№ 88а-9701/2020
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г.Челябинск 04 июня 2020 г.
Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:
председательствующего судьи Савельевой Л.А.,
судей Ермолаевой Л.П., Чирковой Т.Н.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Екатеринбурга на решение Ленинского районного суда г. Екатеринбурга от 24 сентября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 06 февраля 2020 года, вынесенные по административному делу №2а-2872/2019 по административному исковому заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения «Уральский Федеральный аграрный научно-исследовательский центр Уральского отделения Российской академии наук» к администрации города Екатеринбурга о признании нормативного правового акта недействующим,
заслушав доклад судьи Ермолаевой Л.П., заключение прокурора Москвитина Н.Н, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,
у с т а н о в и л а:
Федеральное государственное бюджетное учреждение «Уральский Федеральный аграрный научно-исследовательский центр Уральского отделения Российской академии наук» (далее - ФГБУ «УрФАНИЦ УрО РАН») обратилось в суд к администрации города Екатеринбурга (далее – Администрация) с заявлением о признании недействующим постановления администрации города Екатеринбурга № 1356 от 21 мая 2014 года «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории в границах улиц Белогорской — Красная горка - станция садоводства - Уктусского лесопарка» (в части пункта 1, пункта 2, пунктов 3, 4).
В обоснование заявленных требований указано, что в соответствии с оспариваемым постановлением № 1356 от 21 мая 2014 года планировка и межевание территории осуществлено в отношении земельных участков <данные изъяты>, которые находятся в собственности Российской Федерации и в постоянном бессрочном пользовании ФГБУ «УрФАНИЦ УрО РАН». Согласие Российской Федерации, как собственника земельных участков при реализации полномочий по территориальному планированию не получено, земельные участки используются в хозяйственной деятельности, административный истец несет бремя содержания земельных участков, обязательства по уплате налогов.
Определениями суда от 14 мая 2019 года, 25 июня 2019 года и 30 июля 2019 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство науки и высшего образования, Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Свердловской области, Министерство обороны Российской Федерации, ФГКУ «Приволжско-Уральское Территориальное управление имущественных отношений Министерства обороны, ЖСК «Поселок Маршалл», ООО «Клин-Парк».
Решением Ленинского районного суда г. Екатеринбурга от 24 сентября 2019 года, требования административного истца удовлетворены.
Признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление администрации города Екатеринбурга № 1356 от 21 мая 2014 года «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории в границах улиц Белогорской - Красная горка - станция садоводства - Уктусского лесопарка», в части приложений №1-4.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 06 февраля 2020 года резолютивная часть решения изложена в уточненной редакции: «Признать недействующим постановление Главы администрации города Екатеринбурга от 21 мая 2014 года № 1356 «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории в границах улиц Белогорской-Красная горка-станции садоводства-Уктусского лесопарка» в части приложений №№ 1-4 в части утверждения плана красных линий, проходящих по территории земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты> со дня вынесения настоящего апелляционного определения. В остальной части требования Федерального государственного бюджетного научного учреждения «Уральский федеральный аграрный научно-исследовательский центр Уральского отделения Российской академии наук» к Администрации города Екатеринбурга оставить без удовлетворения».
Не согласившись с судебными актами, Администрация (далее так же - заявитель) обратилась в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции с жалобой, в которой просит отменить состоявшиеся судебные акты, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов, обстоятельствам административного дела.
Как полагает автор жалобы, судами в нарушение требований ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не установлено в чем заключается нарушение прав административного истца фактом установления красной линии по принадлежащему ему земельному участку. Полагает, что само по себе установление красной линии согласно проекту планировки территории, не создает препятствий в использовании принадлежащих истцу участков, границы участков не изменяет и не влечет прекращения их существования.
Участвующие в деле лица в суд кассационной инстанции не явились, извещены надлежащим образом.
Прокурором в судебном заседании дано заключение об отсутствии оснований для отмены состоявшихся судебных актов в силу их законности и обоснованности.
Судебная коллегия на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц, извещенных надлежащим образом о судебном заседании.
Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (часть 3 статьи 328 Кодекса).
Как установлено судами, 21 мая 2014 года постановлением администрации города Екатеринбурга № 1356 утвержден проект планировки и проект межевания территории в границах улиц Белогорской - Красная горка - станция садоводства - Уктусского лесопарка. Постановление опубликовано в газете «Вечерний Екатеринбург» 24 мая 2014 года № 91.
Оспариваемым постановлением администрации города Екатеринбурга предусмотрена организация с размещением на территории жилых, рекреационных зон и зон транспортной и инженерной инфраструктуры. В зоне транспортной инфраструктуры запланирована улично-дорожная сеть: главные улицы поселка, поселковые улицы и проезды к жилой застройке. Земельные участки, принадлежащие истцу на праве постоянного бессрочного пользования, вошли в границы планировочной структуры проекта планировки. Приложением № 1 к оспариваемому постановлению части земельных участков с кадастровыми номерами: <данные изъяты> (единое землепользование) и <данные изъяты> отнесены к территории, обозначенной красными линиями и территории с условным обозначением «Проезд. дорога».
