Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе Главы города Трехгорного Челябинской области на решение Трехгорного городского суда Челябинской области от 17 июня 2011 года по заявлению Бенифанда В.В. о признании незаконным бездействия Главы г.Трехгорного, Главы администрации г.Трехгорного, Управления Федеральной службы безопасности России по Челябинской области, выразившегося в непринятии мер по оформлению, согласованию и выдаче Бенифанду В.В. разрешения на въезд в г.Трехгорный Челябинской области для постоянного проживания; о признании незаконным отказа Главы г.Трехгорного от 24.02.2011 года, отказа Главы администрации г.Трехгорного от 27.12.2010 года Бенифанду В.В. во въезде на постоянное место жительства в г.Трехгорный; о возложении на Главу г.Трехгорного, Главу администрации г.Трехгорного обязанности оформить и выдать Бенифанду В.В. разрешение на въезд в г.Трехгорный Челябинской области для постоянного проживания на его территории, о возложении на Управление Федеральной службы безопасности России по Челябинской области обязанности согласовать Бенифанду В.В. допуск на въезд в г.Трехгорный на постоянное место жительства.

Заслушав доклад судьи Трапезниковой И.И. об обстоятельствах дела и доводах кассационной жалобы, выслушав пояснения Бенифанда В.В., представителя заявителя Горелова Е.В., действующего на основании доверенности, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Бенифанд В.В. обратился в суд с заявлением с учетом неоднократных уточнений о признании незаконным бездействия Главы города Трехгорного Челябинской области, Главы администрации города Трехгорного, Управления Федеральной службы безопасности России по Челябинской области (далее - УФСБ России), выразившегося в непринятии мер по оформлению, согласованию и выдаче Бенифанду В.В. разрешения на въезд в г.Трехгорный Челябинской области для постоянного проживания; о признании незаконным отказа Главы г.Трехгорного №01-08/177 от 24.02.2011 года, отказа Главы администрации г.Трехгорного № 01-09/5727 от 27.12.2010 года Бенифанду В.В. во въезде на постоянное место жительства в

г.Трехгорный; о возложении на Главу г.Трехгорного, Главу администрации г.Трехгорного обязанности оформить и выдать Бенифанду В.В. разрешение на въезд в г.Трехгорный Челябинской области для постоянного проживания на его территории, о возложении на Управление Федеральной службы безопасности России по Челябинской области обязанности согласовать Бенифанду В.В. допуск на въезд в г.Трехгорный на постоянное место жительства (л.д.3-4, 7, 37-38, 51-52).

В обоснование заявленных требований указал, что до 21 января 2008 года постоянно проживал в ЗАТО г.Трехгорный Челябинской области. 13 ноября 2007 года был осужден по ст. 163 ч. 1, 163 ч. 2 п. «а, в»; 69 ч. 3 УК РФ к наказанию в виде лишения свободы на срок 4 года и 6 месяцев. После досрочного освобождения из мест лишения свободы 25 ноября 2010 года обратился в администрацию г.Трехгорного с заявлением о разрешении на въезд в г.Трехгорный на постоянное место жительства. 27.12.2010 года Главой администрации г.Трехгорного ему дан ответ на заявление, в котором предложено повторно предоставить документы, которые он ранее уже представил с заявлением о разрешении на въезд. 13.01.2011 года он обратился в суд с заявлением о признании незаконным ответа Главы администрации и решением суда от 27.01.2011 года в удовлетворении его требований отказано. Также указывает, что Глава города Трехгорного Челябинской области решением от 24 февраля 2011 года № 01-08/177 отказал ему в разрешении на въезд в город Трехгорный по причине отсутствия у него согласования с УФСБ России по Челябинской области. Отказы заявитель считает незаконным, нарушающими его конституционные права, поскольку до 2007 года он постоянно проживал на территории ЗАТО город Трехгорный и не имел оформленного допуска к сведениям, составляющим государственную тайну.

В судебном заседании Бенифанд В.В., его представитель действующий по доверенности Горелов Е.В. заявленные требования с учетом точнений поддержали.

Глава администрации города Трехгорного, Глава города Трехгорного в судебное заседание не явились, представителя не направили, о времени и месте рассмотрения дела извещены.

