Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Дюртюлинского межрайонного прокурора РБ в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации городского поселения муниципального района РБ и возложения обязанности устранения нарушений законодательства об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов, по заявлению администрации городского поселения муниципального района РБ о признании незаконным представления Дюртюлинской межрайонной прокуратуры РБ,

по апелляционной жалобе представителя администрации городского поселения муниципального района РБ – Гайсина Р.К. на решение Дюртюлинского районного суда Республики Башкортостан от года, которым постановлено:

Удовлетворить заявление Дюртюлинского межрайнного прокурора РБ в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц к администрации городского поселения муниципального района РБ:

- признать незаконным бездействие администрации городского поселения муниципального района РБ, выразившиеся в не проведении установленной законом антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;

-обязать администрацию городского поселения муниципального района РБ провести антикоррупционную экспертизу и составить соответствующие заключения на нормативные правовые акты, принятые администрацией городского поселения муниципального района РБ за период с года по года.

Предоставить администрации городского поселения муниципального района РБ, срок для добровольного исполнения принятого решения- месяца со дня вступления в законную силу настоящего судебного решения.

Отказать за его необоснованностью в удовлетворении встречного заявления администрации городского поселения муниципального района РБ к Дюртюлинской межрайонной прокуратуре РБ о признании незаконным представления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда РБ Осетровой З.Х., объяснения прокурора Муратовой Е.М., представителя администрации городского поселения муниципального района РБ по доверенности – ., судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан,

УСТАНОВИЛА:

Дюртюлинский межрайонный прокурор РБ обратился с заявлением в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации городского поселения муниципального района РБ и возложения обязанности устранения нарушений законодательства об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов.

Требование мотивировано тем, что администрацией городского поселения муниципального района РБ с момента вступления в законную силу Федерального закона №172-ФЗ от 17.07.2009г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010г. №96-ФЗ, а также принятия во исполнение требований представления Дюртюлинского межрайонного прокурора РБ от года об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) администрации городского поселения муниципального района РБ, утвержденного решением Совета городского поселения муниципального района РБ от года , то есть с года по года, не составлено ни одного заключения о результатах антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Из чего следует, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов администрацией городского поселения фактически не проводится.

В частности, после принятия мер прокурорского реагирования, с года администрацией городского поселения не проведены антикоррупционные экспертизы, и соответственно, не составлены заключения на соответствующие нормативно-правовые акты и их проекты:

- постановление главы администрации городского поселения муниципального района РБ от года «Об установлении порядка предоставления субсидий товариществом собственников жилья и управляющим организациям»;

- постановление главы администрации городского поселения муниципального района РБ от года «Об установлении порядка выплаты средств на долевое финансирование капитального ремонта многоквартирных домов при реализации муниципальной адресной программы капитального ремонта многоквартирных домов»;

- постановление главы администрации городского поселения муниципального района РБ от года « О распределение средств, поступивших из фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, из бюджета Республики Башкортостан и средств, предусмотренных в бюджете городского поселения муниципального района РБ на проведение капитального ремонта многоквартирных домов между многоквартирными жилыми домами»;

- постановление главы администрации городского поселения муниципального района РБ от года « Об организации сбора использованных ртутосодержащих ламп у населения городского поселения муниципального района РБ»;

- постановление главы администрации городского поселения муниципального района РБ от года « О комплексе мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в осенне-зимний перио. на территории муниципального района РБ».

Аналогичная ситуация прослеживается и в 2012г. - постановление главы администрации городского поселения муниципального района РБ от года «Об утверждении муниципальной адресной программы по проведению капитального ремонта многоквартирных домов в городском поселении муниципального района РБ на 2012 год».

Кроме того, по состоянию на года главой администрации городского поселения не определены конкретные лица, на которых возложена обязанность составления заключения по итогам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов), принимаемых администрацией городского поселения.

