Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Шалагиной О.В. гражданское дело по кассационной жалобе Междуреченского городского Совета народных депутатов на решение Междуреченского городского суда Кемеровской области от 21 октября 2011 года по заявлению прокурора г. Междуреченска в защиту интересов неопределенного круга лиц - потенциальных работодателей муниципальных служащих (бывших муниципальных служащих) Междуреченского городского Совета народных депутатов, граждан, замещающих должность муниципальной службы о признании незаконным бездействия Междуреченского городского Совета народных депутатов, выразившегося в непринятии нормативного правового акта, устанавливающего перечень граждан, замещающих должности муниципальной службы Междуреченского городского Совета народных депутатов, на которых распространяются ограничения, предусмотренные статьей 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор г. Междуреченска в защиту интересов неопределенного круга лиц — потенциальных работодателей муниципальных служащих (бывших муниципальных служащих) Междуреченского городского Совета народных депутатов, граждан, замещающих должность муниципальной службы, обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия Междуреченского городского Совета народных депутатов, выразившегося в непринятии нормативного правового акта, устанавливающего перечень граждан, замещающих должности муниципальной службы Междуреченского городского Совета народных депутатов, на которых распространяются ограничения, предусмотренные статьей 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273- ФЗ «О противодействии коррупции».

Требования мотивированы тем, что прокуратурой г. Междуреченска при использовании в работе информационного письма Генеральной прокуратуры РФ от 29 июля 2011 года № 86-13н-2011 «О положительном опыте работы прокуратуры Волгоградской области при осуществлении надзора за соблюдением ограничений, налагаемых на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора» установлено, что председателем Междуреченского городского Совета народных депутатов ФИО6 28 февраля 2011 года принято решение № 221 «О мерах по противодействию коррупции на муниципальной службе».

Пунктом 5 решения от 28 февраля 2011 года № 221 утвержден перечень должностей муниципальной службы в Междуреченском городском Совете народных депутатов, после увольнения с которых, в течение двух лет с согласия соответствующей комиссии по урегулированию конфликтов интересов на муниципальной службе граждане имеют право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях.

Однако данный документ не является нормативным правовым актом в силу положений ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, ч. 5 ст. 43 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 31 Устава муниципального образования «Междуреченский городской округ».

В нарушение вышеуказанных положений федерального законодательства Междуреченским городским Советом народных депутатов до настоящего времени не принят нормативный правовой акт, устанавливающий перечень граждан, замещающих должности муниципальной службы Междуреченского городского Совета народных депутатов, на которых распространяются ограничения, предусмотренные ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Прокурор полагает, что бездействие Междуреченского городского Совета народных депутатов, выразившееся в непринятии нормативного правового акта, устанавливающего перечень граждан, замещающих должности муниципальной службы Междуреченского городского Совета народных депутатов, на которых распространяются ограничения, предусмотренные ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», препятствует исполнению работодателем требований федерального законодательства о необходимости информировать при приеме на работу бывшего муниципального служащего Междуреченского городского Совета народных депутатов, в котором он ранее занимал определенную должность муниципальной службы, а также осуществлению гражданином, замещавшим должность муниципальной службы, своих прав и свобод, и способствует совершению работодателями и бывшими муниципальными служащими правонарушений.

Прокурор г. Междуреченска просит признать бездействие Междуреченского городского Совета народных депутатов, выразившееся в непринятии нормативного правового акта, устанавливающего перечень граждан, замещающих должности муниципальной службы Междуреченского городского Совета народных депутатов, на которых распространяются ограничения, предусмотренные ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», незаконным; обязать Междуреченский городской Совет народных депутатов устранить в полном объеме указанные препятствия к осуществлению своих прав и свобод гражданами, замещавшими должность муниципальной службы, а также потенциальными работодателями муниципальных служащих (бывших муниципальных служащих) Междуреченского городского Совета народных депутатов.

Представитель заинтересованного лица - Междуреченского городского Совета народных депутатов - ФИО7, действующая на основании доверенности от 28 октября 2008 года, заявленные требования не признала.

Решением Междуреченского городского суда от 21 октября 2011 года постановлено:

Признать бездействие Междуреченского городского Совета народных депутатов, выразившееся в непринятии нормативного правового акта, устанавливающего перечень граждан, замещающих должности муниципальной службы Междуреченского городского Совета народных депутатов, на которых распространяются ограничения, предусмотренные статьей 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», незаконным.

Решение суда направить для устранения допущенного нарушения закона председателю Междуреченского городского Совета народных депутатов в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу.

Об исполнении решения суда сообщить в Междуреченский городской суд Кемеровской области и в прокуратуру г. Междуреченска Кемеровской области не позднее чем в течение месяца со дня получения решения.

В кассационной жалобе представитель Междуреченского городского Совета народных депутатов ФИО7, действующая на основании доверенности от 31.10.2011г. №254, просит решение суда отменить, указывая, что применение нормы статьи 12 Федерального закона от 25.12.2008. №273-Ф3 «О противодействии коррупции» на практике невозможно, так как отсутствует установленный нормативным правовым актом Российской Федерации перечень должностей муниципальной службы, на которые данное требование будет распространяться.

Ссылаясь на п. 6 ч.1 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч.3 ст. 43 Закона 131-ФЗ, ч.1 ст.30 Устава муниципального образования «Междуреченский городской округ», считает, что поскольку решение Междуреченского городского Совета народных депутатов от 28.02.2011. №221 «О мерах по противодействию коррупции на муниципальной службе» распространяет свое действие только на муниципальных служащих Междуреченского городского Совета народных депутатов и относится к деятельности только городского Совета, постольку оно не является нормативным и не подлежит официальному опубликованию. Кроме этого, согласно части 5 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» председатель представительного органа муниципального образования подписывает решения представительного органа, не имеющие нормативного характера.

