Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев 8 декабря 2016 года в г. Ухте в открытом судебном заседании административное исковое заявление прокурора г. Ухты к Администрации Муниципального образования городского округа «Ухта» о признании недействующими постановления от 21.12.2015г. №2924 «О мерах по реализации решения Совета МОГО «Ухта» о бюджете МОГО «Ухта на 2016 год» и постановления от 29.02.2016г. №500 «О внесении изменений в постановление от 21.12.2015г. №2924 «О мерах по реализации решения Совета МОГО «Ухта» о бюджете МОГО «Ухта на 2016 год»,

у с т а н о в и л:

Прокурор г. Ухты обратился в суд с указанным заявлением, указав в обоснование своих требований, что прокуратурой была проведена проверка по вопросу нарушения ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013г. №44-ФЗ со стороны администрации МОГО «Ухта». Установлено, что 03.01.2016г. ООО «Стройком» на основании результатов проведения закупки посредством электронного аукциона МУ «УЖКХ» был заключен муниципальный контракт с реестровым №0307300008615000638-005930-01. Предметом контракта является оказание услуг по техническому обслуживанию, санитарному содержанию и текущему ремонту объектов внешнего благоустройства МОГО «Ухта». По результатам выполнения обязательства ООО «Стройком» были направлены в адрес заказчика счета-фактуры на оплату оказанных услуг. Заказчиком услуги не были оплачены со ссылкой на необходимость открытия ООО «Стройком» лицевого счета в финансовом управлении администрации МОГО «Ухта» в рамках осуществляемого казначейского сопровождения контракта. Долг по указанному контракту был взыскан решением Арбитражного суда РК от 03.08.2016г. по делу №А29-5960/2016. Прокуратурой установлено, что устанавливающий процедуру казначейского сопровождения акт был принят постановлением Администрации МОГО «Ухта» от 21.12.2015г. №2924 «О мерах по реализации решения Совета МОГО «Ухта» о бюджете МОГО «Ухта на 2016 год». Указанное постановление принято к нарушением действующего законодательства. Постановление №2924 в п. 6 и п. 6.1 которого (в редакции постановления администрации МОГО «Ухта» от 29.02.2016г. №500) определен порядок казначейского сопровождения муниципальных контрактов на оказание услуг по техническому обслуживанию, санитарному содержанию и текущему ремонту объектов внешнего благоустройства было опубликовано 5 марта 2016г. в «Информационном бюллетене Совета МОГО «Ухта» «Город» №08 одновременно с постановлением 29.02.2016г. №500. По мнению прокурора, указанные постановления администрации МОГО «Ухта» вступили в силу со дня их официального опубликования 5 марта 2016г. в Информационном бюллетене Совета МОГО «Ухта» «Город», и, следовательно, противоречат действующему законодательству, поскольку имеют обратную силу. Данное обстоятельство влечет за собой признание указанных актов недействующими и не влекущими правовых последствий. Прокурор просит признать недействующими постановление от 21.12.2015г. №2924 «О мерах по реализации решения Совета МОГО «Ухта» о бюджете МОГО «Ухта на 2016 год» и постановление от 29.02.2016г. №500 «О внесении изменений в постановление от 21.12.2015г. №2924 «О мерах по реализации решения Совета МОГО «Ухта» о бюджете МОГО «Ухта на 2016 год».

Прокурор Ануфриев Л.В. на заявленных требованиях настаивает. Пояснил, что прокуратура не оспаривает предусмотренную пунктом 6 постановления №2924 от 21.12.2015г. возможность казначейского сопровождения муниципальных контрактов. Вместе с тем, указанное постановление в результате опубликования только 5 марта 2016г. распространило свое действие на правоотношения, сложившееся с 01.01.2016г., что противоречит закону. Прокуратура полагает, что оспариваемые постановления являются нормативными правовыми актами.

Представители администрации МОГО «Ухта» Верховодова К.С., Меньшенина А.В. против удовлетворения заявленных требований возражают.