Установленные в ходе проведения прокурорской проверки обстоятельства свидетельствуют о бездействии администрации городского поселения муниципального района РБ, выразившимся в не проведении установленной законом антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Просил суд, руководствуясь ст. 45, 254 ГПК РФ, ст. 21,22 ФЗ «О прокуратуре РФ», признать бездействие администрации городского поселения муниципального района РБ, выразившиеся в не проведении установленной законом антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, незаконным; обязать администрацию городского поселения муниципального района РБ провести антикоррупционную экспертизу и составить соответствующие заключения на все нормативные правовые акты, изданные администрацией городского поселения муниципального района РБ за период с года по года.

В процессе подготовки дела к судебному разбирательству от администрации городского поселения муниципального района РБ поступило заявление о признании незаконным представления Дюртюлинской межрайонной прокуратуры РБ от года

об устранении нарушений законодательства об антикоррупционной экспертизе, возложении обязанности по проведению антикоррупционной экспертизы, по составлению заключения на нормативно-правовые акты и их проекты.

В обоснование требований представитель заявителя указал, что представление прокурора является незаконным, так как в силу п.2 ст.3 Федерального закона №172-ФЗ от 17.07.2009г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативных правовых актов» антикоррупционную экспертизу указанных в нем нормативно-правовых актов и их проектов должна проводить прокуратура, потому что они касаются прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, налогового законодательства и т.п.

Однако в нарушение закона прокуратурой не было представлено в администрацию ни одного заключения по результатам проведения экспертизы, несмотря на неоднократные направления для проведения правовой экспертизы нормативно-правовых актов последней.

Кроме того, в нарушение п.2 ст. 9.1. ФЗ «О прокуратуре РФ» в период с 19.05.2011г. по 06.02.2012г. со стороны прокуратуры администрацией не получено ни одного требования об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных в них коррупциогенных факторов.

Просили суд, руководствуясь ст. 245, 254 ГПК РФ, признать представление прокурора Дюртюлинской межрайонной прокуратуры РБ Д.Н.Шакирова и бездействие, выразившееся в не проведении в установленном законом срок антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов, незаконными; обязать Дюртюлинскую межрайонную прокуратуру проводить антикоррупционные экспертизы и составлять заключения на нормативно-правовые акты (их проектов), принятые администрацией городского поселения муниципального района РБ согласно федерального законодательства.

Определением Дюртюлинского районного суда Республики Башкортостан от года принято к производству заявление администрации городского поселения муниципального района РБ о признании незаконным представления Дюртюлинской межрайонной прокуратуры РБ от года, возложении обязанности по проведению антикоррупционной экспертизы, по составлению заключения на нормативно-правовые акты и их проекты, и соединено в одно производство с настоящим гражданским делом.

Дюртюлинский районный суд Республики Башкортостан постановил вышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе представитель администрации городского поселения муниципального района РБ –Гайсин Р.К. просит решение отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по делу новое решение, указав, что судом первой инстанции не исследован вопрос о том, какие права и свободы неопределенного круга лиц, РФ нарушены, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод. Указанные обстоятельства не отражены в заявлении прокурором, в связи с чем суд должен был оставить заявление без движения для исправления недостатков. Также судом неверно дана оценка действиям администрации по направлению нормативно-правовых актов в прокуратуру для проверки наличия в них коррупциогенных факторов.

Кроме того, суд неправильно истолковал положения приказа Генерального прокурора РФ от 28.12.2009г. №400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» о необходимости осуществления взаимодействия с иными объектами антикоррупционной экспертизы нормативно - правовых актов, не усмотрев бездействия прокуратуры по не заключению соглашения о взаимодействии с администрацией городского поселения и Советом городского поселения , органами правоохраны. Выводы суда о проведении прокурором экспертизы в определенных областях законодательства, не освобождают орган местного самоуправления от обязанности проведения внутриведомственной антикоррупционной экспертизы в отношении изданных им же нормативно-правовых актов, не соответствуют положениям п.2 ст. 3 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

В заседании суда апелляционной инстанции представитель администрации городского поселения муниципального района РБ ., действующий на основании доверенности от года, жалобу поддержал по основаниям, изложенным в ней, дополнительно пояснив, что указанные в предписании прокурора постановления главы администрации не могут быть квалифицированы как нормативно-правовые акты, так как они официально не опубликованы. Обнародование документа путем его вывешивания на информационном стенде в здании администрации не производится. Принятые главой администрации постановления носят временный характер, распространяются на ограниченный круг лиц. Просил апелляционную жалобу удовлетворить, решение отменить и вынести новое решение по делу.

Представитель прокурора Дюртюлинского межрайонного прокурора РБ Муратова Е.М. апелляционную жалобу просила оставить без удовлетворения, решение - без изменения, как законное и обоснованное. Указанные в представлении прокурора постановления главы администрации содержат признаки нормативно-правовых актов, в том числе обнародованы путем его вывешивания на информационном стенде в здании администрации городского поселения .

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно п.1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

В соответствии со ст. 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Принимая обжалуемое решение, суд первой инстанции признал установленным и исходил из того, что в силу прямого указания Федерального закона №172-ФЗ от 17.07.2009г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативных правовых актов» органы местного самоуправления и их должностные лица, должны проводить антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.

Однако, в нарушение требований закона, в администрации городского поселения не определены конкретные лица, на которых возложена обязанность по проведению антикоррупционной экспертизы, принимаемых администрацией нормативно-правовых актов и их проектов. Кроме того, за 2011-2012гг. по принятым главой администрацией постановлениям, антикоррупционная экспертиза не проводилась и заключений по итогам проведения экспертизы не составлялось.

Судебная коллегия по гражданским делам не может согласиться с приведенными выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела.

В соответствии с п.1 ст. 7 ФЗ от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В силу положений п.1 ст. 43 Закона глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 настоящей статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.

Согласно п.2.,3 ст. 47 Закона муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ним граждан, за исключением муниципальных правовых актов или отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Указанная норма права корреспондируется с положениями п.3 ст. 15 Конституции РФ, предписывающей обязательный характер официального опубликования законов, не применения официально неопубликованных для всеобщего сведения законов, любых нормативно-правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Следовательно, исходя из смысла законодательства, существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Анализ исследованных судом апелляционной инстанции: постановления главы администрации городского поселения муниципального района РБ от года «Об установлении порядка предоставления субсидий товариществом собственников жилья и управляющим организациям»; постановления главы администрации городского поселения муниципального района РБ от года «Об установлении порядка выплаты средств на долевое финансирование капитального ремонта многоквартирных домов при реализации муниципальной адресной программы капитального ремонта многоквартирных домов»; постановления главы администрации городского поселения муниципального района РБ от года « О распределение средств, поступивших из фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, из бюджета Республики Башкортостан и средств, предусмотренных в бюджете городского поселения муниципального района РБ на проведение капитального ремонта многоквартирных домов между многоквартирными жилыми домами»; постановления главы администрации городского поселения муниципального района РБ от года « Об организации сбора использованных ртутосодержащих ламп у населения городского поселения муниципального района РБ»; постановления главы администрации городского поселения муниципального района РБ от года « О комплексе мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в осенне-зимний перио. на территории муниципального района РБ»; постановления главы администрации городского поселения муниципального района РБ от года «Об утверждении муниципальной адресной программы по проведению капитального ремонта многоквартирных домов в городском поселении муниципального района РБ на год», позволяет судебной коллегии прийти к выводу, что они не могут быть признаны ни нормативно-правовыми актами, ни их проектами (документы подписаны).

Несмотря на то, что исследуемые документы обладают признаками нормативного правового акта: приняты уполномоченным лицом в пределах наделенных полномочий, в установленной законом форме (постановления), ими установлены правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актами, однако они не могут быть признаны таковыми в виду нарушения порядка их принятия – официально не опубликованы.

Судебная коллегия находит необоснованным довод помощника прокурора Дюртюлинского межрайонного прокурора РБ Муратовой Е.М. об обнародовании постановлений главы администрации городского поселения МР РБ путем вывешивания их на информационном стенде в здании администрации в течение недели с момента издания каждого правового акта, подтвержденный справкой управляющего делами администрации городского поселения Дюртюли муниципального района РБ от года, поскольку из смысла ФЗ от 09 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», положений устава муниципального образования, следует, что источником опубликования (обнародования) сведений о принятых муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, являются официальные печатные средства массовой информации, расположенные на территории муниципального образования, органы местного самоуправления которого принимали такой нормативный акт.

В силу положений ст. 56 ГПК РФ ни одной из сторон при рассмотрении дела, доказательств опубликования документов не предоставлено.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции, неверно квалифицировав принятые органом местного самоуправления постановления как нормативно-правовые акты (их проекты), сделал преждевременные выводы о незаконном бездействии администрации городского поселения муниципального района РБ, выразившемся в не проведении установленной законом антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов, возложив обязанность по его устранению.

Следовательно, решение суда в указанной части не может быть признано законным и обоснованным, вследствие чего подлежит отмене в части признания незаконным бездействия администрации городского поселения муниципального района РБ, выразившегося в не проведении установленной законом антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов; возложении обязанности на администрацию городского поселения муниципального района РБ провести антикоррупционную экспертизу и составить соответствующие заключения на нормативные правовые акты, принятые администрацией городского поселения муниципального района РБ за период с года по года, предоставления администрации городского поселения муниципального района РБ, срока для добровольного исполнения принятого решения- месяца со дня вступления в законную силу настоящего судебного решения.

При принятии нового решения судебная коллегия исходит из следующего. Так как указанные в предписании прокурора от года постановления главы администрации городского поселения муниципального района РБ не возможно квалифицировать как нормативно –правовые акты (их проекты), то применение к ним требований Федерального закона №172-ФЗ от 17.07.2009г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативных правовых актов» не допустимо.

Таким образом, в удовлетворении заявления Дюртюлинского межрайонного прокурора РБ в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации городского поселения муниципального района РБ и возложения обязанности устранения нарушений законодательства об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов, следует отказать.

Доводы апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции не исследован вопрос- какие права и свободы неопределенного круга лиц, РФ нарушены, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод, не имеют юридического значения в силу выше изложенных обстоятельств.

Критически, направленную на переоценку установленных судом обстоятельств, судебная коллегия оценивает ссылку подателя апелляционной жалобы на неверное применение и толкование норм материального права судом первой инстанции при разрешении заявленных администрацией требований, не надлежащую оценку доводов представителя администрации по направлению нормативно-правовых актов в прокуратуру для проверки наличия в них коррупциогенных факторов, так как это опровергается материалами дела.

Анализ судебного акта, материалов дела позволяет прийти к выводу, что при рассмотрении заявления администрации городского поселения муниципального района РБ, судом первой инстанции всем доводам заявителя и заинтересованного лица дана полная, объективная, мотивированная оценка, основанная на верном применении и толковании норм материального права.

Довод апелляционной жалобы о несоответствии заявления Дюртюлинского межрайонного прокурора РБ требованиям ст.131, 247 ГПК РФ, судебная коллегия считает несостоятельным, не имеющим юридического значения, так как оценка представленного в суд заявления на предмет соответствия указанным процессуальным нормам осуществляется судом при принятии его к производству. В настоящее время требования по существу разрешены, по делу постановлено судебное решение.

Руководствуясь ст. ст. 327 - 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан

О П Р Е Д Е Л И Л А :

решение Дюртюлинского районного суда Республики Башкортостан от 27 марта 2012 г. отменить в части признания незаконным бездействия администрации городского поселения муниципального района РБ, выразившегося в не проведении установленной законом антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов; возложении обязанности на администрацию городского поселения муниципального района РБ провести антикоррупционную экспертизу и составить соответствующие заключения на нормативные правовые акты, принятые администрацией городского поселения муниципального района РБ за период с года по года, предоставления администрации городского поселения муниципального района РБ, срока для добровольного исполнения принятого решения- месяца со дня вступления в законную силу настоящего судебного решения и в этой части принять новое решение, которым в удовлетворении заявления Дюртюлинского межрайонного прокурора РБ в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации городского поселения муниципального района РБ и возложения обязанности устранения нарушений законодательства об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов - отказать.

В остальной части решение Дюртюлинского районного суда Республики Башкортостан от 27 марта 2012 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя администрации городского поселения муниципального района РБ – без удовлетворения.

Председательствующий судья: Осетрова З.Х.,

Судьи: Сафин Ф.Ф.,

Хакимов А.Р.,