Главой г.Трехгорного представлены возражения относительно заявленных требований, в которых указано на то, что оспариваемое решение Главы г.Трехгорного не содержит отказ заявителю во въезде в г.Трехгорный, оснований для признания его незаконным не имеется, нарушения прав и свобод заявителя не допущено, также указано, что Глава города Трехгорный вправе дать разрешение на въезд только после получения положительного заключения УФСБ России по Челябинской области, согласование с УФСБ России предусматривает оформление в порядке, установленном Законом РФ «О государственной тайне», допуска к сведениям, составляющим государственную тайну (л.д. 20-22, 63-65).

Главой администрации г.Трехгорного также представлены возражения относительно заявленных требований в которых указано на то, что требование заявителя о признании незаконным решения Главы администрации г.Трехгорный № 01-09/5727 от 27 декабря 2010 года об отказе ему во въезде в ЗАТО г.Трехгорный на постоянное место жительства необоснованно, поскольку имеется вступившее в законную силу решение Трехгорного городского суда от 27 июля 2011 года по спору между теми же сторонами, о том же предмете, по тем же основаниям (л.д. 109-110).

Представитель УФСБ России по Челябинской области, действующий на основании доверенности Дудоладов О.Б., заявленные требования не признал, предоставил письменный отзыв, в котором УФСБ России выразило несогласие с заявленными требованиями, указав, что отказ Бенифанду В.В. в допуске к сведениям, составляющим государственную тайну, основан на наличии у него неснятой судимости за совершенное в 2007 году тяжкое преступление, что соответствует требованиям закона. Органы ФСБ решают вопрос о допуске граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, решение вопроса о выдаче разрешения на въезд граждан на постоянное место жительства, не входит в компетенцию органов ФСБ. В судебном заседании представитель УФСБ России по Челябинской области также пояснил, что УФСБ России по Челябинской области рассматривало поступившие анкетные материалы от Бенифанда В.В., в апреле 2011 года по результатам проверки дан ответ о том, что допуск Бенифанда В.В. к государственной тайне нецелесообразен, в связи с чем указал на отсутствие бездействия со стороны УФСБ России.

Федеральное государственное унитарное предприятие

«Приборостроительный завод» в судебное заседание представителя не направило, о слушании дела извещено.

Решением суда требования заявителя удовлетворены частично: признано незаконным бездействие Главы города Трехгорного Челябинской области, выразившееся в непринятии окончательного решения по вопросу въезда Бенифанда В.В. в город Трехгорный Челябинской области для постоянного проживания на его территории; признано незаконным бездействие УФСБ России по Челябинской области в части несогласования Бенифанду В.В. разрешения на въезд в город Трехгорный Челябинской области на постоянное место жительства; на Главу города Трехгорного Челябинской области возложена обязанность оформить и выдать Бенифанду В.В. разрешение на въезд в город Трехгорный Челябинской области для постоянного проживания на его территории; на УФСБ России по Челябинской области возложена обязанность согласовать Бенифанду В.В. разрешение на въезд в город Трехгорный на постоянное место жительства. В удовлетворении остальной части требований отказано.

В кассационной жалобе Глава города Трехгорного Челябинской области просит изменить решение суда, принять новое решение об отказе в удовлетворении требований заявителя, ссылаясь на незаконность и

необоснованность решения суда, неправильное применение судом норм материального права. Указывает, что Законом «О закрытом административно-территориальном образовании», Законом «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах РФ» установлены ограничения, связанные с особым режимом закрытых административно-территориальных образований, которые не противоречат положениям Конституции РФ. Выдача Главой города Трехгорного Челябинской области разрешения на въезд Бенифанду В.В. в город Трехгорный либо отказ в выдаче такого разрешения ограничены моментом принятия соответствующего разрешения органом федеральной службы безопасности, поскольку оформление въезда на территорию ЗАТО не является исключительной компетенцией органов местного самоуправления. Считает, что установленный судом факт незаконного бездействия Управления федеральной службы безопасности по Челябинской области опровергает вывод суда о признании незаконным бездействия Главы города Трехгорного.

Заявитель Бенифанд В.В. и его представитель Горелов Е.В. в судебном заседании возражали против доводов кассационной жалобы.

Заинтересованные лица Глава г.Трехгорного Челябинской области, Глава администрации г.Трехгорного Челябинской области, представитель заинтересованного лица УФСБ России по Челябинской области в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела судом кассационной инстанции извещены, о причинах неявки не сообщили, в связи с чем судебная коллегия на основании ст.ст. 343, 354 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) признала возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Выслушав участников процесса, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив материалы дела, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене в связи с неправильным определением судом обстоятельств, имеющих значение для дела (п.1 ч. 1 ст. 362 ГПК РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 347 ГПК РФ суд кассационной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции исходя из доводов, изложенных в кассационной жалобе, представлении. При этом, в силу ч. 2 данной статьи суд кассационной инстанции в интересах законности вправе проверить решение суда первой инстанции в полном объеме.

Согласно п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении», исходя из того, что решение является актом правосудия, окончательно разрешающим дело, его резолютивная часть должна содержать исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных в мотивировочной части фактических обстоятельств.

Таким образом, решение суда должно быть исполнимым и окончательно разрешающим спор по существу заявленных требований.

Между тем, проверяя решение суда первой инстанции в полном объеме, судебная коллегия полагает, что удовлетворяя требования заявителя в части признания незаконным бездействия должностных лиц и органов государственной власти и возлагая на них обязанности по устранению допущенных нарушений, суд не установил ряд обстоятельств, имеющих значение для дела, что привело к невыполнению требований о всесторонности, объективности и полноте рассмотрения дела.

В соответствии с требованиями ст. 254 ГПК РФ гражданин вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считает, что нарушены его права и свободы.

Как следует из материалов дела и не оспаривается сторонами, Бенифанд В.В. зарегистрирован по месту жительства по адресу: г. Трехгорный, ул. *******. До осуждения 13 ноября 2007 года Трехгорным городским судом по ч. 1 ст. 163, п. «а», «в» ч. 2 ст. 163, ч. 3 ст. 69 УК РФ к лишению свободы сроком на 4 года 6 месяцев с отбыванием в исправительной колонии общего режима, Бенифанд В.В. постоянно проживал на его территории г. Трехгорного по адресу: ул. ******* с близкими родственниками (л.д. 12).

25 августа 2010 года Бенифанд В.В. освобожден условно-досрочно по постановлению Златоустовского городского суда (л.д. 11).

25 ноября 2010 года Бенифанд В.В. обратился в администрацию города Трехгорный с заявлением о въезде в город Трехгорный на постоянное место жительства. 27 декабря 2010 года Главой администрации г.Трехгорного заявителю дан ответ № 01-09/5727 о необходимости предоставления документов для повторного обращения (л.д. 9).

Решением Трехгорного городского суда Челябинской области от 27 января 2011 года, вступившим в законную силу 12.02.2011 года заявление Бенифанда В.В. о признании незаконным данного ответа главы администрации оставлено без удовлетворения (л.д. 111-114).

24 февраля 2011 года Главой города Трехгорного в адрес Бенифанда В.В. направлен ответ на обращение № 01-08/177, в котором разъяснено, что допуск на въезд для постоянного проживания или временного пребывания на территорию ЗАТО согласовывается с органом федеральной службы безопасности, и что его анкетные материалы переданы на согласование в УФСБ, и находятся там до окончания проверочных мероприятий (л.д. 8).

Удовлетворяя требования заявителя и признавая незаконным бездействие Главы г. Трехгорного Челябинской области, выразившееся в непринятии окончательного решения по вопросу въезда Бенифанда В.В. в г.Трехгорный Челябинской области для постоянного проживания, признавая незаконным бездействие УФСБ России по Челябинской области,

выразившееся в несогласовании Бенифанду В.В. разрешения на въезд в г. Трехгорный на постоянное место жительств и возлагая на Главу г.Трехгорного и на УФСБ России по Челябинской области соответствующие обязанности, суд первой инстанции исходил из того, что в силу ст. 4 Закона РФ № 3297-1 от 14 июля 1992 года «О закрытом административно-территориальном образовании» органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования наделены полномочиями давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, а органы ФСБ наделены полномочиями по согласованию такого разрешения с органами местного самоуправления. При этом, суд указал, что положения ст.З указанного Закона, а также положения постановления Правительства РФ от 11.06.1996 года №693 «Об утверждении Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», ст. 22 Закона РФ от 21.07.1993 N 5485-1 «О государственной тайне», не содержат запрета для гражданина, имеющего постоянное место жительства до осуждения к лишению свободы на территории закрытого административно территориального образования, и покинувшего постоянное место жительства в связи с лишением свободы по приговору суда, по отбытии наказания вернуться к постоянному месту жительства на территорию ЗАТО и проживать в жилом помещении, которое он занимал ранее как собственник, в том числе и на основании договора социального найма жилого помещения, кроме того, у заявителя на территории г.Трехгорного проживают близкие родственники. Суд первой инстанции пришел к выводам о бездействии Главы г.Трехгорного, выразившегося в непринятии окончательного решения по вопросу въезда Бенифанда В.В. в г. Трехгорный Челябинской области для постоянного проживания на его территории, также учитывая время обращения Бенифанда В.В. к Главе города Трехгорного, направления анкеты для проведения проверочных мероприятий, направления ответа УФСБ России по Челябинской области и даты рассмотрения дела по существу.

Между тем, как разъяснено в п.п. 1, 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

При этом, при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия.

В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия).

Также надлежит выяснять соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.).

Кроме того, при рассмотрении дела надлежит выяснять соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.

Закрытым административно-территориальным образованием, в силу ст.

I Закона РФ № 3297-1 от 14 июля 1992 года «О закрытом административно-территориальном образовании», признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан.

В соответствии со ст. 3 указанного выше Закона, особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании включает ограничение на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории. Обеспечение особого режима осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.

В соответствии со ст. 4 Закона РФ № 3297-1 от 14 июля 1992 года «О закрытом административно-территориальном образовании», органы местного самоуправления ЗАТО по согласованию с органами Федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в ЗАТО и выезд из него.

Во исполнение Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» постановлением Правительства РФ № 693 от

II июня 1996 года утверждено Положение о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства РФ по атомной энергии.

Согласно п. 18 указанного Положения, въезд граждан для постоянного проживания или временного пребывания на территории закрытого образования согласовывается с органом Федеральной службы безопасности. Согласование предусматривает оформление допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, или к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную экологическую опасность. Допуск оформляется в порядке, установленном Законом РФ «О государственной тайне». Гражданину может быть отказано в оформлении допуска по основаниям, указанным в этом Законе.

В соответствии с п. 19 руководитель органа местного самоуправления закрытого образования по согласованию с органом федеральной службы безопасности имеет право разрешать в порядке, определяемом настоящим Положением, въезд граждан на территорию закрытого образования, за исключением въезда на территорию объекта.

Делая вывод о незаконности бездействия Главы г.Трехгорного, выразившегося в непринятии окончательного решения по вопросу въезда Бенифанда В.В. в г.Трехгорный Челябинской области для постоянного проживания, а также о незаконности бездействия УФСБ России по Челябинской области по несогласованию разрешения Бенифанду В.В. на въезд в город Трехгорный на постоянное место жительства суд первой инстанции не выяснил соблюден ли порядок принятия решений и совершения действий Главой г.Трехгорного и органами ФСБ, установленный в том числе Постановление Правительства РФ от 11.06.1996 № 693 «Об утверждении Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», а также Постановлением Правительства РФ от 06.02.2010 года №63 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне», которое в частности устанавливает порядок и сроки проведения проверочных мероприятий в целях согласования, проводимого органами ФСБ. Судом также не выяснено соблюдена ли форма и процедура осуществления действий и не проверена законность оснований для принятия решения.

В судебном решении не отражены мотивы, по которым суд отказал в удовлетворении требования о признании незаконным решения Главы города Трехгорного № 01-08/177 от 24 февраля 2011 года об отказе ему во въезде в ЗАТО город Трехгорный на постоянное место жительства незаконными.

Учитывая вышеперечисленные нормы закона, а также обстоятельства дела, из которых следует, что вопрос о предоставлении либо отказе в предоставлении Бенифанду В.В. допуска на въезд в город Трехгорный не решен, судебная коллегия приходит к выводу о том, что вывод суда первой инстанции о незаконности бездействия Главы г.Трехгорного и УФСБ России по Челябинской области, а также о нарушении конституционных прав

заявителя является преждевременным и основанным на неполном установлении обстоятельств, имеющих значение для дела.

