Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционное представление прокурора Ленинского района города Орска на решение Октябрьского районного суда города Орска Оренбургской области от 25 мая 2012 года по гражданскому делу по заявлению прокурора Ленинского района г. Орска о признании постановления администрации г. Орска от 19.08.2011 г. № 5790-п «Об утверждении городской целевой программы «Развитие овощеводства на территории муниципального образования «город Орск» противоречащим закону.

Заслушав доклад судьи Селютиной И.Ф., судебная коллегия

установила:

Прокурор Ленинского района г.Орска обратился в суд с заявлением о признании постановления администрации г. Орска от 19.08.2011 года №5790-п «Об утверждении городской целевой программы «Развитие овощеводства на территории муниципального образования «Город Орск»» противоречащим закону. В обоснование иска указал, что 02.09.2011г. в «Орской газете» №68 (649) опубликовано постановление администрации г.Орска от 19.08.2011г. № 5790-п, которым утверждена городская целевая программа «Развитие овощеводства на территории муниципального образования «Город Орск» на период до 2015 года».

Постановление является муниципальным нормативным правовым актом, поскольку в установленном законом порядке принято уполномоченным на то органом местного самоуправления, официально опубликовано, устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, действующее независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Считает постановление не соответствующим действующему законодательству и содержащим коррупциогенные факторы. Согласно подразделу «Объем и источники финансирования программы» раздела 1 программы («Паспорт программы») такими источниками являются средства федерального бюджета (в размере 12000000 рублей) - при условии вхождения в соответствующие федеральные программы, средства бюджета Оренбургской области (в размере 326490300 рублей) - при условии вхождения в соответствующие областные программы, собственные средства хозяйств в размере 14000 рублей) - в порядке и на условиях, предусмотренных нормами действующего законодательства, а также иные средства (в размере 1923090000 рублей) - в порядке и на условиях, предусмотренных нормами действующего законодательства. При этом программа принята без согласования с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти Оренбургской области, несмотря на то, что источниками ее финансирования являются средства федерального и областного бюджетов. Федеральными законами от 13 декабря 2010 года №357-Ф3 «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», от 30 ноября 2011 года №371-Ф3 «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», а также Законами Оренбургской области от 20 декабря 2010 года №4156/942-1V-ОЗ «Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», от 13 декабря 2011 года №637/152-V-ОЗ «Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» финансирование рассматриваемой или аналогичных программ не предусмотрено. Указанные положения программы являются коррупциогенными факторами, поскольку выходят за пределы компетенции органов местного самоуправления города Орска в части определения не доведенных до муниципального образования средств вышестоящих бюджетов. Программой не определено, что входит в состав «иных средств». В этой связи указанное положение программы содержит юридико-лингвистическую неопределенность и является коррупциогенным фактором. Программой не предусмотрены конкретные размеры (денежные суммы) финансирования за счет средств бюджета города Орска (местного бюджета), но установлено, что финансирование из местного бюджета производится в пределах средств, предусмотренных заказчикам (исполнителям) программы в городском бюджете. Прокурор считает, что органы местного самоуправления могут утверждать только такие долгосрочные целевые программы, одними из источников финансирования которых, в обязательном порядке, являются средства местного бюджета (при условии, что другие источники определены и (или) доведены в установленном порядке). При этом конкретные размеры (денежные суммы) финансирования программы должны быть определены решением о бюджете муниципального образования на соответствующий период. Но решениями Орского городского Совета депутатов Оренбургской области от 09 декабря 2010 года №4-46 «О бюджете города Орска на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов», от 14 декабря 2011 года №18-286 «О бюджете города Орска на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» финансирование рассматриваемой программы не предусмотрено.

Считает, что постановление принято за пределами компетенции органа местного самоуправления города Орска, установленной бюджетным законодательством РФ, и подлежит отмене как незаконное.

Просил суд признать постановление администрации г.Орска Оренбургской области от 19 августа 2011 года №5790-п «Об утверждении городской целевой программы «Развитие овощеводства на территории муниципального образования «Город Орск» с изменениями, внесенными постановлением администрации г.Орска Оренбургской области 30 марта 2012 года №1819-п «О внесении дополнений в постановление администрации г.Орска от 19 августа 2011 года №5790-п», противоречащим закону и недействующим со дня его принятия.

_____В судебном заседании старший помощник прокурора Ленинского района г.Орска Малков С.А. поддержал заявленные требования в полном объеме.

Представители администрации г.Орска Пеняскин А.В., Филиппов П.А., Мешков Е.П., действующие на основании доверенностей, в судебном заседании заявленные требования не признали. Считают, что оспариваемый нормативный акт органа местного самоуправления принят в соответствии с законом, в пределах полномочий администрации г.Орска, постановлением охраняемые законом права граждан и организаций не нарушены, каких-либо правовых оснований для признания его незаконным не имеется. Просили суд в удовлетворении заявления отказать.

