Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Кольского района Мурманской области о признании противоречащим действующему законодательству и недействующим постановления администрации муниципального образования Кольский район от 19 августа 2010 года № 779 «Об утверждении перечня случаев, когда предоставление земельных участков для строительства осуществляется исключительно на торгах» и подпункта 2 пункта 3.3 Положения о порядке предоставления земельных участков на территории Кольского района, утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования Кольский район от 02 сентября 2010 года № 53/7,

по апелляционной жалобе администрации Кольского района Мурманской области на решение Кольского районного суда Мурманской области от 16 января 2012 года , по которому постановлено:

«Заявление прокурора Кольского района Мурманской области удовлетворить.

Признать противоречащим действующему законодательству и недействующим со дня вступления в законную силу настоящего решения суда постановление администрации муниципального образования Кольский район Мурманской области от 19 августа 2010 года № 779 «Об утверждении перечня случаев, когда предоставление земельных участков для строительства осуществляется исключительно на торгах».

Признать противоречащим действующему законодательству и недействующим со дня вступления в законную силу настоящего решения суда подпункт 2 пункта 3.3 Положения о порядке предоставления земельных участков на территории Кольского района, утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования Кольский район Мурманской области от 02 сентября 2010 года № 53/7.

Сообщение о настоящем решении суда подлежит опубликованию в газете «***»».

Заслушав доклад председательствующего, возражения против жалобы помощника прокурора Кольского района Мурманской области Киселевой А.А., полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по гражданским делам Мурманского областного суда

установила:

Прокурор Кольского района Мурманской области обратился в суд с заявлением, о признании противоречащим действующему законодательству и недействующим постановления администрации муниципального образования Кольский район от 19 августа 2010 года № 779 «Об утверждении перечня случаев, когда предоставление земельных участков для строительства осуществляется исключительно на торгах».

В обоснование заявленных требований указал, что в ходе проведенной прокуратурой проверки соответствия действующему законодательству данного нормативного правового акта установлено, что оспариваемое постановление принято администрацией Кольского района с нарушением ее компетенции.

Так, в соответствии с п. 1.2 ч.1 ст.30 Земельного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в муниципальной собственности земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они имеют право распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах.

Согласно п.10 ст.35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится, в том числе, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Статьей 44 данного Федерального закона установлено, что полномочия органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.

В силу ст.21 Устава муниципального образования Кольский район определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности Кольского района, а также регулирование земельных отношений в пределах полномочий, предоставленных законодательством Российской Федерации и Мурманской области, относится к компетенции Совета депутатов.

Норм, наделяющих администрацию Кольского района (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) полномочиями по утверждению перечня случаев, когда предоставление земельных участков для строительства осуществляется исключительно на торгах, Устав МО Кольский район не содержит. В связи с этим заявитель считал, что оспариваемое постановление издано администрацией Кольского района с превышением установленных полномочий, что образует коррупциогенный фактор, требующий немедленного устранения. Прокурором 17.10.2011 года внесено требование главе администрации Кольского района, которое было отклонено письмом от 25.10.2011 года.

Заявитель просил признать постановление администрации муниципального образования Кольский район от 19 августа 2010 года № 779 «Об утверждении перечня случаев, когда предоставление земельных участков для строительства осуществляется исключительно на торгах» противоречащим действующему законодательству и недействующим со дня вступления в законную силу решения суда.

В период нахождения дела в производстве суда прокурором Кольского района Мурманской области в порядке ст.39 ГПК РФ заявлено дополнительное требование о признании недействующим подпункта 2 пункта 3.3 «Положения о порядке предоставления земельных участков на территории Кольского района», утвержденного решением Совета депутатов МО Кольский район от 02.09.2010 года № 53/7. Данной нормой предусмотрено, что администрация Кольского района в области земельных отношений в пределах своей компетенции устанавливает перечень случаев, когда предоставление земельных участков осуществляется исключительно на торгах. Считал оспариваемый пункт Положения противоречащим действующему законодательству по тем же основаниям, на которые он ссылался в первоначальном заявлении об оспаривании постановления администрации Кольского района от 19.08.2010 № 779.

Просил признать подпункт 2 пункта 3.3 вышеуказанного Положения противоречащим действующему законодательству и недействующим со дня вступления в законную силу решения суда.

В судебном заседании представитель заявителя – помощник прокурора Кольского района Киселева А.А. поддержала заявленные требования.

Представитель заинтересованного лица - администрации Кольского района Воронина Е.Д. с заявлением не согласилась.

Представитель заинтересованного лица - Совета депутатов Кольского района Ерченко В.Ю., представлявший также интересы администрации Кольского района, с заявлением прокурора не согласился.

Представитель заинтересованного лица - Министерства юстиции Мурманской области в судебное заседание не явился, просил дело рассмотреть в его отсутствие. В представленном письменном отзыве поддержал заявление прокурора.

Судом постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе представитель администрации Кольского района Мурманской области Воронина Е.Д. просит решение суда отменить в связи с нарушением норм материального и процессуального права, принять новое решение об отказе в удовлетворении требований прокурора.

Указывает, что оспариваемое постановление Кольского района № 779 от 19.08.2010 года принято администрацией на основании пп.2 п.3.3 Положения о порядке предоставления земельных участков на территории Кольского района от 02.09.2010 года. Считает, что указанный подпункт Положения не противоречит закону.

Приводит довод о том, что Совет депутатов предоставил администрации Кольского района соответствующие полномочия в соответствии с ее компетенцией, определенной ст. 28 Устава.

Указывает, что постановлением администрации Кольского района № 779 не установлено никакого порядка, а определен только перечень случаев.

При толковании нормативных правовых актов органов местного самоуправления Кольского района следует также применять общепринятое толкование. Законодатель разделяет понятия «порядок» и «случаи».

То обстоятельство, что постановление администрации Кольского района издано до момента, когда Совет депутатов Кольского района уполномочил администрацию на принятие соответствующего решения, считает не имеющим правового значения, поскольку заявление о признании постановления недействующим подано в суд после принятия Советом депутатов соответствующего решения, то есть на момент, когда это постановление уже не противоречило решению Совета депутатов.

Ссылается на то, что пункт 4 постановления администрации Кольского района № 779 не устанавливает для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения или возможности необоснованного применения исключений из общих правил. Указанная норма не содержит неопределенных, трудновыполнимых и (или) обременительных требований к гражданам и организациям, а потому не создает условий для проявления коррупции.

Приводит довод о том, что Земельный кодекс РФ предоставил право органу местного самоуправления установить случаи предоставления земельного участка на торгах.

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор Кольского района Новицкий В.А. полагает жалобу не подлежащей удовлетворению.

В возражениях на апелляционную жалобу Министр юстиции Мурманской области Плевако В.И. просит оставить решение суда без изменения, жалобу – без удовлетворения.

В судебное заседание апелляционной инстанции не явились представители заинтересованных лиц - администрации Кольского района, Совета депутатов Кольского района, Министерства юстиции Мурманской области, извещенные о времени и месте рассмотрения дела.

Судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся в судебное заседание лиц, поскольку их неявка, в силу статьи 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, не является препятствием к разбирательству дела.

В соответствии с частью 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия находит решение суда законным и обоснованным.

Суд правильно установил обстоятельства, имеющие значение для дела, тщательно исследовал их и к установленным правоотношениям применил надлежащий закон.

Согласно ч.1 ст.251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным, в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно п. «к» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу ст.130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч.1 ст. 131 Конституции РФ).

На основании ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Статьей 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в ред. от 06.12.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно ч.1 и 3 ст.34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Пунктом 5 ч.10 ст.35 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

В соответствии с п.5 ч.1 ст.44 Федерального закона № 131-ФЗ наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления должны определяться уставом муниципального образования.

Статьей 30 Земельного кодекса РФ установлен порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В силу п. 1.2 указанной статьи (в ред.от 27.12.2009 года) органы местного самоуправления вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в муниципальной собственности земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они имеют право распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах.

На основании п.1 ст.6 Закон Мурманской области от 31.12.2003 N 462-01-ЗМО (в ред.от 10.11.2011 года) "Об основах регулирования земельных отношений в Мурманской области" органы местного самоуправления вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в муниципальной собственности земельных участков осуществляется исключительно на торгах.

