Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе МУ «Администрация городского поселения города Конаково» на решение Конаковского городского суда Тверской области от 15 февраля 2012 года, которым постановлено:

«МУ «Администрация городского поселения город Конаково» в удовлетворении заявления о признании незаконным представления Конаковского межрайонного прокурора № 7-76в-11 от 6 декабря 2011 года «Об устранении нарушений земельного законодательства» - отказать»,

Судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Глава администрации МУ «Администрация городского поселения город Конаково» ФИО1 обратился в суд с заявлением в котором просил признать незаконным представление Конаковского межрайонного прокурора № 7-76в-11 от 6 декабря 2011 года «Об устранении нарушений земельного законодательства».

Заявление мотивировано тем, что 13 декабря 2011 года в адрес заявителя поступило представление Конаковского межрайонного прокурора №7-76в-11 от 6 декабря 2011 года «Об устранении нарушений земельного законодательства», в котором указывалось на незаконность постановления главы администрации города Конаково №306 от 16 июня 2011 года «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка площадью 182974 кв.м. с разрешенного использования «для сельскохозяйственного производства» на разрешенный вид использования «для дачного строительства», расположенного по адресу: ». Земельный участок приобретён собственником по договору купли-продажи и находится в собственности у ФИО2 Разрешение вопроса изменения разрешённого использования земель сельскохозяйственного назначения регулируется нормами Земельного кодекса РФ, ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Градостроительного кодекса РФ, п.3 ч.1 ст.4 ФЗ «О введении в действие градостроительного кодекса РФ», ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений». Процедура, указанная в нормах закона при изменении разрешённого использования земель сельскохозяйственного назначения заявителем исполнена полностью, категория земель сельскохозяйственного назначения не меняется, действовали в пределах полномочий, установленных законом до 1 января 2012 года. Постановление главы администрации города № 306 от 16 февраля 2011 года считают законным.

Представители интересов заявителя по доверенности ФИО3 и ФИО4 в судебном заседании поддержали заявление, просили его удовлетворить.

Заинтересованное лицо Конаковский межрайонный прокурор своего представителя в судебное заседание не направил, о времени и месте слушания дела извещен надлежащим образом.

Заинтересованное лицо ФИО2 в судебное заседание не явилась, о времени и месте слушания дела извещена надлежащим образом, обратилась в суд с заявлением о рассмотрении дела в её отсутствии.

Судом постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе ставится вопрос об отмене решения суда и принятии нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований. При этом указывается на неправомерность вывода суда о том, что допускается использование для дачного строительства тех земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения, которые предоставлены для этих целей в установленном порядке некоммерческим объединениям граждан, и что закон «О садоводческих, огороднических, и дачных объединениях граждан» не предусматривает вида использование «под дачное строительство» в отношении земельных участков, приобретенных гражданами в собственность в ином порядке, чем предусмотрено Федеральным законом «О садоводческих, огороднических, и дачных объединениях граждан».

В соответствии со ст. 2 Федерального закона N 66-ФЗ указанный Закон регулирует земельные отношения, возникающие в связи с созданием садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, а также в связи с деятельностью таких объединений, в той мере, в какой они не урегулированы земельным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, требования к зонированию территории, определенные гл. III Федерального закона N 66-ФЗ, установлены исключительно в целях создания и деятельности садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, а в иных случаях подлежат применению нормы земельного и градостроительного законодательства. Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального закона N 66-ФЗ граждане вправе вести садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке.

Учитывая изложенное, в настоящее время собственник земельного участка, не являющийся членом дачного некоммерческого объединения граждан, вправе изменить установленный вид разрешенного использования земельного участка на вид разрешенного использования "для дачного строительства" на основании решения органа местного самоуправления с учетом публичных слушаний. (Указанная правая позиция отражена в письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 10.08.2010 N Д 23-3075).

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон об обороте) указанный Федеральный закон регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения - сделкам, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, определяет условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность.

Действие Закона об обороте не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным кодексом Российской Федерации.

При этом, согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 1 Закона об обороте, одним из принципов, на котором основывается оборот земель сельскохозяйственного назначения, является сохранение целевого использования земельных участков.

Вместе с тем в Законе об обороте отсутствуют специальные нормы, регулирующие установление или изменение разрешенного использования земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения. В связи, с чем в данном случае применяются правила, установленные Земельным кодексом Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) и Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее Градостроительный кодекс).

Так, согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. При этом возможность самостоятельного выбора любого вида разрешенного использования без дополнительных разрешений и процедур согласования предусмотрена при наличии зонирования территорий.

Порядок проведения градостроительного зонирования территорий установлен Градостроительным кодексом.