Решением Октябрьского районного суда г.Орска Оренбургской области от 25 мая 2012 года в удовлетворении заявления прокурора Ленинского района г. Орска о признании постановления администрации г. Орска от 19.08.2011 года №5790-п «Об утверждении городской целевой программы «Развитие овощеводства на территории муниципального образования «Город Орск» на период до 2015 года», с изменениями, внесенными постановлением администрации города Орска Оренбургской области от 30.03.2012 г. № 1819-п «О внесении дополнений в постановление администрации города Орска от 19.08.2011 г. № 5790-п», противоречащим закону и недействующим со дня его принятия отказано.

С решением суда не согласен прокурор Ленинского района г.Орска.

В апелляционном представлении просит отменить решение суда по тем же основаниям, которые изложены в заявлении об оспаривании.

В судебном заседании при рассмотрении дела апелляционной инстанцией представитель заявителя прокурор отдела прокуратуры Оренбургской области Устабаев Е.Т. апелляционное представление поддержал, просил отменить решение суда от 25.05.2012 г., заявленные требования прокурора Ленинского района г. Орска удовлетворить.

Представители администрации г.Орска Пеняскин А.В., Филиппов П.А., Мешков Е.П., действующие на основании доверенностей, в судебном заседании просили отказать в удовлетворении апелляционного представления, решение суда оставить в силе.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Судом первой инстанции установлено, что 19 августа 2011 года администрацией г.Орска принято постановление №5790-п «Об утверждении городской целевой программы «Развитие овощеводства на территории муниципального образования «Город Орск» на период до 2015 года».

Указанное постановление опубликовано 02.09.2011 года в городском периодическом печатном издании «Орская газета» № 68(649).

Постановление администрации г.Орска от 30.03.2012г. №1819-п «О внесении дополнений в постановление администрации города Орска от 19.08.2011г. №5790-п» опубликовано 11.04.2012 года в городском печатном издании «Орская газета» № 15(697). Данным Постановлением в разделе «Объемы и источники финансирования программы за счет средств городского бюджета» предусмотрено, что в 2011-2015гг. финансирование мероприятий программы осуществляется в пределах средств, предусмотренных заказчикам (исполнителям) программы в городском бюджете. В разделе «Объемы и источники финансирования Программы за счет иных средств» указано, что общий объем финансирования Программы - 2261594,3 тыс.руб., в том числе за счет: федерального бюджета - 12000,0 тыс.руб. - привлечение средств федерального бюджета осуществлять при условии вхождения в соответствующие федеральные программы; областного бюджета - 326490,3 тыс. руб. - привлечение средств областного бюджета осуществлять при условии вхождения в соответствующие областные программы; собственных средств хозяйств - 14,0 тыс.руб. - привлечение собственных средств осуществлять в порядке и на условиях, предусмотренных нормами действующего законодательства; за счет иных средств - 1923090,0 тыс.руб. - привлечение иных незапрещенных законом средств осуществлять в порядке и на условиях, предусмотренных нормами действующего законодательства.

Оспариваемые постановления являются нормативно-правовыми актами в соответствии с требованиями Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Устава города Орска.

На основании ст. 179 Бюджетного кодекса РФ долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются, соответственно, Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются, соответственно, Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.

Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации устанавливается, соответственно, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.

Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган.

Из п.4 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ следует, что долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации), может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта Российской Федерации (местному бюджету) на реализацию аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (местных бюджетов). Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.

Доводы апелляционной жалобы о незаконности программы ввиду ее несогласования, как с федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти Оренбургской области, являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции.

Поскольку оспариваемыми постановлениями установлено, что финансирование из федерального и областного бюджетов предусмотрено только после вхождения в соответствующие федеральные и областные программы, что соответствует требованиям законодательства, а до момента рассмотрения спора программа «Развитие овощеводства на территории муниципального образования «Город Орск» не участвовала ни в одной федеральной или областной программах, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что необходимость согласования программы, в том числе в части финансирования, с федеральными и исполнительными органами власти отсутствовала.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Администрация города Орска при принятии оспариваемого Постановления вышла за переделы компетенции органов местного самоуправления города Орска в части определения не доведенных до муниципального образования средств вышестоящих бюджетов, что является коррупциогенными факторами, также являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции, судом им дана надлежащая оценка, с которой судебная коллегия согласна.

Так, согласно пункту 14 ст. 7 Федерального закона от 25.12.2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" одним из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Исходя из положений подпунктов «а» и «ж» пункта 3 «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 года N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно подтвержденной в ряде принятых судебных постановлений, соблюдение принципа поддержания доверия граждан к действиям государства предполагает правовую определенность, предсказуемость политики в социальной сфере, с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основании действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года N 8-П, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2006 года N 89-0).

Из Паспорта программы (Приложение к постановлению администрации г.Орска от 19.08.2011 г. № 5790-п) следует, что программа подлежит реализации в срок с 2011 года по 2015 год. На день рассмотрения спора сроки реализации программы не истекли, решений о формировании федерального, областного и местного бюджета на срок с 2013 по 2015 год не принималось.