Прокурором города Междуреченска Бер А.Л. принесены возражения на кассационную жалобу.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав заключение прокурора Тверикиной Н.Н., полагавшей решение суда оставить без изменения, проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с ч.2 ст.347 ГПК РФ в интересах законности в полном объеме, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как усматривается из материалов дела, прокурор г. Междуреченска в защиту интересов неопределенного круга лиц обратился с заявлением о признании незаконным бездействия Междуреченского городского Совета народных депутатов, выразившегося в непринятии нормативного правового акта, устанавливающего перечень граждан, замещающих должности муниципальной службы Междуреченского городского Совета народных депутатов, на которых распространяются ограничения, предусмотренные статьей 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», также просил обязать Междуреченский городской Совет народных депутатов устранить в полном объеме препятствия к осуществлению своих прав и свобод гражданами, замещавшими должность муниципальной службы, а также потенциальными работодателями муниципальных служащих (бывших муниципальных служащих) Междуреченского городского Совета народных депутатов.

Удовлетворяя заявленные требования, суд пришел к выводу, что бездействие Междуреченского городского Совета народных депутатов, выразившееся в непринятии вышеуказанного нормативного правового акта, имеет место и является незаконным.

Судебная коллегия не может согласиться с данным выводом суда, постановленным в нарушение норм материального и процессуального права.

В соответствии с ч.1 ст.254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Согласно ст.255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Как указано в п.1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009г. N 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять, в частности, имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия (п. 25 Постановления).

Согласно ст.12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», на которую ссылается прокурор в обоснование своих требований, гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Удовлетворяя требования прокурора, суд исходил из того, что в нарушение указанной нормы Федерального закона Междуреченским городским Советом народных депутатов до настоящего времени не принят нормативный правовой акт, устанавливающий перечень граждан, замещающих должности муниципальной службы Междуреченского городского Совета народных депутатов, на которых распространяются ограничения, предусмотренные ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Однако при этом суд в решении не привел нормативный правовой или иной акт, возлагающий на орган местного самоуправления полномочия по принятию вышеуказанного нормативного акта, а Федеральным законом «О противодействии коррупции» такие полномочия на орган местного самоуправления не возложены. Таким образом, суд в нарушение вышеприведенных положений законодательства не установил, имеет ли Междуреченский городской Совет народных депутатов полномочия по принятию нормативного правового акта, принятия которого требовал прокурор, хотя именно это обстоятельство имеет существенное значение для разрешения спора.

Также при разрешении спора суд сослался на статью 31 Устава муниципального образования «Междуреченский городской округ», но при этом в материалах дела отсутствует данный Устав, вследствие чего выводы суда не подтверждены материалами дела.

Кроме того, разрешая требования прокурора, суд не учел, что статьей 10 Конституции Российской Федерации установлено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

По смыслу приведенной правовой нормы органы указанных ветвей власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. На этом основании суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять или дополнить какой-либо нормативный акт.

Статьей 12 Конституции Российской Федерации установлен принцип самостоятельности органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органам местного самоуправления предоставлено право принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Из данных норм следует, что суд не вправе обязывать орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления.

Данное обстоятельство также подтверждается положениями главы 24 ГПК РФ, из которой следует, что суд рассматривает заявления, содержащие требования о признании нормативных правовых актов противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному закону или иному другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. При этом суд не вправе обязать соответствующий орган государственной власти принять какой-либо нормативный правовой акт.

Заявляя требования о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления по непринятию нормативного правового акта во исполнение положений ст.12 Федерального закона «О противодействии коррупции» и об обязании органа местного самоуправления - Междуреченского городского Совета народных депутатов устранить препятствия к осуществлению прав и свобод граждан, права которых затрагиваются, прокурор фактически ставит вопрос об обязании в судебном порядке органа местного самоуправления принять соответствующий нормативный правовой акт.

Однако суд эти обстоятельства не учел, не дал надлежащей оценки характеру заявленных требований.

Между тем, руководствуясь конституционными принципами разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, их самостоятельности и независимости, необходимо сделать вывод о том, что действующее законодательство не позволяет прокурору оспорить бездействие органов власти и местного самоуправления по непринятию нормативного правового акта, а также понудить их его принять. Следовательно, такое требование прокурора не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства (п.1 ч.1 ст.134 ГПК РФ).

В соответствии со ст.220 ГПК РФ суд прекращает производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части первой статьи 134 ГПК РФ.

Согласно ст.365 ГПК РФ решение суда первой инстанции подлежит отмене в кассационном порядке с прекращением производства по делу или оставлением заявления без рассмотрения по основаниям, указанным в статьях 220 и 222 настоящего Кодекса.

С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда подлежит отмене с прекращением производства по делу, поскольку требование прокурора в интересах неопределенного круга лиц об оспаривании бездействия органа местного самоуправления - Междуреченского городского Совета народных депутатов, выразившегося в непринятии нормативного правового акта, устанавливающего перечень граждан, замещающих должности муниципальной службы Междуреченского городского Совета народных депутатов, на которых распространяются ограничения, предусмотренные ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции, не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства.

Руководствуясь ст.361 ГПК РФ, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Междуреченского городского суда Кемеровской области от 21 октября 2011 года отменить, производство по делу прекратить.

Председательствующий: Шалагина О.В.

Судьи: Дударек Н.Г.

Проценко Е.П.