Согласно пункту 6 статьи 1 Градостроительного кодекса градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

В соответствии с пунктом 1 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса виды разрешенного использования земельного участка определяются в градостроительном регламенте, входящем в состав правил землепользования и застройки.

Однако, исходя из положений статьи 31 Градостроительного кодекса, правила землепользования и застройки разрабатываются применительно ко всем территориям поселений и городских округов. Применительно к межселенным территориям подготовка правил землепользования и застройки может осуществляться в случае планирования застройки таких территорий.

Кроме того, исходя из части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса, градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (часть 7 статьи 36 Градостроительного кодекса).

Кроме того, порядок проведения зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений установлен статьей 12 Закона N 66-ФЗ, пунктом 2 которой предусмотрено, что в схемах зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений должны содержаться сведения о местах нахождения, площадях и целевом назначении земельных участков, разрешенном использовании земельных участков, а также сведения о правах, на которых земельные участки в конкретной зоне допускается предоставлять гражданам.

В связи с чем предусмотренное Законом N 66-ФЗ зонирование территорий необходимо для планирования предоставления земельных участков в целях ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Однако Закон 66-ФЗ не регулирует отношения по изменению видов разрешенного использования находящихся в частной собственности земельных участков, в границах которых планируется размещение садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, в том числе при наличии схем зонирования территорий для размещения таких объединений.

Пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения отнесены утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения.

В соответствии со статьей 8 Градостроительного кодекса РФ утверждение правил землепользования и застройки поселений относится к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности.

Таким образом, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, принимается главой администрации поселения.

Исходя из вышеизложенного, государственный кадастровый учет изменений земельного участка в составе земель сельскохозяйственного назначения в связи с изменением вида разрешенного использования может быть осуществлен в случае представления в орган кадастрового учета решения главы местной администрации, принятого с учетом публичных слушаний, об изменении одного вида разрешенного использования такого земельного участка на другой вид в порядке, установленном пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

В этой связи изменение вида разрешенного использования земельного участка, при условии, что такой перевод осуществлен уполномоченным органом, предоставленного гражданину, из состава земель сельскохозяйственной категории на другой вид разрешенного использования в составе той же категории земель, при том, что целевое назначение земель сельскохозяйственного назначения не меняется, не противоречит действующему земельному законодательств РФ, и является законным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения представителя интересов администрации г. Конаково ФИО3 и представителя ФИО2- ФИО5, поддержавших доводы апелляционной жалобы, а также возражения прокурора Мироновой М.С. судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Судом установлено, что ФИО2 является собственником земельного участка с кадастровым номером № размером 182974 кв.м. категория - земли сельскохозяйственного назначения, разрешённое использование для ведения сельскохозяйственного производства в районе , право собственности зарегистрировано в установленном законом порядке.

10 марта 2011 года ФИО2 обратилась к Главе администрации г.Конаково с заявлением об изменении разрешённого вида использования земельного участка с «сельскохозяйственного производства» на - «для дачного строительства». После проведения публичных слушаний и с учётом их результатов постановлением Главы администрации г. Конаково № 306 от 16 июня 2011 года изменён вид разрешённого использования земельного участка.

Представлением №7-76в-11 от 06 декабря 2011 года Конаковский межрайонный прокурор возложил на Главу городского поселения город Конаково обязанность по устранению нарушений требований земельного законодательства в связи с принятием постановления об изменении разрешённого вида использования земельного участка ФИО2, указав, что это постановление не соответствует требованиям федерального законодательства по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. к вопросам местного значения поселения относится в том числе, утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

На основании п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ земли сельскохозяйственного назначения, как и другие категории земель, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В силу п. 1 статьи 79 Земельного кодекса РФ сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Статья 43 Земельного кодекса РФ обязывает собственников земельных участков использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Часть 3 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" обязывает органы местного самоуправления разрабатывать правила землепользования и застройки..

Статьей 30 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что правила землепользования и застройки должны включить в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения :1) о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления; 2) об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами;3) о подготовке документации по планировке территории органами
местного самоуправления;4)о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки; 5)о внесении изменений в правила землепользования и застройки;6) о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

Согласно ст. 12 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ зоны, которые наиболее благоприятны для развития садоводства, огородничества и дачного хозяйства, также определяются при зонировании территории.

Так как правила землепользования и застройки городского поселения г. Конаково не приняты, то изменение вида разрешенного использования земельных участка из состава земель сельскохозяйственного назначения не возможно.

Согласноч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Часть 5 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ определяет, что решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

Статья 14 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ предусматривает только один случай предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения органом местного самоуправления, но только в отношении земель фонда перераспределения и только для размещения садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения.

Таким образом, приведенные нормы земельного и градостроительного законодательства Российской Федерации, а также Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" допускают использование для садоводства, огородничества, и дачного строительства земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения, которые были предоставлены для этих целей в установленном законом порядке.

Какого-либо иного права на получение данной категории земельного участка с данным видом разрешенного использования действующим федеральным законодательством не предусмотрено.

Следовательно, изменение вида использования земель сельскохозяйственного назначения на разрешенный вид использования «для дачного строительства» не предусмотрено действующим земельным законодательством, так как такие земли могут использоваться только для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

Не согласившись с данным предписанием Глава администрации г. Конаково обратился в суд с заявлением о признании незаконным данного представления прокурора.

Рассмотрев заявленные требования с использованием системного толкования норм Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, Федерального закона от 15.04.1998 №66-ФЗ «О садоводческих, огороднических, и дачных объединениях граждан» суд первой инстанции обоснованно отказал в их удовлетворении.

Доводы апелляционной жалобы не могут служить основанием для отмены такого решения суда первой инстанции по следующим основаниям.

В статье 1 Земельного кодекса РФ (далее ЗК РФ) закреплены основные принципы земельного законодательства, определяющие необходимость: учета значения земли как основы жизни и деятельности человека, в целях регулирования отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе; деления земель по целевому назначению на категории для установления правового режима земель исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

В соответствии с п.4 ч.1 ст.8 ЗК РФ отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую в отношении земель, находящихся в частной собственности осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что право собственности ФИО2 на земельный участок площадью 182974 кв.м., из категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования- для ведения сельскохозяйственного производства, расположенные в районе , возникло на основании договора купли-продажи находящегося в государственной собственности земельного участка от 03.02.2011 г.

В силу прямого указания п. 2 ст. 81 ЗК РФ при разрешении вопросов о порядке предоставления гражданам земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения для целей дачного строительства подлежат применению также нормы Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных объединениях граждан" (далее - ФЗ от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ)

Этим Федеральным законом предусмотрено обязательное предварительное зонирования территорий для определения мест размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, создание соответствующих некоммерческих объединений граждан.

Кроме того, в ст. 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ законодателем дано понятие дачного земельного участка, под которым понимается земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля). Таким образом, закон допускает возможность возведения на дачных участках жилых строений и жилых домов.

Вместе с тем, из содержания п. 3 ч. 1 ст. 4 ФЗ от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» следует, что предусмотренная данной нормой закона процедура изменения вида разрешенного использования земельных участков по решению главы местной администрации не применяется в случае изменения одного вида разрешенного использования на другой вид разрешенного использования земельных участков, если он предусматривает жилищное строительство. Учитывая, что дачные земельные участки предназначаются, в том числе, для возведения жилых домов, что требует изменения категории земельного участка, отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земельного участка с разрешенным использованием "дачное строительство" в процедуре предусмотренной п. 3 ч. 1 ст. 4 вышеуказанного Федерального закона.

В соответствии со ст. 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могу использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно- исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводчество, животноводство, огородничество.

Одновременно нормы ФЗ от 15 апреля 1998 года №66-ФЗ допускают использование для дачного строительства тех земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения, которые представлены для этих целей в установленном порядке некоммерческим объединениям граждан. По смыслу положений пункта 1 статьи 16 во взаимосвязи с пунктом 4 статьи 14 ФЗ от 15 апреля 1998 года №66-ФЗ предоставление земельных участков «для размещения дачного некоммерческого объединения граждан» осуществляется после государственной регистрации некоммерческого объединения, созданного в результате учреждения либо реорганизации другого садоводческого, огороднического или дачного объединения.

Из содержания представленного свидетельства о государственной регистрации права собственности усматривается, что ФИО2 принадлежит земельный участок: категория земель- земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования- для ведения сельскохозяйственного производства, то есть изначально данный земельный участок не предназначался и не предоставлялся для дачного строительства.

Таким образом, основания для внесения прокурором оспариваемого представления об устранении органом местного самоуправления допущенных нарушений земельного законодательства имелись, порядок по принятию мер прокурорского реагирования не нарушен.

Доводы апелляционной жалобы о праве гражданина вести садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке на основании п.1 ст.8 ФЗ от 15 апреля 1998 года №66-ФЗ и возникновения у него в связи с этим самостоятельного права на изменение вида разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка - «для дачного строительства» основаны на неверном толковании этой нормы закона, поскольку её положениями регулируются взаимоотношения некоммерческого объединения с гражданином, ведущим садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке на территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, то есть на земельном участке, изначально предоставленном для этих целей некоммерческому объединению в установленном порядке.

Учитывая, что доводы апелляционной жалобы, направленные на иное толкование норм материального права не могут служить основанием для отмены состоявшегося по делу решения и, руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Конаковского городского суда Тверской области от 15 февраля 2012 года оставить без изменения, апелляционную жалобу МУ «Администрация городского поселения город Конаково» - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи