Гражданский кодекс часть 1

с участием представителя административного истца – помощника прокурора г. Ростова-на-Дону Бородаенко А.С., представителя административного ответчика Сапруновой О.А., действующей на основании доверенности № 59-1/10 от 14.11.2016 г., представителя заинтересованного лица Шараповой О.С., действующей на основании доверенности № 59-62-6325/7 от 21.11.2017 г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора города Ростова-на-Дону к Администрации города Ростова-на-Дону, заинтересованное лицо Департамент ЖКХ и энергетики города Ростова-на-Дону, о признании недействующим постановления Администрации города Ростова-на-Дону от 09.06.2014 № 645 «Об утверждении Генеральной схемы очистки территории города Ростова-на-Дону» в части, устанавливающей нормы накопления твердых бытовых отходов для жителей города Ростова-на-Дону,

У С Т А Н О В И Л:

Прокурор города Ростова-на-Дону (далее – административный истец) обратился в Ленинский районный суд г. Ростова-на-Дону с указанным административным иском к Администрации города Ростова-на-Дону, заинтересованное лицо Департамент ЖКХ и энергетики города Ростова-на-Дону, о признании недействующим постановления Администрации города Ростова-на-Дону от 09.06.2014 № 645 «Об утверждении Генеральной схемы очистки территории города Ростова-на-Дону» в части, устанавливающей нормы накопления твердых бытовых отходов для жителей города Ростова-на-Дону.

В обоснование заявленных требований указал, что прокуратурой г. Ростова-на-Дону в связи с поступлением информации Ростовского УФАС России проведена проверка постановления Администрации г. Ростова-на-Дону от 09.06.2014 № 645 «Об утверждении Генеральной схемы очистки территории города Ростова-на-Дону». Согласно п. 11 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального образования относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

В силу п. 1 ст. 2 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - ФЗ № 89-ФЗ) правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется данным Федеральным законом, кругами законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Пунктом 3 статьи 8 ФЗ № 89-ФЗ предусмотрено, что к полномочиям органа местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих городских округов.

Вместе с тем, полномочиями по утверждению нормативов образования твердых бытовых отходов от предприятий, учреждений и организаций органы местного самоуправления городских округов не обладают, поскольку законодателем полномочиями по установлению нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне, наделены органы государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 6 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - ФЗ № 7- ФЗ).

Так, исходя из положения статей 1 и 6 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическим благополучии населения» принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, контроль за их исполнением относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Согласно статье 5 ФЗ № 7-ФЗ установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст. 7 ФЗ № 7-ФЗ (в ред. от 31.12.2005), к вопросам местного значения городского округа относятся организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Таким образом, полномочия органа местного самоуправления городских кругов по изданию нормативных правовых актов ограничиваются вопросами организации мероприятий по охране окружающей природной среды в границах городского округа и организации сбора, вывоза, утилизации и переработки готовых и промышленных отходов.

Постановлением администрации г. Ростова-на-Дону от 09.06.2014 № 645 «Об утверждении Генеральной схемы очистки территории города Ростова-на-Дону» установлены нормы накопления твердых бытовых отходов для населения г. Ростова-на-Дону. Данное постановление опубликовано в официальном издании «Ростов официальный», № 25, 18.06.2014.

Вышеуказанной схемой утверждены нормы накопления твердых бытовых отходов для населения, которые рекомендуется вводить поэтапно: в 2014 г. МЖФ (многоквартирный жилищный фонд) - 350 кг/чел. х год, ИЖФ (индивидуальный жилищный фонд) - 512 кг/чел. х год, а с 2015 г. МЖФ - 420 кг/чел. х год, ИЖФ - 530 кг/чел. х год.

По мнению административного истца, исходя из вышеприведенных норм законодательства, как действовавшего на момент издания данного нормативно-правового акта, так и действующего в настоящее время, администрация города превысила свои полномочия при его принятии.

Кроме того, устанавливая нормы накопления отходов для населения Ростова-на-Дону, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, администрация города нарушает права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере оказания услуг по сбору и вывозу твердых бытовых отходов н услуг по управлению многоквартирными домами, а также права граждан

19.10.2016 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области на имя главы администрации г. Ростова-на-Дону выдано предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, со сроком исполнения по 22.11.2016. Согласно предупреждению администрации предложено прекратить незаконные действия путем отмены вышеуказанного постановления в части, устанавливающей нормы накопления твердых бытовых отходов для жителей города Ростова-на-Дону.

Данное предупреждение обжаловано Департаментом жилищно-коммунального хозяйства и энергетики и администрацией города Ростова-на- Дону (далее по тексту- Департамент), обратившимися в Арбитражный суд Ростовской области с заявлениями о признании незаконным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - Ростовское УФАС, антимонопольный орган). Решением от 01.02.2017 Арбитражного суда РО в удовлетворении исковых требований отказано. Решениями апелляционной и кассационной инстанций от 27.04.2017 и от 11.08.2017, соответственно, данное решение оставлено без изменения.

Однако постановление администрации г. Ростова-на-Дону от 09.06.2014 / 645 «Об утверждении Генеральной схемы очистки территории города Ростова- на-Дону» в части, устанавливающей нормы накопления твердых бытовых отходов для жителей города Ростова-на-Дону, не отменено.

На основании изложенного, прокурор г. Ростова-на-Дону просил суд признать недействующим постановление Администрации города Ростова-на-Дону от 09.06.2014 № 645 «Об утверждении генеральной схемы очистки территории города Ростова-на-Дону» в части, устанавливающей нормы накопления твердых бытовых отходов для жителей города Ростова-на-Дону.

В судебном заседании представитель административного истца помощник прокурора г. Ростова-на-Дону Бородаенко А.С. заявленные исковые требования поддержала, просила их удовлетворить, полагала, что, несмотря на внесенные изменения, оспариваемое постановление Администрации города Ростова-на-Дону от 09.06.2014 № 645 «Об утверждении Генеральной схемы очистки территории города Ростова-на-Дону», а именно: пункт 3.4, а также пункты 2, 3, 4 таблицы 4.6, указывающей нормы накопления смета и ряда других загрязнений, рассчитанные по группам, генеральной схемы очистки территории города Ростова-на-Дону по прежнему устанавливают нормы накопления твердых бытовых отходов для жителей города Ростова-на-Дону.

В судебном заседании представитель административного ответчика Администрации города Ростова-на-Дону по доверенности Сапрунова О.А. возражала против удовлетворения исковых требований, просила производство по административному делу прекратить на основании п. 1 ч. 2 ст. 214 КАС РФ, в связи с тем, что оспариваемые пункты Постановления на момент рассмотрения дела изменены и приведены в соответствие с действующим законодательством, перестали затрагивать права и законные интересы граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, доказательств их применения административным истцом не представлено, обосновала прекращение производства по делу доводами, изложенными в письменных возражениях («ходатайство о прекращении производства по делу»), приобщенных к материалам дела.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица Департамента ЖКХ и энергетики города Ростова-на-Дону по доверенности Шарапова О.С. поддержала доводы представителя административного ответчика, полагала заявленные исковые требования не подлежащими удовлетворению.

Суд, выслушав участников процесса, исследовав материалы дела и оценив имеющиеся в деле доказательства, приходит к следующему.

В соответствии с ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые в силу ч. 4 ст. 7 указанного Федерального закона не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам, а также конституциям (уставам), законам, иным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 1 ч. 2 ст. 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

В силу ч. 11 ст. 213 КАС РФ утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по этому административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В судебном заседании установлено, что прокуратурой г. Ростова-на-Дону в связи с поступлением информации Ростовского УФАС России проведена проверка постановления Администрации г. Ростова-на-Дону от 09.06.2014 № 645 «Об утверждении Генеральной схемы очистки территории города Ростова-на-Дону».

По результатам проверки установлено, что при принятии указанного постановления Администрация города Ростова-на-Дону превысила свои полномочия, как органа местного самоуправления, а именно: оспариваемым Постановлением установлены нормы накопления твердых бытовых отходов для населения г. Ростова-на-Дону. Данное постановление опубликовано в официальном издании «Ростов официальный», № 25, 18.06.2014.

При этом положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическим благополучии населения» полномочия органа местного самоуправления городских кругов по изданию нормативных правовых актов ограничиваются вопросами организации мероприятий по охране окружающей природной среды в границах городского округа и организации сбора, вывоза, утилизации и переработки готовых и промышленных отходов.

Полномочиями по утверждению нормативов образования твердых бытовых отходов от предприятий, учреждений и организаций органы местного самоуправления городских округов не обладают, поскольку законодателем полномочиями по установлению нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне, наделены органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Постановлением Администрации города Ростова-на-Дону от 17.11.2017 № 1177 «О внесении изменений в постановление Администрации города Ростова-на-Дону от 09.06.2014 № 645 «Об утверждении Генеральной схемы очистки территории города Ростова-на-Дону» из текста постановления исключены оспариваемые положения, содержавшиеся ранее в разделе 4 генеральной схемы, а именно: в приложении в разделе 4 признаны утратившими силу: абзац первый, абзац второй, пункт 4.1, абзацы второй – двадцатый пункта 4.2. Постановление вступило в силу со дня официального опубликования в городской газете «Ростов официальный» (л.д. 63).

Данный правовой акт был опубликован в газете «Ростов официальный» 22.11.2017 № 47 (л.д. 62).

Указанные обстоятельства сторонами административного дела не оспариваются.

Вместе с тем, в судебном заседании помощник прокурора г. Ростова-на-Дону Бородаенко А.С. полагала, что, несмотря на внесенные изменения, оспариваемое постановление Администрации города Ростова-на-Дону от 09.06.2014 № 645 «Об утверждении Генеральной схемы очистки территории города Ростова-на-Дону», а именно: пункт 3.4, а также пункты 2, 3, 4 таблицы 4.6, указывающей нормы накопления смета и ряда других загрязнений, рассчитанные по группам, Генеральной схемы очистки территории города Ростова-на-Дону по прежнему устанавливают нормы накопления твердых бытовых отходов для жителей города Ростова-на-Дону.

В силу разъяснений, содержащихся в п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае, если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствует, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Как следует из содержания статьи 8 ГК РФ, устанавливающей в подпунктах 1 - 9 части 1 основания возникновения гражданских прав и обязанностей, гражданские права и обязанности возникают в том числе и из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей (подпункт 2).

Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В силу ч.ч. 1-3 ст. 84 КАС РФ суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств.

Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы.

Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности.

Исследовав обстоятельства дела и оценив имеющиеся в деле доказательства по правилам ст. 84 КАС РФ, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный акт – Постановление Администрации города Ростова-на-Дону от 09.06.2014 № 645 «Об утверждении Генеральной схемы очистки территории города Ростова-на-Дону» (в редакции от 17.11.2017), после внесенных в него изменений на момент рассмотрения настоящего административного дела соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принят уполномоченным органом – Администрацией города Ростова-на-Дону, с соблюдением процедуры его принятия, установленной п. 1.5 Постановления Администрации города Ростова-на-Дону от 19.02.2016 № 150 «Об утверждении порядка подготовки правовых актов Администрации города Ростова-на-Дону».

Согласно ч. 9 ст. 213 КАС РФ обязанность по доказыванию обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи (соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу - возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Однако приведенное положение процессуального закона не освобождает административного истца от обязанности доказать факт нарушения оспариваемым нормативным правовым актом его прав и законных интересов.

Исходя из вышеуказанных положений закона прокурор, обращаясь в суд в интересах защиты прав и законных интересов индивидуальных предпринимателей и юридических лиц с настоящим административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта органа местного самоуправления, применяемого при осуществлении муниципального жилищного контроля, должен указать и доказать применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, а также доказать факт нарушения их прав и законных интересов таким применением оспариваемого Положения.

Прокурором города Ростова-на-Дону данное требование закона не выполнено: в материалы дела не представлено относимых и допустимых доказательств применения административным ответчиком до обращения в суд пункта 3.4, а также пунктов 2, 3, 4 таблицы 4.6, указывающей нормы накопления смета и ряда других загрязнений, рассчитанные по группам, Генеральной схемы очистки территории города Ростова-на-Дону, в оспариваемой редакции Постановления Администрации города Ростова-на-Дону от 09.06.2014 № 645, реализации на основании этих положений прав индивидуальных предпринимателей, юридических лиц и граждан, а также доказательств нарушения прав и законных интересов индивидуальных предпринимателей, юридических лиц и граждан оспариваемым нормативным правовым актом административного ответчика в сфере оказания услуг по сбору и вывозу твердых бытовых отходов и услуг по управлению многоквартирными домами, в том числе – путем обращения индивидуальных предпринимателей, юридических лиц и граждан в прокуратуру города Ростова-на-Дону с жалобами на применение в отношении них указанного Постановления в оспариваемой редакции.

Исходя из положений статей 208, 213 и 215 КАС РФ предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который на время его оспаривания является действующим и влекущим нарушение прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Системный анализ положений пункта 3 части 1 статьи 128, части 2 статьи 194, части 11 статьи 213 и пункта 1 части 2 статьи 214 КАС РФ в их взаимной связи позволяет сделать вывод о том, что оспариванию не подлежит недействующий нормативный правовой акт (утративший силу, отмененный, пересмотренный), который перестал регулировать спорные правоотношения и затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

С учетом установленных по делу обстоятельств, суд приходит к выводу о том, что нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не является и каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод и интересов физических и юридических лиц повлечь не может, вследствие чего такой акт не может быть предметом судебной проверки.

Данный вывод суда основывается на разъяснениях, содержащихся в Определении Конституционного Суда РФ от 20.04.2017 № 724-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Летунова Александра Ивановича на нарушение его конституционных прав частью 2 статьи 194, пунктом 1 части 2 статьи 214 и частью 2 статьи 225 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», согласно которым, по смыслу правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 11 апреля 2000 года № 6-П, проверка судом общей юрисдикции законности нормативных правовых актов, утративших силу к моменту обращения заинтересованного лица в суд, и признание их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав заявителя, т.е. в порядке абстрактного нормоконтроля, недопустимы.

Вместе с тем следует иметь в виду, что утрата нормативным правовым актом юридической силы не является препятствием для осуществления закрепленного в статье 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации права: оно может быть реализовано в других установленных законодателем для конкретных категорий дел процессуальных формах, которые обусловлены характером спорных правоотношений. Заинтересованное лицо, в частности, может защитить свои права не путем оспаривания нормативных правовых актов, утративших силу к моменту его обращения в суд, а обжалуя основанные на них решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, для признания которых незаконными нет препятствий, поскольку суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа (в том числе утратившего силу) акту большей юридической силы, принимает решение в соответствии с последним.

Указанной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации корреспондируют также положения части 2 статьи 194 и пункта 1 части 2 статьи 214 КАС РФ, предоставляющие право суду прекратить производство по административному делу, в том числе в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или пересмотрен и перестал затрагивать права и законные интересы административного истца.

Установив указанные обстоятельства, суд приходит к выводу о прекращении производства по настоящему административному делу.

На основании изложенного, руководствуясь п. 1 ч. 2 ст. 214, ст.ст. 194, 198-203 КАС РФ, суд

О П Р Е Д Е Л И Л:

Производство по настоящему административному делу по административному исковому заявлению прокурора города Ростова-на-Дону к Администрации города Ростова-на-Дону, заинтересованное лицо Департамент ЖКХ и энергетики города Ростова-на-Дону, о признании недействующим постановления Администрации города Ростова-на-Дону от 09.06.2014 № 645 «Об утверждении генеральной схемы очистки территории города Ростова-на-Дону» в части, устанавливающей нормы накопления твердых бытовых отходов для жителей города Ростова-на-Дону – прекратить.

На определение может быть подана частная жалоба в Ростовский областной суд через Ленинский районный суд г. Ростова-на-Дону в течение 15 дней.

Определение в окончательной форме изготовлено 07 декабря 2017 года.

Судья