Поскольку оспариваемая программа является действующей суд первой инстанции верно пришел к выводу о том, что пределы компетенции органом местного самоуправления при определении сумм средств вышестоящих бюджетов не нарушены.

В апелляционном представлении прокурор ссылается на то, что внесенные в постановление администрации города Орска от 19.08.2011 г. № 5790-п постановлением от 30.03.2012 г. № 1819-п изменения в части указания в качестве одного из источников финансирования Программы «иных незапрещенных законом средств», привлечение которых осуществляется «в порядке и на условиях, предусмотренных нормами действующего законодательства, не устраняют имеющейся в Программе неопределенности, поскольку не указывают, какие именно непротиворечащие закону источники должны быть использованы для финансирования Программы.

Суд первой инстанции верно пришел к выводу о том, что изменениями, внесенными в постановление администрации города Орска от 19.08.2011 г. № 5790-п постановлением от 30.03.2012 г. № 1819-п, в соответствии с которыми администрация города Орска предусмотрела возможность привлечения в качестве иных средств финансирования программы иных незапрещенных законом средств, но на условиях и в порядке, предусмотренных нормами действующего законодательства, администрация г.Орска ограничила свои возможности по привлечению иных средств рамками действующего законодательства, поэтому какой-либо неопределенности в понятии программы о привлечении «иных средств» судебная коллегия не усматривает.

По мнению прокурора, поскольку решениями Орского городского Совета депутатов Оренбургской области «О бюджете города Орска на 2012 год и плановой период 2013 и 2014 годов» финансирование оспариваемой программ не предусмотрено, данное обстоятельство свидетельствует об отсутствии в бюджете города денежных средств на ее реализацию (финансирование), что противоречит положениям п. 1 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ.

Принцип самостоятельности бюджетов, закрепленный в ст. 31 Бюджетного кодекса РФ, обусловливает право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных действующим Бюджетным кодексом Российской Федерации. Право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс предполагает, что органы местного самоуправления на основе норм Бюджетного кодекса Российской Федерации на практике осуществляют полномочия по составлению, рассмотрению и утверждению, исполнению бюджета соответствующего уровня, а также полномочия по составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета.

Порядком разработки, согласования, утверждения и реализации долгосрочных целевых программ города Орска (п.5.1) предусмотрено, что реализация утвержденных городских целевых программ осуществляется в объеме, определенном решением городского Совета депутатов о городском бюджете на соответствующий год и (или) плановый период.

В п. 1.1.1.постановления № 1819-п от 30.03.2012 г. «О внесении дополнений в постановление администрации города Орска от 19.08.2011 г. № 5790-п» администрация указала, что финансирование мероприятий программы осуществляется с 2011 года по 2015 год в пределах средств, предусмотренных заказчикам (исполнителям) программы в городском бюджете.

Из системного толкования приведенных положений норм Бюджетного кодекса РФ, оспариваемой программы, суд первой инстанции верно пришел к выводу об отсутствии какого-либо противоречия или несоответствия федеральным законам либо другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в содержании постановления администрации г.Орска №5790-п от 19.08.2011г. «Об утверждении городской целевой программы «Развитие овощеводства на территории муниципального образования «Город Орск», с изменениями внесенными постановлением администрации города Орска Оренбургской области от 30.03.2012 г. №1819-п «О внесении дополнений в постановление администрации города Орска от 19.08.2011 г. № 5790-п».

Программа является действующей, городской бюджет на период с 2013 по 2015 год не утверждался, поэтому судить о том, что средства городского бюджета на исполнение программы не будут использоваться весь период ее действия, нет оснований. Противоречий оспариваемых нормативных правовых актов федеральному закону или другому нормативному правовому акту судом не выявлено.

Прокурор также ссылается на следующее обстоятельство, что судом при вынесении решения не учтено следующее: программой предусмотрено финансирование и выполнение мероприятий в 2011 г. на общую сумму 1 126 256 руб. 50 коп., следовательно, оспариваемая программа должна была быть принята еще в 2010 г.

Однако, данное обстоятельство на законность принятого Постановления не влияет, поскольку до настоящего времени средства федерального или городского бюджета для исполнения Программы не использовались, как пояснили в судебном заседании представители ответчика, данная Программа в настоящее время работает за счет средств учредителей ООО УК АгроТехноПарка «Орская овощная долина».

Судебная коллегия полагает, что, разрешая заявленные требования, суд первой инстанции правильно определил юридически значимые обстоятельства, применил закон, подлежащий применению, дал надлежащую правовую оценку собранным и исследованным в судебном заседании доказательствам и постановил решение, отвечающее нормам материального права при соблюдении требований гражданского процессуального законодательства, в связи с чем, не находит оснований для удовлетворения апелляционного представления прокурора Ленинского района г. Орска.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 328-330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

о п р е д е л и л а:

решение Октябрьского районного суда г. Орска Оренбургской области от 25 мая 2012 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Ленинского района города Орска - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи