Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Челябинске «18» июля 2014 года в зале суда гражданское дело по заявлению Прокурора ЗАТО г. Озерск Челябинской области об оспаривании нормативного правового акта с апелляционным представлением Прокурора ЗАТО г. Озерск Челябинской области на решение Озерского городского суда Челябинской области от 05 мая 2014 года.

В суд апелляционной инстанции явились прокурор Прокуратуры Челябинской области Соколова Н.Ф., представители Администрации Озерского городского округа Челябинской области ФИО1 (доверенность от 04.04.2014 г.) и ФИО2 (доверенность от 17.07.2014 г.).

Заслушав доклад судьи Турковой Г.Л. об обстоятельствах дела и доводах апелляционного представления, пояснения представителей сторон, судебная коллегия

установила:

Прокурор ЗАТО г. Озерск Челябинской области обратился в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта и просил признать недействующим постановление администрации Озерского городского округа Челябинской области от 20 января 2014 года № 102 «Об утверждении муниципальной программы «Профилактика преступлений и правонарушений на территории Озерского городского округа» на 2014г. и плановый период 2015г-2016 годов». В обоснование своих требований прокурор указал на противоречие оспариваемого нормативного правового акта положениям ч.З ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, выразившееся в утверждении программы позднее установленной законом даты - 15 октября 2013 г. Кроме того, прокурор указал на наличие коррупциогенного фактора - нарушение компетенции органов местного самоуправления в части регламентации деятельности территориального органа полиции и его структурных подразделений. Протест, внесенный 19.02.2014 г. прокурором на оспариваемое постановление, администрацией отклонен. В судебном заседании помощник прокурора Шумихина И.О. заявленные требования поддержала.

Представитель администрации Озерского городского округа Челябинской области ФИО3 с заявленными требованиями не согласилась, сославшись на отсутствие противоречий оспариваемого нормативно правового акта действующему законодательству.

Суд постановил решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В представлении прокурора поставлен вопрос об отмене решения суда в связи с нарушением норм материального права - ст. 179 Бюджетного кодекса РФ и п.38 Порядка принятия решений о разработке муниципальных программ Озерского городского округа, их формировании и реализации, утвержденного постановлением администрации Озерского городского округа от 16 августа 2013 года №2476 (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта). Принятие программы с нарушением установленного срока, т.е. после внесения проекта бюджета на 2014 год, повлекло отсутствие финансового обеспечения программы. Включение оспариваемым нормативным правовым актом в качестве исполнителей (соисполнителей) мероприятий муниципальной программы органов полиции свидетельствует о нарушении компетенции органа местного самоуправления и нарушении регламентации деятельности территориального органа полиции, что является коррупциогенным фактором, предусмотренным ч.З п. «д» Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96.

Изучив доводы апелляционного представления, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене в связи с неправильным применением норм материального права (п.4 ч.1 ст. 330 Гражданского процессуального кодекса РФ).

Как следует из обстоятельств дела, утвержденная постановлением администрации Озерского городского округа Челябинской области от 20 января 2014 года № 102 Муниципальная программа «Профилактика преступлений и правонарушений на территории Озерского городского округа» на 2014г. и плановый период 2015-2016 годы носит межведомственный характер, ее принятие направлено на снижение количества преступлений на территории Озерского городского округа и предусматривает проведение ряда долгосрочных мероприятий социального, профилактического и организационного характера. Финансирование мероприятий Программы осуществляется за счет средств бюджета Озерского

городского округа. Потребность в денежных средствах на 2014 год, 2015 и 2016 годы на реализацию Программы указана в сумме 0, 0 тыс. рублей.

Указанная выше Программа отсутствует в Перечне муниципальных программ, предусмотренных к финансированию за счет средств бюджета Озерского городского округа на 2014 год и Перечне муниципальных программ, предусмотренных к финансированию за счет средств бюджета Озерского городского округа на плановый период 2015 и 2016 годов, являющихся приложением к решению Собрания депутатов Озерского городского округа от 18 декабря 2013 года №222 «О бюджете Озерского городского округа на 2014 год и на плановый период 2015-2016 годов».

Отказывая в удовлетворении заявленных прокурором требований, суд первой инстанции мотивировал свой вывод тем, что действующая в редакции Федерального закона от 07 мая 2013 года №104-ФЗ ст. 179 Бюджетного кодекса РФ применяется к правоотношениям, возникающим при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, начиная с бюджетов на 2014 год (на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов), и предусматривает, что муниципальные программы, предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные муниципальные программы подлежат утверждению в сроки, установленные исполнительным органом муниципального образования. Суд руководствовался положением п. 38 Порядка принятия решения о разработке муниципальных программ Озерского городского округа, их формированию и реализации, утвержденного постановлением администрации Озерского городского округа от 16 августа 2013 года № 2476 в редакции постановления от 26 февраля 2014 года № 509, согласно которого муниципальные программы, предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные муниципальные программы подлежат утверждению в сроки, установленные графиком подготовки и рассмотрения материалов, необходимых для составления проекта бюджета Озерского городского округа на очередной финансовый и плановый период. Суд также не усмотрел наличия коррупциогенного фактора при нулевом финансировании Программы.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами суда первой инстанции.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта,

регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие порядок принятия нормативного правового акта данного вида, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Право органов местного самоуправления в Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и реализовать бюджетные полномочия не является абсолютным. Реализация предоставленных федеральным законодательством органам местного самоуправления, в том числе Администрации Озерского городского округа Челябинской области, полномочий и нормативное правовое регулирование должны осуществляться в системе действующего права, что не было соблюдено администрацией городского округа при принятии оспариваемого постановления.

В Бюджетном кодексе РФ имеется ст. 179, которая является специальной нормой, регулирующей порядок реализации государственных и муниципальных программ.

В соответствии с редакцией ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, муниципальные программы утверждаются местной администрацией муниципального образования. Сроки реализации муниципальных программ определяются местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.

Порядок принятия решений о разработке муниципальных программ и формирования и реализации указанных программ устанавливается нормативными правовыми актами муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

Часть 2 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ предусматривала также, что объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации муниципальных программ утверждается решением о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

Муниципальные программы, предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные муниципальные программы подлежат утверждению в сроки, установленные местной администрацией.

Согласно п. 1 и п. 2 главы 28 Положения о бюджетном процессе в Озерском городском округе Челябинской области, утвержденному решением Собрания депутатов Озерского городского округа от 18 июля 2012 года № 120, муниципальные программы утверждаются администрацией округа. Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации муниципальных программ утверждается решением о бюджете в соответствии с утвердившим программу правовым актом администрации округа. Муниципальные программы, предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные муниципальные программы подлежат утверждению в сроки, установленные администрацией округа.

Пункты 2 и 3 главы 2 Положения о бюджетном процессе в Озерском городском округе Челябинской области предусмотрено, что муниципальные нормативные акты, в том числе нормативные правовые акты администрации городского округа, не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ, настоящему Положению. В случае противоречия между настоящим Положением и указанными выше муниципальными правовыми нормативными актами применяется настоящее Положение.

Порядок принятия решения о разработке муниципальных программ Озерского городского округа, их формированию и реализации урегулирован постановлением Администрации Озерского городского округа от 16 августа 2013 года № 2476. Положения этого Порядка, утвержденного указанным выше постановлением, в силу пункта 2 постановления применяются к правоотношениям, возникающим при составлении и исполнении бюджета Озерского городского округа, начиная с бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов.

В соответствии с п. 38 указанного Порядка, действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, муниципальные программы, предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные муниципальные программы подлежат утверждению в срок до 15 октября текущего финансового года.

Таким образом, Муниципальная программа «Профилактика преступлений и правонарушений на территории Озерского городского округа» на 2014г. и плановый период 2015-2016 годы подлежала утверждению в срок до 15 октября 2013 года. Ее утверждение постановлением от № 102 от 20 января 2014 года свидетельствует о нарушении администрацией городского округа установленных сроков.

В связи с изменением постановлением Администрации Озерского городского округа от 26 декабря 2014 года № 509 редакции п. 38 Порядка принятия решения о разработке муниципальных программ Озерского

городского округа, их формированию и реализации срок утверждения муниципальных программ до 15 октября текущего финансового года изменен на срок, установленный графиком подготовки и рассмотрения материалов, необходимых для составления проекта бюджета Озерского городского округа на очередной финансовый и плановый период. Указанная редакция действует с момента опубликования, т.е. после вступления в силу оспариваемого постановления.

Таким образом, суд неправильно применил нормы материального права, распространив действие новой редакции Порядка принятия решения о разработке муниципальных программ Озерского городского округа, их формированию и реализации на правоотношения, возникшие до внесения изменений в этот Порядок.

Кроме того, новая редакция п. 38 названного Порядка является отсылочной, поскольку не содержит указания на конкретную дату. Системное толкование части 2 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, пунктов 2 и 3 главы 2, п. 1 и п. 2 главы 28 Положения о бюджетном процессе в Озерском городском округе Челябинской области позволяет сделать вывод о том, что право местной администрации муниципального образования по определению сроков принятия решений об утверждении муниципальных программ не является безусловным и может быть реализовано с учетом приведенных выше норм, имеющих большую юридическую силу. С учетом того, что администрация округа обязана предоставить на рассмотрение представительного органа проект решения о бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 15 ноября текущего года, срок утверждения муниципальных программ на очередной финансовый и плановый период не может превышать срок, установленный п. 1 главы 34 Положения о бюджетном процессе в Озерском городском округе Челябинской области. Следовательно, и этот срок для утверждения оспариваемой прокурором программы администрацией городского округа был нарушен и в этом случае.

Судебная коллегия приходит к выводу о том, что Администрацией Озерского городского округа были нарушены требования ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, п. 38 Порядка принятия решения о разработке муниципальных программ Озерского городского округа, их формированию и реализации, утвержденного постановлением Администрации Озерского городского округа от 16 августа 2013 года № 2476, в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, а также п.2 главы 28 Положения о бюджетном процессе в Озерском городском округе Челябинской области, утвержденного решением Собрания депутатов Озерского городского округа от 18 июля 2012 года № 120.

Судебная коллегия не может согласиться с доводами Администрации Озерского городского округа о том, что администрация городского округа, обладая полномочиями на самостоятельное осуществление нормативного правового регулирования в указанной сфере, была вправе по своему усмотрению принимать решение об утверждении программы без учета сроков ее утверждения и указания на соответствующие финансовые обязательства при принятии решения об очередном бюджете городского округа (в данном случае, не включать в проект очередного бюджета и бюджета на плановый период расходы на реализацию оспариваемой программы).

Судебная коллегия также не может согласиться с доводами Администрации Озерского городского округа о том, что программные мероприятия не вступают в противоречие с комплексом полномочий органов полиции.

В соответствии со ст. 130 Конституции РФ и ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" местное самоуправление осуществляется самостоятельно и под свою ответственность населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В силу Федерального закона «О полиции» органы полиции являются составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, территориальные подразделения которой осуществляют свою деятельность независимо от органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации, Положением о Министерстве, нормативными правовыми актами МВД России, а также положением о территориальном органе МВД России, в том числе осуществляют взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, территориальными органами иных федеральных органов исполнительной власти.

Контроль за деятельностью федеральных органов и координацию их деятельности осуществляют федеральные органы власти, а надзор за законностью их деятельности - органы прокуратуры. Исполнительные органы местного самоуправления, каковым является Администрация Озерского городского округа, таким правом не наделены.

Координирование деятельности федеральных органов исполнительной власти при реализации мер в системе государственной профилактики правонарушений осуществляет правительственная комиссия по

профилактике правонарушений, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 28.03.2008 года № 216.

Действующим законодательством органы местного самоуправления Озерского городского округа не наделены государственными полномочиями по координации деятельности территориальных федеральных органов исполнительной власти по профилактике правонарушений.

Ссылка Администрации Озерского городского округа на то, что вопросы профилактики правонарушений на территории городского округа, указанные в оспариваемом Положении, совпадают с основными направлениями деятельности органов полиции, не свидетельствует об отсутствии противоречий оспариваемых норм федеральному законодательству и наделении администрации Озерского городского округа соответствующими полномочиями.

Участие территориальных подразделений органов полиции в реализации программных мероприятий затрагивает вопросы их внутриорганизационной деятельности, полномочий и компетенции. Поскольку в оспариваемой Программе финансирование из местного бюджета вообще не предусмотрено, то, что источником финансирования являются источники и средства, предусмотренные на финансирование основной деятельности исполнителей мероприятий, а поэтому исполнительный орган местного самоуправления Озерского городского округа фактически распорядился средствами федерального бюджета, направляемыми на основную деятельность указанного выше федерального органа исполнительной власти.

Несостоятельными являются доводы администрации о том, что оспариваемое положение не было оспорено Управлением МВД России по ЗАТО г.Озерск, так как не опровергают доводов прокурора о том, что оспариваемые нормы о координации деятельности подразделений территориальных федеральных органов исполнительной власти не отнесены к компетенции органов местного самоуправления.

В соответствии с п. «д» ч. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96, принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, нарушение компетенции органов местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов отнесено к коррупциогенным факторам.

Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что федеральный закон, регулирующий деятельность органов местного самоуправления в сфере профилактики правонарушений в Российской Федерации отсутствует.

Вместе с тем, правило, предусмотренное ст. 73 Конституции РФ, в силу которой вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, а, следовательно, вправе осуществлять собственное регулирование по этим вопросам, не означает, что орган местного самоуправления вправе самостоятельно урегулировать правоотношения по вопросам, которые не были урегулированы на федеральном или региональном уровне.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт в указанной части издан с превышением полномочий органа местного самоуправления и противоречит нормам действующего законодательства.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об удовлетворении требований прокурора и признании оспариваемого нормативного правового акта в целом противоречащим федеральному закону и недействующим со дня его принятия, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением установленного действующим законодательством порядка его принятия.

Обязанность опубликовать решение суда о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим либо сообщение о решении суда после вступления его в законную силу прямо вытекает из положений части 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, а также статьи 35 Закона РФ «О средствах массовой информации». Поэтому судебная коллегия возлагает на Администрацию Озерского городского округа обязанность по публикации сообщения о принятом по делу решении в течение месяца и вне зависимости от того, что такое требование не было заявлено прокурором.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам

определила:

Решение Озерского городского суда Челябинской области от 05 мая 2014 года отменить. Принять по делу новое решение.

Заявление прокурора ЗАТО г. Озерск Челябинской области удовлетворить.

Признать постановление администрации Озерского городского округа Челябинской области от 20 января 2014 года № 102 «Об утверждении муниципальной программы «Профилактика преступлений и правонарушений на территории Озерского городского округа» на 2014г. и плановый период 2015г-2016 годов» противоречащим федеральному закону и недействующим со дня его принятия.

Обязать Администрацию Озерского городского округа официально опубликовать сообщение о принятом по делу решении в течение месяца.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Председательствующий

Судьи