Из отзыва административного ответчика следует, что казначейское сопровождение муниципальных контрактов не противоречит ст. 5 ФЗ от 14.12.2015г. №359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год», ст. 20 Закона Республики Коми от 25.11.2015г. №103-РЗ «О республиканском бюджете Республики Коми на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов», нормам ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Решение Совета МОГО «Ухта» от 11.12.2015г. №15 «О бюджете МОГО «Ухта» на 2016 год», статьей 19 которого предусмотрено казначейское сопровождение муниципальных контрактов, опубликовано 12.12.2015г. Административный ответчик полагает, что в оспариваемых прокурором постановлениях №2924 и №500 правовые нормы (правила поведения), положения, обязательные для неопределенного круга лиц не устанавливаются, урегулирование общественных отношений либо изменение или прекращение существующих правоотношений ими не предусмотрен. Следовательно, оспариваемые постановления не имеют признаков нормативного правового акта. Оспариваемые постановления были опубликованы на официальном портале администрации МОГО «Ухта» в подразделе «Казначейское сопровождение» и «Документы – организация бюджетного процесса» на сайте Финансового управления администрации МОГО «Ухта», последняя дата публиками 29.01.2016г.

Исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Конституция Российской Федерации, закрепляя обязательный характер правовых норм, содержащихся в законах и основанных на них правовых актах органов исполнительной власти, не определяет понятия правовой нормы и нормативного правового акта.

В соответствии с разъяснениями, изложенными в п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Материалами дела установлено, что Советом МОГО «Ухта» 11 декабря 2015г. принято решение №15 «О бюджете МОГО «Ухта» на 2016 год». В силу п. 19 указанного решения установлено, что в 2016 году в случаях, предусмотренных настоящей статьей, Финансовым управлением администрации МОГО «Ухта», осуществляется казначейское сопровождение муниципальных контрактов, (контрактов, договоров, соглашений) в порядке, установленном администрацией МОГО «Ухта». При казначейском сопровождении муниципальных контрактов (контрактов, договоров, соглашений) перечисление средств из бюджета МОГО «Ухта», являющихся источником финансового обеспечения указанных муниципальных контрактов (контрактов, договоров, соглашений), осуществляется на счет, открытый Финансовому управлению администрации МОГО «Ухта» в учреждении Центрального банка Российской Федерации. Операции по зачислению и списанию средств на счете, указанном в абзаце втором настоящей части, отражаются на лицевых счетах, открытых юридическим лицам, получающим средства из бюджета МОГО «Ухта», в Финансовом управлении администрации МОГО «Ухта» в порядке, установленном Финансовым управлением администрации МОГО «Ухта». Операции по списанию средств, отраженных на лицевых счетах, указанных в абзаце третьем настоящей части, осуществляются в пределах суммы, необходимой для оплаты обязательств по расходам юридических лиц, возникающих из указанных муниципальных контрактов (контрактов, договоров, соглашений), подлежащих казначейскому сопровождению в соответствии с настоящей статьей, после представления документов, подтверждающих возникновение указанных обязательств. При казначейском сопровождении муниципальных контрактов (контрактов, договоров, соглашений) Финансовое управление администрации МОГО «Ухта» осуществляет санкционирование операций в порядке, установленном Финансовым управлением администрации МОГО «Ухта».

Установлено, что в 2016 году казначейскому сопровождению подлежат: муниципальные контракты (контракты, договоры) о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг (за исключением муниципальных контрактов (контрактов, договоров), исполнение которых подлежит банковскому сопровождению в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд), сумма которых превышает 200 000 тыс. рублей, при заключении которых получателями средств бюджета МОГО «Ухта» предусматриваются авансовые платежи; муниципальные контракты (контракты, договоры) об осуществлении отдельных закупок товаров, работ, услуг в случаях, установленных администрацией МОГО «Ухта» (п. 2 ст. 19).

21 декабря 2015г. администрацией МОГО «Ухта» принято постановление №2924 «О мерах по реализации решения Совета МОГО «Ухта» о бюджете МОГО «Ухта на 2016 год».

Пунктом 6 указанного постановления предусмотрено, что в соответствии с п. 2 ст. 19 решения о бюджете казначейскому сопровождению подлежит муниципальный контракт на оказание услуг по техническому обслуживанию, санитарному содержанию и текущему ремонту объектов внешнего благоустройства МОГО «Ухта».

В силу п. 6.1 казначейское сопровождение муниципальных контрактов (контрактов, договоров, соглашений) (далее по тексту - муниципальный контракт) осуществляется в следующем порядке:

1) средства бюджета МОГО «Ухта», являющиеся источником финансового обеспечения муниципальных контрактов, подлежащих казначейскому сопровождению (далее - целевые средства), перечисляются на основании заявки на оплату расходов получателей средств бюджета МОГО «Ухта», заключивших указанные муниципальные контракты, на счет, открытый Финансовому управлению в учреждении Центрального банка Российской Федерации для учета денежных средств организаций, не являющихся участниками бюджетного процесса;

2) кассовые операции с целевыми средствами, указанными в подпункте 1 настоящего пункта, учитываются на лицевых счетах для учета операций со средствами юридического лица, не являющегося участником бюджетного процесса, открываемых юридическим лицам, получающим средства из бюджета МОГО «Ухта» в соответствии с заключенными муниципальными контрактами, подлежащими казначейскому сопровождению, (далее по тексту - юридические лица) в Финансовом управлении в порядке, установленном Финансовым управлением;

3) основаниями для открытия юридическим лицам лицевого счета для учета операций со средствами юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, с целевыми средствами, являются муниципальные контракты, заключенные между указанными в подпункте 1 настоящего пункта получателями средств бюджета МОГО «Ухта» и юридическими лицами;

4) санкционирование расходов юридических лиц, источником финансового обеспечения которых являются целевые средства, осуществляется в соответствии со сведениями о направлениях использования целевых средств, согласованными получателями средств бюджета МОГО «Ухта», указанными в подпункте 1 настоящего пункта, в порядке, установленном Финансовым управлением, который должен содержать в том числе условие о запрете перечисления средств юридических лиц, поступивших на счет, указанный в подпункте 1 настоящего пункта:

- на счета, открытые юридическому лицу в кредитной организации (за исключением случаев возмещения произведенных юридическим лицом расходов (части расходов), если нормативными правовыми актами, регулирующими порядок предоставления целевых средств, предусмотрена возможность такого возмещения, оплаты фактически выполненных работ, оказанных услуг, поставленных товаров);

- в качестве взноса в уставный капитал другого юридического лица, если положениями нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления целевых средств, не предусмотрена возможность перечисления целевых средств иным юридическим лицам;

- в целях размещения целевых средств на депозиты, а также в иные финансовые инструменты (п. 6.1 введен постановлением администрации МОГО «Ухта» от 29.02.2016г. №500).

Таким образом, оспариваемые постановления, определяющие порядок казначейского сопровождения муниципальных контрактов, относится к числу ненормативных актов, принятых в рамках организационно-распорядительных полномочий соответствующих органов.

Правоотношения в сфере бюджетных правоотношений, контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд регулируются Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом от 14.12.2015г. №359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год», Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013г. №44-ФЗ, Законом Республики Коми от 25.11.2015г. №103-РЗ «О республиканском бюджете Республики Коми на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов», решением Совета МОГО «Ухта» от 11.12.2015г. №15 «О бюджете МОГО «Ухта» на 2016 год», имеющими по отношению к оспариваемым постановлениям большую юридическую силу.

Являясь локальным актом, постановления не обладают вышеприведенными признаками нормативного правового акта, поскольку не устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитано на определенную категорию структурных подразделения администрации МОГО «Ухта» и граждан. Таким образом, оспариваемые акты не устанавливают правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц.

Акты органа местного самоуправления, определяющие порядок казначейского сопровождения муниципальных контрактов, относятся к числу ненормативных актов, принятых в рамках организационно-распорядительных полномочий соответствующих органов.

Данные акты не обладает существенными признаками, указанными в п. 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», поскольку не устанавливают правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение. Аналогичный вывод также вытекает из разъяснений Обзора судебной практики Верховного суда Российской Федерации №3 (2016), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 19.10.2016г.

Из разъяснений п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» следует, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием.

В силу изложенного требования прокурора не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном гл. 21 КАС РФ.

Ссылка прокурора на положения ст. 4 Гражданского кодекса РФ в данном случае не подлежат применению.

Согласно п. 1 ст. 4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Вместе с тем, правило абз. 2 п. 1 ст. 4 ГК о допустимости распространения закона на отношения, возникшие до его введения в действие, является специальной нормой, не подлежит расширительному толкованию, и термин «закон» должен пониматься в узком смысле, то есть как акт, принятый Государственной Думой.

Оспариваемое постановление №2924 от 21.12.2015г. было опубликовано на официальном портале администрации МОГО «Ухта» в подразделе «Казначейское сопровождение» и «Документы – организация бюджетного процесса» на сайте Финансового управления администрации МОГО «Ухта», а постановление от 29.02.2016г. №500 было опубликовано 5 марта 2016г. в «Информационном бюллетене Совета МОГО «Ухта» «Город» №08, что не оспаривается по делу.

Суд учитывает, что прокуратурой сам пункт 6 постановления от 21.12.2015г. №2924 «О мерах по реализации решения Совета МОГО «Ухта» о бюджете МОГО «Ухта на 2016 год» не оспаривается, что отметил также прокурор в судебном заседании. Данное обстоятельство также подтверждается ответами прокуратуры на жалобы ООО «Стройком» в прокуратуру г. Ухты, из которых следует, что казначейское сопровождение муниципальных контрактов, заключенных между указанным юридическим лицом и администрацией МОГО «Ухта», а также требования открытия лицевого счета в финансовом управлении администрации является законным и обоснованным.

Тем самым, не оспаривая те положения акта, которые по мнению прокурора можно отнести к нормативным, требования о признании постановления в остальной части (не содержащей нормативных положений) не могут рассматриваться в рамках данного спора.

Суд также обращает внимание на то обстоятельство, что ссылаясь на незаконность оспариваемых постановлений прокурор, обращаясь в суд с названным административным иском, фактически действует в интересах конкретного юридического лица (ООО «Стройком»), что следует из ответа заместителя прокурора Республики Коми (исх. 7-108-2011) в адрес Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Республике Коми. Указанное обстоятельство свидетельствует о том, что административное исковое заявление подано в суд прокурором фактически в интересах юридического лица, что в силу норм закона недопустимо.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», заявление об оспаривании нормативного правового акта или его части должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 131 ГПК РФ, а также содержать данные, перечисленные в ч. 5 и 6 ст. 251 ГПК РФ. В нем, в частности, должно быть указано, какие права и свободы заявителя (гражданина или организации) нарушаются этим актом или его частью, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод заявителя, каким средством массовой информации и когда данный акт опубликован или обнародован в установленном порядке, а также какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не соответствует оспариваемый акт или его часть.

Заявление прокурора данной информации не содержит.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством.

В силу п. 1 ч. 1 ст. 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации если иное не установлено настоящим Кодексом, суд прекращает производство по административному делу в случае если административное дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке административного судопроизводства по основаниям, предусмотренным п. 1 ч. 1 ст. 128 настоящего Кодекса.

Руководствуясь ст. ст. 128, 194 КАС РФ,

о п р е д е л и л:

Прекратить производство по делу №2а-5459/2016 по административному исковому заявлению прокурора г. Ухты к Администрации Муниципального образования городского округа «Ухта» о признании недействующими постановления от 21.12.2015г. №2924 «О мерах по реализации решения Совета МОГО «Ухта» о бюджете МОГО «Ухта на 2016 год» и постановления от 29.02.2016г. №500 «О внесении изменений в постановление от 21.12.2015г. №2924 «О мерах по реализации решения Совета МОГО «Ухта» о бюджете МОГО «Ухта на 2016 год».

Определение может быть обжаловано в установленном порядке в Верховный Суд Республики Коми через Ухтинский городской суд в течение 15 дней путем подачи частной жалобы.

Судья В.И. Утянский