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции указал, что отнесение земельных участков, находящихся в оперативном управлении административного истца к территории общего пользования возможно путем принятия органами местного самоуправления последовательных градостроительных решений и градостроительной документации, определяющих дальнейшее использование спорной территории их реализации. Изъятие земельных участков для строительства объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными проектами планировки территории. В рассматриваемой случае проект планировки и проект межевания территории не содержат сведений о земельных участках, подлежащих изъятию для муниципальных нужд. Документация по планировке территории утверждена с нарушением положений статьи 11.2 Земельного кодекса РФ и Инструкции № 150.
Судебная коллегия по административным делам Свердловского областного суда согласилась с выводами суда первой инстанции, сославшись на соответствие их нормам законодательства, регулирующего спорные правоотношения.
Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.
Факт издания оспариваемого постановления компетентным органом местного самоуправления, по предмету, отнесенному к его ведению, с соблюдением предоставленных полномочий, формы и вида его принятия, опубликования в установленном порядке подателем жалобы либо административным истцом не оспаривается.
Изучив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд, наряду с установлением соответствия оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление (часть 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Как указано в статье 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее так же - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения, в том числе, по планировке территории и находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
В силу пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, отнесено к вопросам местного значения.
В соответствии со статьей 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации (здесь и далее нормы Кодекса приведены в редакции, действующей на момент издания оспариваемого нормативного правового акта) подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.
К видам документации по планировке территории согласно части 5 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации отнесены проект планировки территории, проект межевания территории.
Подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (часть 1 статьи 42 ГрК РФ).
Проект планировки территории состоит из основной части и материалов по её обоснованию (часть 2 статьи 42 ГрК РФ).
Состав основной части проекта планировки территории поименован в части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Из положений названной нормы следует, что образование земельных участков и определение местоположения границ таких участков проектом планировки территории не предусматривается.
Проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территорий (часть 9 статьи 42 ГрК РФ).
Согласно части 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков.
Проект межевания территории включает в себя чертежи межевания территории, на которых, в том числе, отображаются: красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории; границы застроенных земельных участков, в том числе границы земельных участков, на которых расположены линейные объекты; границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства; границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (часть 5 статьи 43 ГрК РФ).
В силу пункта 4 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки. Не требуется такое согласие на образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных государственным или муниципальным унитарным предприятиям, государственным или муниципальным учреждениям, а также в случаях, указанных в пункте 6 настоящей статьи.
Судами установлено, что земельные участки административного истца с кадастровыми номерами <данные изъяты> (единое землепользование) и <данные изъяты> находятся в федеральной собственности и принадлежат административному истцу на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Указанные участки вошли в границы планировочной структуры проекта планировки.
Вместе с тем, указанные земельные участки не вошли в состав территории, в отношении которой оспариваемым нормативным актом утвержден проект межевания, определяющий границы формируемых застроенных и подлежащих застройке земельных участков, в силу чего выводы судов о том, что документация по планировке территории в отношении спорных земельных участков утверждена с нарушением положений статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации является ошибочным.
Ссылка судов на отсутствие в оспариваемом нормативном правовом акте сведений о земельных участках, подлежащих изъятию для муниципальных нужд, как основание признания данного акта не соответствующим требованиям федерального законодательства, несостоятельна.
Судами установлено, что проектом планировки территории части земельных участков с кадастровыми номерами: <данные изъяты> (единое землепользование) и <данные изъяты> отнесены к территории, обозначенной красными линиями и территории с условным обозначением «Проезд. дорога». Таким образом, проектом планировки территории запланировано развитие улично-дорожной сети муниципального образования.
Объектами местного значения признаются объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов (пункт 20 статьи 1 ГрК РФ).
Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 5); создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа (пункт 7).
В силу пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к территориям общего пользования отнесены территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары.
По смыслу пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктов 11 и 12 статьи 1 ГрК РФ и статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации земельные участки, на которых расположены элементы улично-дорожной сети, относятся к земельным участкам общего пользования, то есть к территории, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц и которая обозначена красными линиями.
Таким образом, вопросы территорий общего пользования относятся к вопросам местного значения, а отображенный в проекте планировки территории «Дорога. Проезд», к которому отнесены части земельных участков с кадастровыми номерами: <данные изъяты> (единое землепользование) и <данные изъяты> является объектом местного значения.
Пунктом 12 статьи 85 и пунктом 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации установлен запрет на приватизацию земельных участков общего пользования (в границах территорий общего пользования).
Из содержания вышеприведенных норм федерального законодательства следует, что земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям, могут быть отнесены к землям общего пользования, в том числе, с соблюдением положений стати 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации об условиях изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
В силу подпункта 2 пункта 1 статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными проектами планировки территории.
Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в результате которого прекращаются право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или право безвозмездного пользования таким земельным участком, может осуществляться независимо от формы собственности на такой земельный участок (пункт 5 статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации).
При этом по смыслу пункта 2 статьи 279 Гражданского кодекса Российской Федерации прекращение права собственности на земельный участок одного публичного правового образования в пользу другого публичного правового образования в ходе изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд не осуществляется.
Вместе с тем, как установлено судами и следует из материалов дела, проект межевания в отношении территории, на которой расположены земельные участки административного истца, не утверждался.
Поскольку в силу положений части 3 статьи 42 ГрК РФ образование земельных участков и определение местоположения границ образуемых земельных участков проектом планировки территории не предусматривается, сведения о земельных участках, подлежащих изъятию, не могли быть отражены в оспариваемом документе.
При названных обстоятельствах указание судов на несоответствие проектной документации требованиям федерального закона по мотиву отсутствия сведений о земельных участках, подлежащих изъятию для муниципальных нужд, не относимо к той части проектной документации, которая разработана в отношении территории, включающей земельные участки административного истца.
При этом постановление администрации города Екатеринбурга от 21 мая 2014 года № 1356 в части утверждения чертежа межевания (приложение №6) административным истцом не оспаривается.
Оспаривание постановления администрации города Екатеринбурга № 1356 от 21 мая 2014 года в части приложения № 7 (Экспликация земельных участков) не обусловлено нарушением прав административного истца и тем самым наличием материально-правового интереса в таком оспаривании.
Согласно пункту 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, не соответствующие градостроительному регламенту могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.
С учетом положения названой нормы установление красной линии по земельному участку само по себе не создает препятствий в его использовании и не нарушает прав административного истца.
Довод о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта Генеральному плану развития городского округа г. Екатеринбург как нормативному документу, имеющему большую юридическую силу, судебная коллегия находит несостоятельным.
Подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа осуществляется применительно ко всей территории такого поселения или городского округа, и наряду с положением о территориальном планировании содержит картографические материалы, включая карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа (части 1, 3 статьи 23 ГрК РФ).
На указанных в пунктах 2 - 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ картах соответственно отображаются: планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: автомобильные дороги местного значения.
Судами установлено, что представленная административным ответчиком выкопировка «Генерального плана развития городского округа муниципального образования «город Екатеринбург» на период до 2025 года», утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 06 июля 2004 года № 60/1 в границах проектируемого проезда не содержит информации (графической части схемы транспортной инфраструктуры) о проектируемом проезде по территории земельного участка <данные изъяты> (входящих в него <данные изъяты>), в то время как графическое изображение проезда границах других земельных участков в том числе, и земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, принадлежащего административному истцу, присутствует.
Вместе с тем, схема функционального зонирования и план красных линии территории в границах улиц Белогорской-Красная горка-станции садоводства-Укгусского лесопарка с отображением границ и кадастровых номером земельных участков содержит информацию о проектируемом проезде по указанным земельных участкам административного истца.
Выкопировка из Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования «город Екатеринбург» утвержденных решением Екатеринбургской городской думы от 19.06.2018 № 22/83 так же свидетельствуют о наличии графического отображения проезда, расположенного в границах территории земельных участков с кадастровыми номерами <данные изъяты>.
Поскольку наличие проезда предусмотрено генеральным планом развития городского округа его конкретное расположение, определенное проектом планировки, в том числе с размещением красных линий по территории земельного участка административного истца не может быть признано противоречащим «Генеральному плану развития городского округа муниципального образования «город Екатеринбург» на период до 2025 года» как документу, имеющему большую юридическую силу.
С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу о том, что нормативный правовой акт - постановление администрации города Екатеринбурга № 1356 от 21 мая 2014 года «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории в границах улиц Белогорской - Красная горка - станция садоводства - Уктусского лесопарка» в части, в которой он оспаривается административным истцом (пункт 1, подпункт 2 пункта 2, пункты 3, 4) не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.
Обратные выводы судов основаны на неправильном применении норм материального права и не соответствуют обстоятельствам административного дела, в силу чего решение суда первой инстанции и апелляционное определение судебной коллегии областного суда подлежат отмене, требования административного истца подлежат оставлению без удовлетворения.
Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции
о п р е д е л и л а:
решение Ленинского районного суда г. Екатеринбурга от 24 сентября 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 06 февраля 2020 года отменить.
В удовлетворении административного искового заявления Федерального государственного бюджетного учреждения «Уральский Федеральный аграрный научно-исследовательский центр Уральского отделения Российской академии наук» отказать.
Председательствующий
Судьи