Поскольку суд не в полном объеме установил значимые по делу обстоятельства, то решение суда не может быть признано законным и обоснованным и подлежит отмене с направлением дела в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

Судебная коллегия лишена возможности вынести новое решение по делу, поскольку допущенные судом нарушения не могут быть устранены кассационной инстанцией.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, установить обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, тщательно проверить доводы сторон, разрешить спор в соответствии с нормами действующего законодательства и представленными доказательствами.

Кроме того, решением суда заявителю отказано в удовлетворении требований о признании незаконным бездействия Главы администрации города Трехгорного, его решения от 27 декабря 2010 года № 01-09/5727, а также возложения на него обязанностей по оформлению и выдаче разрешения на въезд, на основании того, что данный ответ носит разъяснительный характер по процедуре оформления разрешения на въезд в город Трехгорный.

Между тем, в судебном решении не отражены мотивы, по которым суд отказал в удовлетворении данных требований.

Указание на то, что требования заявителя в данной части удовлетворению не подлежат по тем основаниям, что ответ Главы администрации носит разъяснительный характер по процедуре оформления разрешения на въезд в город Трехгорный, не свидетельствует о разрешении судом требований заявителя.

Кроме того, из материалов дела усматривается, что решением Трехгорного городского суда от 27 января 2011 года заявление Бенифанда В.В. о признании ответа администрации города Трехгорного № 01-09/5727 от 27 декабря 2010 года незаконным, его отмене, возложении на администрацию города Трехгорного Челябинской области обязанности по устранению допущенных нарушений его прав путем вторичного рассмотрения заявления оставлено без удовлетворения (л.д. 111-114). Решение суда вступило в законную силу 12 февраля 2011 года.

Судья отказывает в принятии заявления на основании ст. 248 или ч. 1 ст. 134 ГПК РФ в случаях, когда имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по заявлению о том же предмете, если правомерность решений, действий (бездействия) органов и лиц, названных в ч. 1 ст. 254 ГПК РФ, уже проверялась судом.

Из решения суда от 27 января 2011 года усматривается, что требования по делу были основаны на тех же фактических обстоятельствах, что и по

рассматриваемому делу. Предметом спора являлся ответ администрации города Трехгорного № 01-09/5727 от 27 декабря 2010 года об отказе Бенифанду В.В. во въезде в ЗАТО г.Трехгорный на постоянное место жительства.

Поскольку стороны, фактические обстоятельства и предмет спора по указанному и рассматриваемому делам являются идентичными, решение по указанному спору принято и вступило в законную силу, суд должен был отказать в приеме заявления в указанной части требований на основании п.2 ч.1 ст. 134 ГПК РФ

Суд первой инстанции вышеуказанные обстоятельства и нормы процессуального права оставил без внимания.

Согласно ст. 365 ГПК РФ решение суда первой инстанции подлежит отмене в кассационном порядке с прекращением производства по делу по основаниям, указанным в ст. 220 Гражданского процессуального кодекса РФ. В силу положений ст. 220 ГПК РФ суд прекращает производство по делу в случае, если имеется вступившее в законную силу и принятое по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям решение суда.

На основании изложенного судебная коллегия считает необходимым отменить решение суда в указанной части и прекратить производство по делу по основаниям абз. 2 ст. 220 ГПК РФ.

При указанных обстоятельствах решение Трехгорного городского суда от 17 июня 2011 года нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене. Производство по настоящему делу в части отказа в удовлетворении требований заявителя об оспаривании ответа Главы администрации города Трехгорного № 01-09/5727 от 27 декабря 2010 года подлежит прекращению по основаниям абз. 2 ст. 220 ГПК РФ; в остальной части требований дело подлежит направлению в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

Руководствуясь ст.ст. 360 - 365 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Трехгорного городского суда Челябинской области от 17 июня 2011 года отменить.

В части требований Бенифанда В.В. о признании незаконным решения Главы администрации города Трехгорный №01-09/5727 от 27 декабря 2010 года об отказе ему во въезде в ЗАТО город Трехгорный на постоянное место жительства производство по делу прекратить.

В остальной части требований Бенифанда В.В. дело направить на новое рассмотрение в тот же суд.

Председательствующий

Судьи