», полагает, что финансовое обеспечение бесплатным питанием обучающихся с ограниченными возможностями здоровья в муниципальных образовательных организациях относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

На кассационную жалобу Прокуратурой Забайкальского края представлены возражения.

В судебном заседании прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Симоненко Е.В. против удовлетворения кассационной жалобы возражала.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Пунктом 11 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») установлено, что к вопросам местного значения муниципального района относится организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья.

В соответствии частью 4 статьи 37 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации») обеспечение питанием обучающихся за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в случаях и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов – органами местного самоуправления.

Частью 7 статьи 79 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» установлено, что обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья, проживающие в организации, осуществляющей образовательную деятельность, находятся на полном государственном обеспечении и обеспечиваются питанием, одеждой, обувью, мягким и жестким инвентарем; иные обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья обеспечиваются бесплатным двухразовым питанием.

Проанализировав указанные правовые нормы, суды пришли к обоснованному выводу о том, что обеспечение бесплатным двухразовым питанием несовершеннолетних обучающихся с ограниченными возможностями здоровья в муниципальных общеобразовательных организациях относится к компетенции органа местного самоуправления муниципального района, недостаточность в бюджете муниципального района денежных средств не освобождает административного ответчика от соответствующей обязанности, которая предусмотрена федеральным законом.

Доводы кассационной жалобы о том, что финансовое обеспечение бесплатным питанием обучающихся с ограниченными возможностями здоровья в муниципальных образовательных организациях относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, основаны на ошибочном толковании норм материального права.

В соответствии с частью 2 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Из положений части 2 статьи 8 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» следует, что дополнительное финансовое обеспечение мероприятий по организации питания обучающихся в муниципальных образовательных организациях является правом, а не обязанностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Учитывая изложенное, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что суды правомерно возложили на администрацию муниципального района «Забайкальский район» обязанность обеспечить за счет средств бюджета муниципального района «Забайкальский район» бесплатное двухразовое питание для несовершеннолетних обучающихся с ограниченными возможностями здоровья в муниципальных общеобразовательных организациях Забайкальского района.

Вместе с тем, признавая незаконным бездействие административного ответчика, выразившееся в непринятии нормативного правового акта, и возлагая на него обязанность принять муниципальный правовой акт, суды не учли следующее.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно (часть 3 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Частью 1 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органам местного самоуправления предоставлено право принимать муниципальные правовые акты по вопросам местного значения.

Из указанного правового регулирования следует, что нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы местного значения, принимаются органами местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства в их нормотворческую деятельность со стороны органов государственной власти.

Принятие нормативных правовых актов является исключительной компетенцией органа местного самоуправления. Указанная правовая позиция содержится в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года, утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 7 и 14 июня 2006 г.

Поскольку местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, возложение на нее обязанности осуществить правовое регулирование путем принятия нормативного правового акта предполагает вмешательство в нормотворческую деятельность органа местного самоуправления и является нарушением компетенции последнего.

В целях выполнения обязанности по организации обеспечения бесплатным двухразовым питанием несовершеннолетних обучающихся с ограниченными возможностями здоровья в муниципальных общеобразовательных организациях орган местного самоуправления должен самостоятельно определить и принять меры, необходимые для исполнения данной обязанности. Вмешательство в нормотворческую деятельность органа местного самоуправления в указанном случае является нарушением его компетенции. Возложение на орган местного самоуправления обязанности принять муниципальный правовой акт является ненадлежащим способом защиты нарушенного права.

Учитывая, что судами допущена ошибка в применении и толковании норм материального права, которая повлияла на исход административного дела, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции считает необходимым судебные акты отменить в части признания незаконным бездействия администрации муниципального района «Забайкальский район», выразившегося в непринятии муниципального правового акта, регламентирующего порядок обеспечения бесплатным двухразовым питанием несовершеннолетних обучающихся с ограниченными возможностями здоровья и финансированию данных расходов, обязания администрации муниципального района «Забайкальский район» в течение месяца после вступления решения в законную силу принять муниципальный правовой акт, регламентирующий порядок обеспечения бесплатным двухразовым питанием несовершеннолетних обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, учащихся в муниципальных общеобразовательных организациях Забайкальского района, и, не передавая дело на новое рассмотрение, в отмененной части принять по делу новое решение, которым в удовлетворении указанных административных исковых требований отказать.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Забайкальского районного суда Забайкальского края от 14 января 2021 г. и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 17 марта 2021 г. отменить в части признания незаконным бездействия администрации муниципального района «Забайкальский район», выразившегося в непринятии муниципального правового акта, регламентирующего порядок обеспечения бесплатным двухразовым питанием несовершеннолетних обучающихся с ограниченными возможностями здоровья и финансированию данных расходов, обязания администрации муниципального района «Забайкальский район» в течение месяца после вступления решения в законную силу принять муниципальный правовой акт, регламентирующий порядок обеспечения бесплатным двухразовым питанием несовершеннолетних обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, учащихся в муниципальных общеобразовательных организациях Забайкальского района.

В отмененной части принять новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований прокурора Забайкальского района о признании незаконным бездействия администрации муниципального района «Забайкальский район», выразившегося в непринятии муниципального правового акта, обязании принять муниципальный правовой акт - отказать.

В остальной части решение Забайкальского районного суда Забайкальского края от 14 января 2021 г. и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Забайкальского краевого суда от 17 марта 2021 г. оставить без изменения.

Определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок со дня принятия апелляционного определения, из которого исключается время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 8 июля 2021 г.

Председательствующий:

Судьи: