Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционному представлению прокурора ... Республики Башкортостан - Шарафутдинова Р.Я. на решение Кумертауского городского суда Республики Башкортостан от ... года, которым постановлено:

В удовлетворении требования прокурора ... РБ о признании пунктов 5.5, 6.1 Порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, утвержденных постановлением администрации городского округа ... РБ №... от ... года, не действующими, в связи с их несоответствием требованиям закона, - отказать в полном объеме.

Заслушав доклад судьи Фархутдиновой Г.Р., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор ... обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с заявлением о приведении в соответствие с федеральным законодательством нормативного акта в его части.

В обоснование заявленных требований указал, что Постановлением администрации городского округа ... от ... года №... утвержден Порядок принятия решений о разработке долгосрочных городских целевых программ городского округа ... Республики Башкортостан, их формирования и реализации, на которой ... года прокуратурой ... принесен протест с требованием о приведении п.п.5.5 и 6.1 оспариваемого акта в соответствии с требованиями Федерального закона от ... года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по следующим основаниям. Согласно п.4 ч. 10 ст.35 Федерального закона № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие планов и программ развития муниципального образования. Кроме того, Порядок принятия решений о разработке долгосрочных городских целевых программ не предусматривает вынесение программ на публичные слушания.

Пунктом 3 ч. 3 ст.28 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что проекты планов и программ развития муниципального образования должны выносится на публичные слушания.

Администрацией городского округа ... протест отклонен на том основании, что порядок принятия решений утвержден в соответствии со ст.179 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией муниципального образования. Указанные доводы противоречат закону, имеющему наибольшую юридическую силу. Согласно преамбуле Федерального закона №131-ФЗ указанный закон устанавливает в соответствии с Конституцией Российской Федерации общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в РФ. Преамбулой Бюджетного кодекса РФ определено, что БК РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации. Таким образом, Федеральный закон №131-ФЗ является специальным нормативным правовым актом, устанавливающим основные принципы организации местного самоуправления в РФ, полномочия органов местного самоуправления, в том числе утверждение программ развития.

Бюджетный кодекс РФ определяет полномочия органов местного самоуправления лишь в части касающейся бюджетных правоотношений. Поэтому в случае наличия противоречий между Федеральным законом № 131-ФЗ и БК РФ в части определения полномочий органов местного самоуправления следует руководствоваться нормами Федерального закона № 131-ФЗ. Кроме того, Уставом городского округа ... полномочия администрации по утверждению долгосрочных программ не предусмотрены. Порядком принятия решений о разработке долгосрочных городских целевых программ предусмотрен механизм, цели и задачи реализации долгосрочной программы. Пунктом 1.2. Порядка установлено, что долгосрочная программа принимается для достижения долгосрочных целей социально экономического развития городского округа .... Таким образом, долгосрочная программа по своему содержанию, целям и задачам является программой развития муниципального образования. Полагает необходимым обратиться в суд с заявлением в интересах неопределенного круга лиц, которые будут участвовать в городских целевых программах, поскольку принятие программ неправомочным органом может повлечь за собой недействительность программ и применение последствий их недействительности в отношении указанного круга лиц.

Просил признать пункты 5.5, 6.1 Порядка принятия решений о разработке долгосрочных городских программ не действующими в связи с несоответствием их требованиям закона, а также дополнить Порядок принятия решений о разработке долгосрочных городских целевых программ пунктом, предусматривающим вынесение проектов программ на публичные слушания.

Впоследствии прокурором исковое заявление было уточнено. Заявитель просил признать п.п. 5.5, 6.1 Порядка принятия решений о разработке долгосрочных городских целевых программ городского округа ... Республики Башкортостан, их формирования и реализации не действующими в связи с несоответствием их требованиям закона. В остальной части от заявленных требований отказался.

Судом вынесено вышеприведенное решение.

В апелляционном представлении прокурор Шарафутдинов Р.Я. просит решение суда отменить и принять новое решение по тем основаниям, что доводы ответчика о не обжаловании ранее принятых программ, поскольку под программы предусмотрено финансирование, не состоятельны; судом не учтены доводы заявителя об отсутствии в Уставе городского округа ... полномочий администрации по утверждению долгосрочных программ; вывод суда о том, что правоотношения урегулированы законодательным актом (Бюджетным кодексом) имеющим более узкую сферу деятельности, нежели законом № 131-ФЗ, противоречит закону.

Обсудив доводы апелляционного представления, выслушав прокурора Фахретдинову Ю.Ю., поддержавшую апелляционное представление, представителя Совета городского округа ... РБ – Машкову В.А. (доверенность от ... года), полагавшую решение суда незаконным и необоснованным, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене.

В силу ст. 195 ГПК РФ решение суда должно быть законным и обоснованным. В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ N 23 от 19 декабря 2003 года, решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 11 ГПК РФ).

Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании (статьи 55, 59 - 61, 67 ГПК РФ), а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Данным требованиям закона решение суда первой инстанции не соответствует.

Отказывая в удовлетворении заявления прокурора ..., суд исходил из того, что оспариваемые заявителем пункты 5.5 и 6.1 Порядка принятия решений о разработке долгосрочных городских целевых программ городского округа ... Республики Башкортостан, их формирования и реализации, утвержденного постановлением администрации городского округа ... РБ №... от ... года, приняты в соответствии действующим законодательством, поскольку в данном случае правоотношения урегулированы законодательным актом (Бюджетным кодексом), имеющим более узкую сферу деятельности - бюджетные правоотношения, нежели законом № 131-ФЗ, определяющим общие принципы организации местного самоуправления.

С данным выводом судебная коллегия согласиться не может по следующим основаниям.

Согласно ст.13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

В соответствии с ч.2 ст.253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В силу п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, следует проверять полномочия органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Установлено, что Постановлением администрации городского округа ... от ... года №... (л.д.5) утвержден Порядок принятия решений о разработке долгосрочных городских целевых программ городского округа ... Республики Башкортостан, их формирования и реализации (л.д.6-17).

Пунктом 5.5 вышеприведенного Порядка установлено, что долгосрочные программы, предлагаемые к финансированию, начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению Администрацией городского округа ... РБ, не позднее 1 июня года, предшествующего году, в котором планируется начало реализации долгосрочной программы.

Пунктом 6.1 Порядка предусмотрено, что долгосрочные программы утверждаются постановлением Администрации городского округа ... Республики Башкортостан.

С выводом суда о том, что оспариваемые заявителем пункты 5.5, 6.1 Порядка принятия решений о разработке долгосрочных городских целевых программ городского округа ... Республики Башкортостан их формирования и реализации приняты в соответствии с действующим законодательством, судебная коллегия согласиться не может в связи со следующим.

Так, согласно п.4 ч.10 ст.35 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и п.4 ч.4 ст.ст.18 Устава городского округа ... принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования – Совета городского округа ....

В то же время ч.1 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Вывод суда о том, что в данном случае правоотношения урегулированы Бюджетным кодексом, имеющим более узкую сферу деятельности, - бюджетные правоотношения, нежели законом 131-ФЗ, определяющим общие принципы организации местного самоуправления, судебная коллегия находит не состоятельным. Указанный вывод противоречит закону, имеющему наибольшую юридическую силу.

Так, согласно преамбуле Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Преамбулой Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Таким образом, Федеральный закон №131-ФЗ является специальным нормативным правовым актом, устанавливающим основные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, полномочия органов самоуправления, в том числе утверждение программ развития.

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет полномочия органов местного самоуправления лишь в части касающейся бюджетных правоотношений.

В соответствии с ч.3 ст.5 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон.

Учитывая наличие противоречий между Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Бюджетным кодексом Российской Федерации в части определения полномочий органов местного самоуправления, следует руководствоваться нормами Федерального закона №131-ФЗ.

Ссылка суда на Постановление Правительства РБ от 28 декабря 2010 года N 517 "О Порядке принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ Республики Башкортостан, их формирования и реализации" является не состоятельной. Указанное Постановление Правительства РБ определяет Порядок принятия решений о разработке Программ Республики Башкортостан. Оно не определяет Порядок принятия решений органами местного самоуправления и не может служить аналогом, поскольку, согласно п.4 ст.34 Закона органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, их деятельность регулируется указанным Законом, тогда как деятельность субъектов Российской Федерации регулируется иными законами.

При таких обстоятельствах оспариваемое решение суда подлежит отмене с принятием по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований прокурора ... Республики Башкортостан в интересах неопределенного круга лиц о приведении в соответствие с федеральным законодательством нормативного акта в его части.

Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кумертауского городского суда Республики Башкортостан от ... года отменить и принять по делу новое решение, которым заявление прокурора ... Республики Башкортостан в интересах неопределенного круга лиц о приведении в соответствие с федеральным законодательством нормативного акта в его части удовлетворить.

Признать пункты 5.5, 6.1 Порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, утвержденных постановлением администрации городского округа ... РБ №... от ... года, не действующими, в связи с их несоответствием требованиям закона.

Председательствующий: А.А. Гизатуллин

Судьи: Г.Р. Фархутдинова

Е.А. Старичкова