Гражданский кодекс часть 1

гражданское дело по кассационной жалобе представителя Администрации г. Кемерово Новосельцевой Ю.Э. на решение Центрального районного суда г. Кемерово от 11 февраля 2011 года

по заявлению прокурора г. Кемерово об оспаривании нормативного правового акта,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор г. Кемерово обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону, недействующим с момента опубликования постановления администрации г. Кемерово № 25 от 19.03.2010 г. в части пп. 3, 5, 6, 8.1 утвержденного Порядка предоставления субсидий негосударственным общеобразовательным учреждениям.

Требования мотивировал тем, что 19.03.2010 года Главой города Кемерово Михайловым В.В. издано постановление № 25 «О порядке предоставления субсидий негосударственным общеобразовательным учреждениям». Постановление опубликовано в Приложении «Официально» к газете «Кемерово», № 13, 26.03.2010 года.

Данное Постановление, утвердившее Порядок предоставления субсидий негосударственным общеобразовательным учреждениям, в части противоречит федеральному законодательству.

Так, согласно п. 2 Порядка, целью предоставления субсидий определено обеспечений государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях.

При этом п. 6. Порядка установлено, что объем субсидий определяется в соответствии с нормативами, установленными Законом Кемеровской области от 12.07.2006 № 95-03 «Об установлении нормативов обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам», в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников, методическую литературу, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов).

Действительно, к вопросам местного значения в области образования относится организация:

- предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего; среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения);

- предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района;

- отдыха детей в каникулярное время.

Аналогичные полномочия органов местного самоуправления закреплены и ст. 31 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании».

В соответствии с ч. 2 ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 ФЗ № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе осуществлять поддержку и негосударственных образовательных учреждений, т.е. осуществлять иные полномочия, не отнесенные к компетенции других уровней публичной власти и не изъятые из компетенции органов местного самоуправления; в соответствии со ст. 31 Федерального закона «О некоммерческих организациях» муниципальным образованиям предоставлено право оказывать экономическую поддержку некоммерческим организациям. В рамках решения вопросов местного значения в сфере образования органы местного самоуправления могут осуществлять любые иные полномочия, названные в ст. 17 ФЗ № 131-ФЗ от 06.10.2003, им могут передаваться отдельные государственные полномочия в сфере образования (например, полномочия субъектов РФ по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта РФ (коррекционные и иные специализированные образовательные учреждения для отдельных категорий детей).

Однако, полномочия по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях, в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, в силу пп. 6.1. п. 1 ст. 29 Закона РФ № 3266-1 «Об образовании», п/п. 13 п. 2, п. 4 ст. 26.3. Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органам местного самоуправления переданы быть не могут. Выполнение вышеназванных полномочий, является исключительно расходным обязательством субъекта РФ.

С 1 января 2005 г. положение ст. 41 Закона РФ № 3266-1 «Об образовании» о праве негосударственных общеобразовательных учреждений на государственное и (или) муниципальное финансирование с момента их государственной аккредитации в случае реализации ими основных общеобразовательных программ утратило силу. Указанное финансирование признается возможным только со стороны субъектов РФ.

Таким образом, финансирование указанных в п.6 утвержденного Порядка целей:

- исключено из полномочий органов местного самоуправления Законом,

- противоречит федеральному законодательству, осуществлено с превышением предоставленных полномочий.

Кроме того, в соответствии со ст.ст. 4, 7, 52 ФЗ № 131-ФЗ от 06.10.2003, ст.ст. 6, 20, 160.1., 160.2. БК РФ, ст.ст. 9, 60 Устава города, утвержденного постановлением Кемеровского городского Совета народных депутатов № 253 от 24.06.2005, главными администраторами доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации являются органы местного самоуправления и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения, бюджетные полномочия которых определяются местными администрациями.

Наделение данных субъектов правосубъектностью позволяет в случае совершения ими противоправного деяния, применить к ним меры принуждения.

В связи с чем, именно органы местного самоуправления, отраслевые и территориальные органы местной администрации, наделенные правосубъектностью путем придания им организационно-правовой формы бюджетного учреждения, всегда являются контролируемыми субъектами финансово-бюджетного контроля как участники обеспечения, организации и кассового обслуживания исполнения бюджета, а также как главные распорядители (распорядители) бюджетных средств.

Указанное подтверждается и п.п. 8, 33, 58, 71, 107, 109, 122 и т.д. Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства РФ при использовании средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, утв. Приказом Минфина РФ от 04.09.2007 № 75н, согласно которым субъектом проверки, проводимой службой, является организация, юридическое лицо.

Соответственно органы местной администрации, не являющиеся органами местного самоуправления, являющиеся органами местной администрации не наделенными правом юридического лица (гражданской правосубъектностью), осуществляют деятельность, относящуюся к предмету финансово-бюджетного контроля не самостоятельно, а от имени соответствующего органа, следовательно, являться субъектами финансово-бюджетного контроля в силу ч. 4 ст. 152 БК РФ - не могут.

Управление образования администрации города Кемерово в соответствии со ст.ст. 34, 41 Федерального закона № 131 -ФЗ от 06.10.2003, ст. 10 Устава города, постановления Главы города № 75 от 24.07.2006 (ред. 05.11.2008), утвердившего положение об Управлении образования, органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, созданным органами местного самоуправления, не является. Соответственно, с учетом вышеназванного законодательства, не является и самостоятельным субъектом финансово-бюджетного контроля. В связи с чем, полномочия Управления по выделению средств на предоставлений субсидий, определенные п. 3 Порядка, противоречит федеральному законодательству.

Кроме того, согласно п. 5. утвержденного Порядка негосударственные образовательные учреждения оказывают образовательные услуги физическим и (или) юридическим лицам в соответствии с муниципальным заданием, утвержденным Главой города, и на основании договора на оказание муниципальных услуг, заключенного между администрацией города Кемерово в лице Управления и указанными учреждениями.

Как было указано выше, организация органами местного самоуправления предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам (за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации) на основании муниципального контракта соответствует ст. 72 БК РФ, ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд». Муниципальными заказчиками законом определены органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств местного бюджета к уполномоченные органами местного самоуправления на размещение заказов бюджетные учреждения, иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Указанное нашло свое отражение в п. 5 Порядка, определившего заключение соответствующих муниципальных контрактов Управлением образования от имени органа местного самоуправления - администрации т. Кемерово.

Согласно ст. 158 БК РФ формирование муниципальных заданий относится к бюджетным полномочиям главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Порядок формирования муниципального задания и порядок финансового обеспечения его выполнения согласно ст. 169.2 БК РФ устанавливает местная администрация муниципального образования. Указанное согласуется с положениями ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 18.10.2007) «Об автономных учреждениях».

В соответствии с ч. 3 ст. 4 ФЗ № 174-ФЗ от 03.11.2006г. именно учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

В связи с чем, установление муниципального задания может иметь место только в отношении учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

При этом в соответствии с п. 3. ст. 5 ФЗ № 174-ФЗ от 03.11.2006 г. решение о создании автономного учреждения на базе муниципального имущества, принимается местной администрацией муниципального образования - т.е. в соответствии со ст. 10 Устава города Кемерово - администрацией города Кемерово. Именно учредитель в соответствии с ч. 3 ст. 4 ФЗ № 174-ФЗ от 03.11.2006г. осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

Управление образования, является лишь структурным подразделением местной администрации, не наделенное гражданской правосубъектностью.

Согласно ст. 69.2 БК РФ, ст. 37 ФЗ № 131-ФЗ от 06.10.2003г., ст. 47 Устава города, п. 6. Положения об определении условий и порядка формирования задания учредителя в отношении муниципальных автономных учреждений, утвержденного распоряжением Администрации города Кемерово от 26.10.2007г. № 4763, содержание задания устанавливается распоряжением Главы города на основании представления структурного подразделения администрации города Кемерово, осуществляющего полномочия в сфере деятельности муниципального автономного учреждения.

Негосударственные образовательные учреждения в силу ст.ст. 11.1, 12 Закона РФ № 3266-1 к муниципальным образовательным учреждениям не относятся. В связи с чем:

- закрепление в п. 5. утвержденного Порядка положения об установлении в задании «требований Управления» также противоречит вышеназванному законодательству.

- определение п. 8.1. утвержденного Порядка полномочий Управления на перечисление субсидий на расчетный счет Учреждения, противоречит требованиям как ФЗ № 174-ФЗ от 03.11.2006, так и бюджетного законодательства.

По указанным основаниям прокурором города 21.09.2010 г. № 21-2-2010 на имя Главы города Кемерово Михайлова В.В., руководителя администрации города Кемерово на принципах единоначалия, направлен протест с предложением устранить указанные выше нарушения Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах, организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», бюджетного законодательства, Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 18.10.2007) «Об автономных учреждениях», допущенных при издании постановления администрации города Кемерово от 19.03.2010 № 25 «О порядке предоставления субсидий негосударственным общеобразовательным учреждениям».

Ответом первого заместителя Главы города Кемерово Смоляго В.А. от 04.10.2010 № 01-10/1083 в требованиях прокурора отказано, за исключением оснований, изложенных в части п. 5 утвержденного Порядка с уведомлением о последующем внесением соответствующих изменений. На момент направления заявления в суд - правовой акт о внесении изменений в постановление Администрации города Кемерово № 25 от 19.03.2010 - не принят, не опубликован.

Основанием отказа в требованиях прокурора указано право органов местного самоуправления в соответствии с п. 4 ст. 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» наряду с иными формами поддержки, вправе оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям в иных формах за счет бюджетных ассигнований соответственно бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Однако указанный вывод сделан без оценки исключительной компетенции субъекта РФ по оспариваемым полномочиям, установленной пп. 13 п. 2, п. 4 ст. 26.3. Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», требований ч. 2 ст. 16.1 ФЗ № 131-ФЗ от 06.10.2003, предусматривающей право органов местного самоуправления городского округа участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов.

Кроме того, финансирование в нарушении установленного порядка за счет средств местного бюджета негосударственных учреждений немуниципальной формы собственности:

- при наличии недофинансирования непосредственно муниципальных образовательных учреждений, не обеспечивает гарантированное государством право граждан на общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований, установленных ст. 43 Конституции Российской Федерации, ст. 5 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 (копия письма прокурору Центрального района г. Кемерово от директора МОУ «Средняя общеобразовательная школа № 40» и др.),

- нарушает требования ст. 3 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1, определяющей в качестве правовой основы законодательства Российской Федерации в области образования Конституцию Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования; разграничение компетенции и ответственности в области образования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В судебном заседании представитель заявителя - старший помощник прокурора города Кемерово Зуева Е. А. требования поддержала в полном объеме.

Представитель администрации г. Кемерово Новосельцева Ю.Э. требования не признала.

Представитель Финансового управления г. Кемерово Полонская О.Б. требования прокурора полагала необоснованными.

Решением Центрального районного суда г. Кемерово от 11 февраля 2011 года заявление прокурора г. Кемерово удовлетворено и постановлено:

«Признать противоречащим закону, недействующим с даты опубликования Постановление администрации г. Кемерово № 25 от 19.03.2010 г. в части пп. 3, 5, 6, 8.1 утвержденного «Порядка предоставления субсидий негосударственным общеобразовательным учреждениям».

В кассационной жалобе представитель Администрации г. Кемерово просит решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, ввиду несоответствия выводов суда обстоятельствам дела, а также неправильного применения норм материального права и нарушения норм процессуального права.

Суд не учел, что в соответствии с п.6.1 ст.29 Закона РФ «Об образовании» обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации действительно относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ, однако указанные полномочия реализуются посредством выделения субвенций местным бюджетам.

Пункт 6 Правил не противоречит указанной норме, поскольку в нем не указано, что субсидия выделяется за счет собственных средств местного бюджета. Источник финансирования субсидии указанным пунктом Правил не регулируется. Представителем администрации были предъявлены суду первой инстанции доказательства, со ссылками на нормативные документы, что субсидии некоммерческим организациям, осуществляющим общее образование, выплачиваются за счет субвенции из бюджета Кемеровской области, перечисленной в бюджет города Кемерово. Оценки данным доказательствам судом первой инстанции не дано.

В соответствии с частями 1, 4 ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации субвенции из бюджетов субъектов Российской Федерации относятся к безвозмездным поступлениям, относящимся к доходам местного бюджета.

Выводы суда, что орган местного самоуправления не имел права предоставлять негосударственным общеобразовательным учреждениям субсидию, поскольку он не наделен такими полномочиями, противоречит нормам материального права. А именно, порядок предоставления бюджетных ассигнований учреждениям предусмотрен ст. 69.1 Бюджетного Кодекса РФ, в соответствии с действующей редакцией которой учреждения получают бюджетные ассигнования либо на основании бюджетной сметы, т.е документа, устанавливающего в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения ( ст.ст.6,ч.2 ст.69.1 Бюджетного Кодекса Российской Федерации), либо в виде субсидий бюджетным и автономным учреждениям, а также некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями (части 3,4 ст. 69.1 Бюджетного Кодекс Российской Федерации).

До 01.01.2011 года статья 69.1 БК РФ действовала в другой редакции, однако для некоммерческих организаций, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями было возможно бюджетное ассигнование из местного бюджета исключительно в виде субсидии.

Вывод суда, что финансирование негосударственных образовательных учреждений возможно только со стороны субъектов РФ не основан на нормах материального права, поскольку федеральное законодательство такого положения не содержит.

Не противоречит п.6 Правил также ст.8 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, согласно которому определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, относится к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации, поскольку указанный пункт такой порядок за субъект федерации не устанавливает.

Свои бюджетные полномочия субъект РФ реализовал в соответствии с Законом РФ «Об образовании», согласно п.6.1 ст.29 которого субвенции местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды выделяются в размере в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации.

В соответствии с преамбулой к Закону Кемеровской области от 12.07.2006 № 95-ОЗ «Об установлении нормативов обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам» указанный закон в соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» устанавливает нормативы обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов). Таким образом, указанные нормативы устанавливаются на все общеобразовательные учреждения, а не только на муниципальные.

В оспариваемом пункте имеется ссылка на указанный Закон Кемеровской области, т.е за пределы предоставленных полномочий орган местного самоуправления не вышел.

Судом признан незаконным пункт 3 Порядка, поскольку БК РФ не содержит нормы, устанавливающей возможность наделения структурных подразделений органа местного самоуправления бюджетными полномочиями главного распорядителя бюджетных средств. Вывод суда неправомерен по следующим причинам:

Во-первых, данный пункт Порядка носит отсылочный характер, поскольку содержит ссылку на решение о бюджете города Кемерово на очередной финансовый год. До вступления в силу судебного решения, признающего решение Кемеровского городского Совета народных депутатов в этой части незаконным, нельзя говорить о незаконности п.3 Порядка.

Во-вторых, вывод суда основан на неправильном применении норм материального права. Ст.6, ч.4 ст. 154 Бюджетного Кодекса РФ предусмотрено, что главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) это в том числе орган местной администрации, имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено настоящим Кодексом. Согласно этой же статье главный администратор доходов бюджета - это в том числе определенный законом (решением) о бюджете орган местной администрации.

В соответствии с ч.2 ст. 49 Устава города Кемерово в структуру администрации города входят функциональные, отраслевые и территориальные органы администрации города (далее по тексту -структурные подразделения администрации города).

Согласно ч.1 ст.49 Устава города Кемерово структура администрации города утверждается городским Советом по представлению Главы города.

В соответствии с п. 15 приложения к Постановлению Кемеровского городского Совета народных депутатов от 27.01.2006 N 308 «Об утверждении структуры администрации города Кемерово» управление образования администрации города Кемерово входит в структуру администрации города.

Согласно п. 1.1 Положения об управлении образования, утвержденного постановлением Главы города от 24.07.2006 № 75, управление является отраслевым структурным подразделением администрации города Кемерово, и создано с целью реализации полномочий органов городского самоуправления в сфере образования.

В соответствии с Приложением N 1 к решению Кемеровского городского Совета народных депутатов от 23.12.2009 N 310 «О бюджете города Кемерово на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» управление образования администрации города Кемерово является главным администратором доходов бюджета (код 901), в соответствии с Приложением 11 к решению Кемеровского городского Совета народных депутатов от 23.12.2009 N 310 управление образования администрации города Кемерово является органом местной администрации, имеющим право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, т.е. является главным распорядителем бюджетных средств в сфере образования ( Код 901).

Таким образом, управление образования администрации города Кемерово является главным распорядителем бюджетных средств в сфере образования как орган администрации, наделенным соответствующими полномочиями.

Судом признано противоречащим закону, недействующим с даты опубликования постановление администрации города Кемерово № 25 от 19.03.2010 в части п.5 Порядка. При этом суд ссылается на редакцию ст.69.2 БК РФ, действующую с 01.01.2011 года. Доводы представителя администрации, что в момент издания оспариваемого нормативного документа действовала другая редакция указанной статьи БК РФ, согласно которой государственное (муниципальное) задание используется при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и иными некоммерческими организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) были судом в нарушение ч.4 ст. 198 ГПК РФ проигнорированы.

Кроме того, суд обосновывает свое решение в этой части нормами Федерального закона «Об автономных учреждениях», и Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд», которые деятельность органа местного самоуправления в отношении финансирования негосударственных образовательных учреждений не регулируют.

В нарушение ст.195, ч.4 ст.198 ГПК РФ судом не мотивировано, на каком основании признано противоречащим закону, недействующим с даты опубликования постановление администрации города Кемерово № 25 от 19.03.2010 в части п.8.1 Порядка, предусматривающего перечисление субсидии управлением образования на расчетный счет учреждения.

Изучив материалы дела, заслушав представителя администрации г.Кемерово Новосельцеву Ю.Э., действующую на основании доверенности №01-40\2341 от 28.12.2010 года, представителя финансового управления г.Кемерово – Полонскую О.Б., действующую на основании доверенности №2046, поддержавших доводы кассационной жалобы и просивших решение суда отменить, прокурора Зотову Г.Г., просившую решение суда оставить без изменения, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда, исходя из доводов кассационной жалобы в соответствии с ч.1 ст. 347 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия не находит оснований к отмене обжалуемого решения по доводам кассационной жалобы. При этом судебная коллегия исходит из следующего.

В ч. 1 и 2 ст. 253 ГПК РФ указывается, что суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 19.03.2010 года Главой города Кемерово издано постановление администрации города № 25 «О порядке предоставления субсидий негосударственным общеобразовательным учреждениям».

Постановление опубликовано в Приложении «Официально» к газете «Кемерово» № 13 26.03.2010 г.

В пункте 3 Порядка указывается, что выделение средств на предоставление субсидий осуществляет управление образования администрации города Кемерово, являющееся в соответствии с решением о бюджете города Кемерово на очередной финансовый год главным распорядителем бюджетных средств в сфере образования.

В пункте 5 Порядка указывается, что учреждения оказывают образовательные услуги физическим и (или) юридическим лицам в соответствии с муниципальным заданием, утвержденным Главой города, и на основании договора на оказание муниципальных услуг заключенного между администрацией города Кемерово в лице Управления и указанными учреждениями. В задании устанавливаются требования Управления к составу, порядку, объему и качеству услуг, выполняемых Учреждением в рамках его уставной деятельности.

В соответствии с пунктом 6 Порядка, объем субсидии определяется в соответствии с нормативами, установленными Законом Кемеровской области от 12.07.2006 N 95-03 «Об установлении нормативов обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам, в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников, методическую литературу, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов).

Управление в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств перечисляет субсидии на расчетный счет Учреждения (п. 8.1 Порядка).

Согласно ст. 47 Устава города Кемерово администрация города является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов городского значения.

Согласно ст. 49 Устава города в структуру администрации города входят функциональные, отраслевые и территориальные органы администрации города. Структура администрации города утверждается Кемеровским городским советом народных депутатов по представлению Главы города. В соответствии с постановлением КГСНД от 27.01.2006 № 308 (в редакции от 25.05.2007) «Об утверждении структуры администрации города Кемерово» управление образования администрации города Кемерово входит в структуру администрации.

Согласно п. 6 ч. 2 ст. 44 Устава города полномочия и порядок организации деятельности структурных подразделений администрации города определяется Главой города, который в пределах своих полномочий издает правовые акты (п. 3 ч. 2 ст. 44). В соответствии со ст. 45 Устава города Глава города в пределах своих полномочий издает постановления - нормативные правовые акты.

Суд пришел к выводу об обоснованности довода прокурора г. Кемерово, что п. 6 Порядка, противоречит закону, имеющему большую юридическую силу.

Конституцией Российской Федерации установлено, что Российской Федерацией признается и гарантируется местное самоуправление, которое действует в пределах своих полномочий самостоятельно.

В соответствии со ст. 12, 130 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и вправе самостоятельно решать вопросы перераспределения своих средств.

Согласно ст. 4 Закона N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления наряду с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, составляют издаваемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 31 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 «Об образовании» к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся:

1) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования;

3) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

4) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

5) учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.

В соответствии с ч. 2 ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 ФЗ № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе осуществлять поддержку и негосударственных образовательных учреждений, т.е. осуществлять иные полномочия, не отнесенные к компетенции других уровней публичной власти и не изъятые из компетенции органов местного самоуправления; в соответствии со ст. 31 Федерального закона «О некоммерческих организациях» муниципальным образованиям предоставлено право оказывать экономическую поддержку некоммерческим организациям. В рамках решения вопросов местного значения в сфере образования органы местного самоуправления могут осуществлять любые иные полномочия, названные в ст. 17 ФЗ №131-Ф3 от 06.10.2003, им могут передаваться отдельные государственные полномочия в сфере образования (например, полномочия субъектов РФ по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта РФ (коррекционные и иные специализированные образовательные учреждения для отдельных категорий детей).

Однако полномочия по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях, в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, в силу пп. 6.1. п. 1 ст. 29 Закона РФ № 3266-1 «Об образовании», п/п. 13 п. 2, п. 4 ст. 26.3. Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органам местного самоуправления переданы быть не могут. Выполнение вышеназванных полномочий, является исключительно расходным обязательством субъекта РФ.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов» внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесены изменения в Закон РФ «Об образовании», с 1 января 2005 г. утратили силу положения статьи 41 указанного Закона РФ, предоставляющие субъектам Российской Федерации право на государственное и муниципальное финансирование негосударственных образовательных учреждений в случае реализации ими основных общеобразовательных программ. Указанное финансирование признается возможным только со стороны субъектов РФ.

Соответственно в силу пп. 6.1. п. 1 ст. 29 Закона РФ № 3266-1 «Об образовании», п/п. 13 п. 2, п. 4 ст. 26.3. Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», выполнение полномочий по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях, в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, является исключительно расходным обязательством субъекта РФ, осуществляемым в форме субвенций, и передано органам местного самоуправления быть не может.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (ст. 140 БК РФ).

Согласно ст.ст. 8, 22, 140 БК РФ определение порядка установления и исполнений расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, относится именно к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации - высшим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации (Постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 20.12.2007 N 353 «Об утверждении Порядка расходования субвенций, предоставляемых местным бюджетам из областного бюджета, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита областного бюджета»).

Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, показателей, характеризующих собственные доходы местных бюджетов, не допускается (ст.ст. 15, 140 БК РФ).

Поэтому, установление органом местного самоуправления порядка финансирования расходов на оплату труда работников, методическую литературу, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов) негосударственным общеобразовательным учреждениям, является неправомерным, осуществлено с превышением предоставленных полномочий.

Финансирование указанных в п. 6 утвержденного Порядка целей:

- исключено из полномочий органов местного самоуправления Законом,

- противоречит федеральному законодательству, осуществлено с превышением предоставленных полномочий.

Перечень участников бюджетного процесса определен ст. 152 БК РФ. Положениями ст. 6 БК РФ установлено, что главный распорядитель средств местного бюджета - орган местного самоуправления, орган местной администрации, указанный в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющий право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено Бюджетным кодексом РФ.

При этом ведомственная структура расходов местного бюджета утверждается решением о бюджете на соответствующий финансовый год.

Согласно п. 4 ст. 152 БК РФ особенности осуществления бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются Бюджетным кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций.

При этом Бюджетный кодекс РФ не содержит нормы, устанавливающей возможность наделения структурных подразделений главного распорядителя и получателя бюджетных средств бюджетными полномочиями главного распорядителя бюджетных средств (ст. 154 БК РФ).

В силу вышеназванного законодательства главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, в объеме предоставленных полномочий, в том числе осуществляют деятельность, относящуюся к предмету финансово-бюджетного контроля: формируют и представляют бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета. Наделение данных субъектов правосубъектностью позволяет в случае совершения ими противоправного деяния, применить к ним меры принуждения.

В связи с чем, именно органы местного самоуправления, отраслевые и территориальные органы местной администрации, наделенные правосубъектностью путем придания им организационно-правовой формы бюджетного учреждения, всегда являются субъектами финансово-бюджетного контроля как участники обеспечения, организации и кассового обслуживания исполнения бюджета, а также как главные распорядители (распорядители) бюджетных средств.

Управление образования администрации города Кемерово в соответствии со ст.ст. 34, 41 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003, ст. 10.Устава города, постановления Главы города № 75 от 24.07.2006 (ред. 05.11.2008), утвердившего положение об Управлении образования, органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, созданным органами местного самоуправления, не является. Соответственно, с учетом вышеназванного,» законодательства, не является и самостоятельным субъектом финансово-бюджетного контроля. В связи с чем, полномочия Управления по выделению средств на предоставление субсидий, определенные п. 3 Порядка, противоречат федеральному законодательству.

Кроме того, согласно п. 5 утвержденного Порядка негосударственные образовательные учреждения оказывают образовательные услуги физическим и (или) юридическим лицам в соответствии с муниципальным заданием, утвержденным Главой города, и на основании договора на оказание муниципальных услуг, заключенного между администрацией города Кемерово в лице Управления и указанными учреждениями.

В соответствии со ст. 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

В соответствии со ст. 69.2 БК РФ показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением. Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. Финансовое обеспечение выполнения муниципальных заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Нормы п.п. 3 и 4 ст. 69.2 БК РФ согласуются с положениями ч. 5 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях», согласно которым условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:

1) Правительством РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

2) высшим исполнительным ОГВ субъекта РФ в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;

3) местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

В соответствии с ч. 3 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях», учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

Организация органами местного самоуправления предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам (за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации) на основании муниципального контракта соответствует ст. 72 БК РФ, ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд». Муниципальными заказчиками законом определены органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств местного бюджета и уполномоченные органами местного самоуправления на размещение заказов бюджетные учреждения, иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

В соответствии с ч. 3 ст. 4 Ф3№ 174-ФЗ от 03.11.2006 именно учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

На основании изложенного, определение муниципального задания негосударственным образовательным учреждениям не муниципальной формы собственности, противоречит требованиям федерального законодательства. В связи с указанным, доводы представителя администрации г. Кемерово о правомерности установления муниципального задания негосударственному образовательному учреждению являются несостоятельными.

Соответственно п. 8.1. утвержденного порядка о перечислении субсидий Управлением образования на счет негосударственного образовательного учреждения, противоречит ч. 4 ст. 154 БК РФ, согласно которой органы исполнительной власти (органы местной администрации), являющиеся главными распорядителями (распорядителями) и (или) получателями бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами), ст. 158 БК РФ, согласно которой Главный распорядитель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета (п. 5); отвечает соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по денежным обязательствам подведомственных ему получателей бюджетных средств; (пп. 12.1 в ред. Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ); осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения) (п. 13).

Кроме того, прокурором города Кемерово 21.09.2010 г. № 21-2-2010 на имя Главы города Кемерово Михайлова В.В., руководителя администрации города Кемерово на принципах единоначалия, направлен протест с предложением устранить указанные выше нарушения Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», бюджетного законодательства, Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 18.10.2007) «Об автономных учреждениях», допущенных при издании постановления администрации города Кемерово от 19.03.2010 № 25 «О порядке предоставления субсидий негосударственным общеобразовательным учреждениям» (л.д. 10-13).

Ответом первого заместителя Главы города Кемерово Смоляго В.А. от 04.10.2010 № 01-10/1083 в требованиях прокурора отказано, за исключением оснований, изложенных в части п. 5 утвержденного Порядка с уведомлением о последующем внесением соответствующих изменений (л.д. 14-15). До настоящего времени правовой акт о внесении изменений в постановление Администрации города Кемерово № 25 от 19.03.2010 - не принят, не опубликован.

С учетом требований ст.ст. 4, 7 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ, ст. 9 Устава города Кемерово, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону №131-Ф3 от 06.10.2003, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Суд пришел к выводу, что требования прокурора г. Кемерово подлежат удовлетворению в полном объеме.

При установленных судом обстоятельствах и приведенных нормах материального права, судебная коллегия полагаети решение суда законным и обоснованным.

Рассматривая доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно Федеральному закону от 22.08.2004 года №122-ФЗ с 1 января 2005 года утратила силу ч.7 ст.41 Закона РФ «Об образовании», предусматривающая право негосударственных образовательных учреждений на государственное и муниципальное финансирование с момента их государственной аккредитации.

В соответствии с ч.4 ст.41 Закона «Об образовании» финансирование образовательных учреждений субъекта РФ и муниципальных образовательных учреждений в части, предусмотренной п.6.1 ст.29 указанного Закона, устанавливают органы государственной власти субъектов РФ.

Конституцией РФ (п.2 ст.43) гражданам РФ гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Подобных прав и гарантий граждан в отношении обучения в негосударственных образовательных учреждениях Конституция РФ не предусматривает. Ни ст.2 «Принципы государственной политики в области образования», ни другие нормы Закона РФ «Об образовании» не содержат норм, которые свидетельствовали бы о равном положении государственных и негосударственных образовательных учреждений. Конституция РФ не предусматривает право негосударственных образовательных учреждений на государственное (муниципальное) финансирование. Эта позиция нашла отражение в Определении Конституционного Суда Российской Федерации №80-О-О от 25 января 2007 года.

Финансирование негосударственных образовательных учреждений не отнесено к полномочиям субъектов РФ, органов местного самоуправления. То есть правовые основания для выделения субвенций негосударственным образовательным учреждениям отсутствуют. В статье 132 Конституции РФ определено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Пунктом 2 ст.41 Закона РФ «Об образовании» установлено, что финансирование федеральных государственных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений, - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта РФ.

Порядок определения нормативов финансирования образовательных учреждений в субъекте РФ должен быть закреплен в законе субъекта РФ. Такой закон принят в Кемеровской области 12.07.2006 года под номером 95-ОЗ.

Однако данный закон направлен на обеспечение именно государственных гарантий прав гражданина на получение образования, - Закон Кемеровской области «Об установлении нормативов обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, …., посредством выделения субвенций». Государство гарантирует получение образования в государственных общеобразовательных учреждениях.

Администрация г.Кемерово издала Постановление «О порядке предоставления субсидий негосударственным общеобразовательным учреждениям».

Таким образом, судебная коллегия, полагает, что финансирование негосударственных общеобразовательных учреждений в соответствие с п. 6 Постановления не может осуществляться в рамках Принятого закона Кемеровской области, так как законом Кемеровской области обеспечивается финансирование именно государственных общеобразовательных учреждений.

Судебная коллегия полагает несостоятельным довод кассатора относительно того, что финансирование общеобразовательных учреждений не будет осуществляться из средств бюджета г.Кемерово.

Судебная коллегия полагает этот довод несостоятельным в силу нижеследующего.

В п.25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 года №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» указывается, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли он определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Оспариваемый акт регулирует финансирование исключительно негосударственных общеобразовательных учреждений.

Из содержания п.6 оспариваемого акта следует, что объем субсидии определяется в соответствие с нормативами, установленными Законом Кемеровской области от 12.07.2006 года №95-ОЗ «Об установлении нормативов обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам», в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников, методическую литературу, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов).

Закон Кемеровской области №95-ОЗ устанавливает лишь нормативы обеспечения.

Анализируя содержание п.6 оспариваемого акта и Закона Кемеровской области №95-ОЗ можно сделать вывод, что финансирование негосударственных общеобразовательных учреждений ставится в зависимость не от размера субвенций, выделенных Федеральным бюджетом, а впоследствии выделенных бюджетом Кемеровской области, а исходя из размера, необходимого для реализации общеобразовательных программ в части оплаты труда работников, хозяйственные нужды и т.д.

Кроме того, как указывалось выше, Закон Кемеровской области направлен на обеспечение государственных гарантий прав граждан на образование.

Поэтому, суд обоснованно пришел к выводу о несоответствии п.6 Постановления Федерального законодательству.

В частности, не соответствует п.6.1 ст.29 Закона РФ от 10.07.1992 года №3266-1 «Об образовании». В соответствие с приведенной нормой финансирование общеобразовательных учреждений осуществляется путем выделения субвенций органами государственной власти в размере, необходимом для реализации общеобразовательных программ.

В соответствие с п.1 ст.31 Закона РФ от 10.07.1992 года №3266-1 «Об образовании к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

То есть размер необходимых средств определяется органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Довод кассатора о том, что средства в действительности выделяется на вышеуказанные цели за счет субвенций из бюджета Кемеровской области, никак не влияет на существо и правильность вынесенного решения.

Судебная коллегия полагает, что п.6 Порядка, помимо того, что противоречит Федеральному законодательству, противоречит и Закону Кемеровской области №95 –ОЗ, так как Постановление администрации г.Кемерово регулирует вопросы финансирования негосударственных образовательных учреждений, а Закон Кемеровской области регулирует размер субвенций направляемых в образовательные учреждения, получение бесплатного образования в которых гарантируется государством.

По мнению коллегии, судом также обоснованно был признан недействующим п.3 оспариваемого Постановления. Доводы кассатора относительно отсылочного характера данного пункта ( имеется ссылка на решение о бюджете г.Кемерово на очередной финансовый год) также несостоятельны.

В соответствие с Приложением №1 к решению Кемеровского городского Совета народных депутатов от 23.12.2009 года №310 «О бюджете г.Кемерово на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» Управление образования Администрации г.Кемерово действительно является главным администратором доходов бюджета, кроме того, в соответствие с п.1.1 Положения об управлении образования администрации г.Кемерово (ред. постановлений администрации г.Кемерово от 05.11.2008 года №163, от 18.06.2010 №57) Управление образования администрации г.Кемерово является отраслевым структурным подразделением администрации г.Кемерово и создано с целью реализации полномочий органов городского самоуправления в сфере образования.

Однако, в соответствие с п. 2.1 Положения одной из основных задач Управления является организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В данном случае Управление образования г.Кемерово не может выступать Главным распорядителем бюджетных средств, поскольку эти полномочия отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Ссылка кассатора на ст.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, указывающая, в том числе на то, что главным распорядителем бюджетных средств может выступать в том числе орган местной администрации несостоятельна, так как выступать в качестве главного распорядителя бюджетных средств орган местной администрации может при наличии соответствующего права, на что и указывается в ст.6 БК РФ.

Судом в решении проанализированы нормы материального права, на основании чего сделан правильный вывод о том, что управление образования г.Кемерово не является самостоятельным субъектом финансово-бюджетного контроля, а действует от лица соответствующего органа, в данном случае Администрации г.Кемерово, поэтому не может быть наделено самостоятельными полномочиями по предоставлению субсидий.

Ссылка кассатора на разные редакции ст.69.1 Бюджетного кодекса РФ никак не влияет на существо и правильность вынесенного решения. Коллегия полагает, что финансирование негосударственных учреждений образования как действующей, так и в предыдущей редакции ст.69.1 БК РФ не может осуществляться за счет средств муниципального бюджета г.Кемерово, а может осуществляться в пределах субвенций, выделенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации с момента внесения изменений в Закон РФ «Об образовании» с 1 января 2005 года, то есть когда утратила силу ст.41, предоставляющая право субъектам Российской Федерации на муниципальное и государственное финансирование негосударственных образовательных учреждений в случае реализации ими основных общеобразовательных программ.

Довод кассатора о том, что нельзя говорить о незаконности п.3 Порядка, так как нет судебного решения о признания незаконным решения Кемеровского Совета народных депутатов содержит неправильное толкование закона.

В пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» указывается, что основанием к отмене правового акта полностью или в части, является его противоречие нормативно-правовому акту, имеющими большую юридическую силу, что и имеет место в данном случае.

В пункте 17 указанного Постановления Пленума Верховного Суда указыватся – «если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта».

Судом же установлено, что управление Образования г.Кемерово не может выступать главным распорядителем денежных средств, деньги направленные на финансирование негосударственных общеобразовательных учреждений в рамках оспариваемого постановления направлены быть не могут.

Судом в решении приведены доводы о том, что п.8.1 Порядка не соответствует требованиям Федерального закона. Доводы кассатора направлены на переоценку установленных судом обстоятельств.

В связи с чем, иные доводы жалобы, никак не влияют на существо и правильность вынесенного решения.

Судебная коллегия полагает, что судом установлен круг обстоятельств, подлежащих установлению для рассмотрения и разрешения дела. Выводы суда соответствуют установленным обстоятельствам. Судом верно применены нормы материального и процессуального права. Доводам сторон и представленным доказательствам, в соответствие с ст.67 ГПК РФ дана надлежащая оценка. Кассационная жалоба не содержит оснований к отмене решения суда в обжалуемой части.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст.347 ч.1, 361 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Центрального районного суда г. Кемерово от 11 февраля 2011 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации г.Кемерово без удовлетворения.

Председательствующий Акинина Е.В.

Судьи Хомутова И.В.

Проценко Е.П.