Пунктом 2 ст.35 указанного Закона Мурманской области установлено, что до разграничения государственной собственности на землю органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, за исключением случаев, установленных законами Мурманской области, а также, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они имеют право распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах.

Согласно ч.2 ст.7 Устава Кольского района, принятого 25.05.2005 (в ред. от 08.04.2010) Устав Кольского района и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов Кольского района. Иные правовые акты Кольского района не должны противоречить им.

Структуру органов местного самоуправления Кольского района (ст. 19 Устава) составляют:

1) Совет депутатов Кольского района (далее - Совет депутатов) - представительный орган Кольского района;

2) Глава Кольского района;

3) администрация Кольского района - исполнительно-распорядительный орган Кольского района.

Пунктом 12 ст.21 Устава регулирование земельных отношений в пределах полномочий, предоставленных законодательством Российской Федерации и Мурманской области, отнесено к компетенции Совета депутатов Кольского района.

Полномочия администрации Кольского района определены в ст.28 Устава Кольского района.

Как установлено судом и следует из материалов дела, постановлением муниципального образования Кольский район от 19 августа 2010 года № 779 утвержден Перечень случаев, когда предоставление земельных участков для строительства осуществляется исключительно на торгах (л.д. 17).

В соответствии с п.2 данного постановления утвержденный им перечень распространяется на находящиеся в собственности муниципального образования Кольский район Мурманской области земельные участки, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные в пределах административно-территориальных границ муниципального образования Кольский район Мурманской области.

Пунктом 3 определено, что настоящее постановление подлежит обязательному опубликованию в газете "***" и вступает в силу с момента такого опубликования.

Постановление опубликовано в газете "***" N 34 от 27.08.2010 года (л.д.5).

Кроме того, решением Совета депутатов муниципального образования Кольский район от 2 сентября 2010 года № 53/7 утверждено Положение о порядке предоставления земельных участков на территории Кольского района. В соответствии с п.3 решения оно вступает в силу с момента его официального опубликования в газете «***», но не ранее 01.07.2010 года (л.д.62-73).

Данный документ опубликован в газете "***", N 37, 17.09.2010-23.09.2010 года.(л.д.84).

Решением Совета депутатов муниципального образования Кольский район от 27.12.2010 года N 58/5 в указанное решение от 02.09.2010 года и утвержденное им положение внесены изменения, вступившие в силу с 1 января 2011 года, но не ранее официального опубликования в газете "***" (опубликованы в N 2 за 14.01.2011-20.01.2011).

Согласно подпункту 2 пункта 3.3 Положения о порядке предоставления земельных участков на территории Кольского района, утвержденного указанным Решением (в редакции от 27.12.2010 года), администрация Кольского района в области земельных отношений в пределах своей компетенции осуществляет следующие полномочия: устанавливает перечень случаев, когда предоставление земельных участков осуществляется исключительно на торгах.

Из экспертного заключения Министерства юстиции Мурманской области от 29.09.2011 года № 05-03/2985-ВП следует, что постановление № 779 издано администрацией Кольского района с превышением установленных полномочий (л.д.57-58).

Прокуратурой Кольского района по результатам проверки соответствия указанного постановления действующему законодательству 17.10.2011 года в адрес главы администрации Кольского района было направлено требование об устранении коррупциогенного фактора в постановлении от 19.08.2010 № 779. Ссылаясь на то, что постановление издано администрацией Кольского района с превышением установленных полномочий, что образует коррупциогенный фактор, требующий немедленного устранения, прокурор требовал его отмены.

По результатам рассмотрения требования главой администрации Кольского района 25.10.2011г. прокурору Кольского района направлено письмо об отсутствии оснований для отмены постановления администрации МО Кольский район от 19.08.2010 № 779 со ссылкой на то, что оно издано администрацией в пределах установленных законодательством полномочий, не противоречит действующему законодательству и не содержит коррупциогенных факторов (л.д.13-15).

Суд, тщательно проанализировав законодательство, регламентирующее спорные правоотношения, дал надлежащую оценку представленным доказательствам и пришел к обоснованному выводу о том, что заявление прокурора подлежит удовлетворению, поскольку оспариваемые положения нормативных правовых актов противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как правильно указано судом, право органов местного самоуправления муниципальных районов устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в муниципальной собственности земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они имеют право распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах, предоставлено приведенными выше нормами Земельного кодекса РФ и Закона Мурманской области "Об основах регулирования земельных отношений в Мурманской области".

Поскольку указанными нормативными правовыми актами не определено, какой конкретно орган муниципального образования (представительный или исполнительно-распорядительный) вправе устанавливать такой перечень, суд на основании положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» пришел к верному выводу о том, что полномочия соответствующих органов местного самоуправления по принятию указанного муниципального правового акта должны определяться уставом муниципального образования.

Согласно п. 12 ст.21 Устава Кольского района вопросы, связанные с регулированием земельных отношений, отнесены к компетенции Совета депутатов.

Таким образом, оспариваемое прокурором положение пп.2 п.3.3 Положения о порядке предоставления земельных участков на территории Кольского района противоречит уставу муниципального образования и нормам ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», поскольку предусматривает принятие местной администрацией нормативного правового акта по вопросу, не отнесенному к ее компетенции.

Соответственно, постановление «Об утверждении перечня случаев, когда предоставление земельных участков для строительства осуществляется исключительно на торгах» было издано администрацией Кольского района с превышением установленных полномочий.

Как обоснованно отмечено судом в силу положений Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления, определенные уставом муниципального образования, не могут быть перераспределены решением представительного органа местного самоуправления, правовые акты которого должны соответствовать Уставу.

Суд правильно отклонил довод администрации о том, что установление перечня случаев, когда предоставление земельных участков для строительства осуществляется исключительно на торгах, не относится к порядку предоставления земельных участков.

Судебная коллегия находит убедительной ссылку суда первой инстанции на статью 30 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающую право органов местного самоуправления устанавливать такой перечень и регулирующую именно порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Таким образом, оспариваемое постановление администрации Кольского района непосредственно направлено на регулирование земельных отношений, связанных с порядком предоставления земельных участков, то есть издано по вопросу, прямо отнесенному Уставом к компетенции представительного органа местного самоуправления.

Убедительным является суждение суда отклонившего ссылку заинтересованных лиц о наличии у администрации Кольского района самостоятельных полномочий на принятие оспариваемого постановления. Как правильно указал суд, компетенция местной администрации определена ст.28 Устава Кольского района, в которой не содержится положений о праве администрации определять порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом, в том числе земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также регулировать порядок предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Кроме того, в силу п.5 ч. 10 ст.35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

В соответствии с ч.2 ст.253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку оспариваемое постановление администрации муниципального образования Кольский район от 19.08.2010 года № 779 «Об утверждении перечня случаев, когда предоставление земельных участков для строительства осуществляется исключительно на торгах» было издано за пределами компетенции администрации МО Кольский район, а подпункт 2 пункта 3.3 Положения о порядке предоставления земельных участков на территории Кольского района, утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования Кольский район от 02.09.2010 года № 53/7, предусматривает принятие местной администрацией нормативного правового акта по вопросу, не отнесенному к ее компетенции, суд обоснованно признал их противоречащими действующему законодательству.

При этом судом правильно учтено, что поскольку оспариваемые нормы уже применялись после их издания и на основании этих положений были реализованы права граждан и организаций, они признаются недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Мотивы, изложенные судом в решении, достаточно убедительны и соответствуют установленным по делу обстоятельствам и представленным сторонами доказательствам.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы не влияют на правильность постановленного решения и не могут служить основанием к отмене решения, поскольку направлены на переоценку обстоятельств, установленных и исследованных судом в полном соответствии с требованиями закона. Все приведенные в жалобе доводы подробно исследовались судом и им дана правильная оценка.

Таким образом, нарушений норм материального или процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Мурманского областного суда

определила:

решение Кольского районного суда Мурманской области от 16 января 2012 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Кольского района Мурманской области – без удовлетворения.

председательствующий:

судьи: