Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы ФИО1 и его представителя ФИО2 на решение Железнодорожного районного суда г.Барнаула Алтайского края от 9 сентября 2010 года по делу по заявлениям ФИО1 о признании незаконными постановлений Администрации Алтайского края от 12 августа 2010 года №358 и от 27 августа 2010 года №382.

Заслушав доклад судьи Лобовой О.А., судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Решением избирательной комиссии муниципального образования г.Барнаула от 3 марта 2008 года выборы главы города Барнаула признаны состоявшимися. Главой города Барнаула избран ФИО1

Постановлением Администрации Алтайского края от 12 августа 2010г. № 358 ФИО1 отрешен от должности главы города Барнаула в связи с неоднократными, установленными судом фактами совершения главой города действий (бездействий), влекущих нарушение конституционных норм, прав и свобод человека и гражданина, единства правового и экономического пространства Российской Федерации, и непринятием этим лицом мер к исполнению решения судов (Железнодорожного районного суда г. Барнаула от 24.11.2008г.; Центрального районного суда г. Барнаула от 11.12.2008г., 28.07.2009г., 10.08.2009г., 11.08.2009г., 24.08.2009г., 16.12.2009г., 11.03.2010г., 25.03.2010г.; Ленинского районного суда г. Барнаула от 14.05.2009г., 23.11.2009г.; Индустриального районного суда г. Барнаула от 19.02.2010г.).

Постановление было опубликовано в газете «Алтайская правда» №250-252 от 14 августа 2010г.

Постановлением Администрации Алтайского края от 27 августа 2010г. № 382, опубликованным в газете «Алтайская правда» № 266 за 28 августа 2010г., в постановление Администрации Алтайского края от 12 августа 2010г. №358 внесены изменения, в десятой строке преамбулы число «19.02.2010г.» заменено числом «19.01.2010г.».

13.08.2010 г. ФИО1 обратился в суд с заявлением о признании незаконным постановления Администрации Алтайского края № 358 от 12 августа 2010г. «Об отрешении от должности главы города Барнаула ФИО1». В обоснование требований указал, что отсутствуют решения судов, которыми был бы установлен факт совершения им, как главой города Барнаула, действий, влекущих нарушение конституционных норм, прав и свобод человека и гражданина, единства правового и экономического пространства Российской Федерации. Указанные в оспариваемом постановлении решения судов приняты в отношении администрации г.Барнаула, которая является самостоятельным органом местного самоуправления. В отношении главы города Барнаула таких решений не принималось. Кроме того, при принятии постановления нарушены положения ч.2 ст.74 Федерального Закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а именно истек шестимесячный срок исполнения 8 из 12 указанных в постановлении судебных решений, а по 4 решениям принимаются меры к их исполнению в пределах предоставленных полномочий и исходя из имеющихся возможностей.

07.09.2010 г. представителем заявителя ФИО1 - ФИО2 подано заявление о признании незаконным постановления Администрации Алтайского края от 27 августа 2010г. № 382 «О внесении изменений в постановление Администрации Алтайского края от 12.08.2010г. № 358 «Об отрешении от должности главы города Барнаула ФИО1», в обоснование которого указано, что текст данного постановления расширяет основания отрешения от должности главы города Барнаула, содержащиеся в первоначальном постановлении от 12 августа 2010г., так как приведено иное решение Индустриального районного суда г.Барнаула.

На основании ст. 151 ГПК РФ заявленные ФИО1 и его представителем ФИО2 требования о признании незаконными постановлений от 12 августа 2010г. № 358 и от 27 августа 2010г. № 382 объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

В судебном заседании представители Администрации Алтайского края ФИО3 и ФИО4, представитель губернатора Алтайского края ФИО5 ФИО6 заявленные требования не признали, ссылаясь на соответствие оспариваемых актов закону.

Решением Железнодорожного районного суда г. Барнаула Алтайского края от 9 сентября 2010 года ФИО1 отказано в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе представитель заявителя ФИО2 просит отменить решение суда, ссылаясь при этом на неправильное толкование судом норм материального права. Указывает, что исходя из буквального толкования ч.2 ст.74 Федерального Закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основанием для отстранения от должности выборного главы муниципального образования является решение суда, установившее его действия, нарушающие конституционные нормы, права и свободы человека и гражданина, единство правового и экономического пространства Российской Федерации. Выводы суда о том, что основанием для привлечения заявителя к ответственности могут служить установленные судебными актами факты его бездействия, основаны на ошибочном толковании приведенной нормы закона. Кроме того, указанные в оспариваемом постановлении судебные акты установили бездействие не главы муниципального образования ФИО1, а администрации г.Барнаула, которая является самостоятельным исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления. Ошибочными, по мнению заявителя, являются выводы суда о соблюдении губернатором края установленного п.2 ст.74 Федерального Закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ шестимесячного срока для привлечения главы муниципального образования к ответственности, судом не дано суждение о соразмерности вмешательства губернатора края в деятельность органов местного самоуправления, не были применены положения ст.105 Устава Алтайского края. Кроме того, допущены нарушения Гражданского процессуального кодекса РФ, а именно, не дана оценка всем доказательствам, представленным заявителем.

В кассационной жалобе ФИО1 также выражает несогласие с принятым судебным решением, полагает, что отсутствуют судебные акты, которыми установлены его действия, нарушающие Конституцию РФ, федеральные законы, права и свободы граждан, судом не установлена его вина в неисполнении судебных актов, принятых в отношении администрации г.Барнаула, им предпринимались все меры в рамках предоставленных ему законом и Уставом г.Барнаула полномочий по исполнению решений судов, принимая решение, суд оценил только материалы исполнительных производств без учета иных доказательств, подтверждающих его действия, направленные на исполнение судебных решений, не было учтено постановление администрации г.Барнаула от 29.01.2009 г. №505 «О распределении обязанностей между главой города (главой администрации города) и его заместителями», не установлена соразмерность примененной к заявителю меры ответственности допущенным нарушениям. Судом также нарушены процессуальные нормы при подготовке дела к судебному разбирательству, неправильно распределено бремя доказывания, разрешались ходатайства представителей Администрации Алтайского края, которая на тот момент не была привлечена к участию в деле.

В представленных возражениях Администрация Алтайского края просила оставить решение районного суда без изменения, ссылаясь при этом на то, что причины и мотивы принятия губернатором края оспариваемого постановления не имеют юридического значения при разрешении настоящего спора. Отрешение главы муниципального образования от должности является не мерой административного контроля, а мерой ответственности выборного должностного лица перед государством. Поскольку органы местного самоуправления несут ответственность перед государством в соответствии с федеральным законом, то ссылки представителя заявителя на ст.105 Устава Алтайского края о необходимости проведения согласительных процедур не могут быть приняты во внимание. Суд пришел к правильному выводу о возможности привлечения заявителя к ответственности за непринятие должных мер по исполнению решений судов, которыми установлены факты бездействия администрации г.Барнаула, поскольку заявитель руководил оспариваемым органом на принципах единоначалия.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб и возражений, выслушав представителя ФИО1 ФИО2, просившего об отмене судебного постановления, представителей Администрации Алтайского края ФИО3 и ФИО4, представителя губернатора Алтайского края ФИО6, возражавших против доводов кассационных жалоб, судебная коллегия не усматривает оснований для отмены решения суда.

В соответствии со ст.1 Федерального Закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон от 06.10.2003 №131-ФЗ) местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В силу ст.ст.34, 36 названного Закона глава муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления, является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Статьей 70 Закона установлена ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий (ст.72 Закона).

Согласно ст.74 Закона от 06.10.2003 №131-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования в случае совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Отрешение от должности выборного должностного лица местного самоуправления допускается в срок, который не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

При рассмотрении спора установлено, что решениями Железнодорожного районного суда г.Барнаула от 24 ноября 2008 года, Центрального районного суда г.Барнаула от 11 декабря 2008 года, 28 июля 2009 года, 10 августа 2009 года, 11 августа 2009 года, 24 августа 2009 года признаны факты нарушений администрацией г.Барнаула требований ст.51 ФЗ «Об охране окружающей среды» ст.8 ФЗ «Об отходах производства и потребления», в результате чего в г.Барнауле в районе пер.Присягина, на ул.Лениногорской, №5-7, ФИО7, 76, ФИО7, 52, ФИО7, 28, на участке Пивоварского песчаного карьера были образованы несанкционированные свалки мусора и бытовых отходов, загрязняющие значительную территорию.

Решением Центрального районного суда г.Барнаула от 16 декабря 2010 года установлено бездействие администрации г.Барнаула по водоотведению сточных вод в р.Обь с превышением содержания вредных загрязняющих веществ из выпуска ливневой канализации напротив дома по ул.Фабричная, 29 в г.Барнауле, чем нарушены требования ст.ст.34,39 ФЗ «Об охране окружающей среды», ст.60 Водного кодекса РФ.

Решением этого же суда от 11 марта 2010 года признано незаконным непринятие администрацией г.Барнаула необходимых мер для отселения семьи Ч-вых из аварийного жилого помещения, в нарушение ст.ст.85,87 Жилищного кодекса РФ.

Решением Индустриального районного суда г.Барнаула от 19 января 2010 года признано незаконным бездействие администрации г.Барнаула в связи с непринятием мер к подготовке проекта межевания территории (земельного участка), ограниченного улицами Панфиловцев, Энтузиастов, ФИО8, ФИО9 в г.Барнауле, что противоречит требованиям ст.45 Градостроительного Кодекса РФ.

Проанализировав положения ст.ст.36,37 Федерального Закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, согласно которым глава муниципального образования обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и руководит местной администрацией на принципах единоначалия, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что названными судебными актами подтверждено бездействие не только администрации города, но и названного должностного лица, и на нем, как на руководителе органа местного самоуправления лежит обязанность по исполнению указанных судебных решений.

При этом судом установлено, что ФИО1 знал о состоявшихся решениях судов, поскольку в его адрес, как руководителя администрации г.Барнаула, судебными приставами-исполнителями направлялись постановления о возбуждении исполнительных производств, устанавливался срок для добровольного исполнения судебных актов. Между тем, обладая достаточными полномочиями для устранения допущенных нарушений, что следует из положений ст.46 Устава г.Барнаула, заявитель не принял мер для исполнения судебных постановлений. До принятия губернатором края постановления об отрешении заявителя от должности главы муниципального образования, решения судов, названные в постановлении, исполнены не были.

Признавая законным оспариваемые постановления Администрации Алтайского края, суд также исходил из того, что избранная мера ответственности в отношении заявителя соразмерна допущенным им нарушениям положений Конституции РФ, федеральных законов, а также охраняемых прав и свобод граждан. В результате бездействия заявителя, как главы муниципального образования и главы администрации г.Барнаула, были значительно нарушены права населения города на благоприятную окружающую среду (загрязнение территории поселения в результате несанкционированных свалок бытовых отходов, а также сброс в р.Обь сточных вод, без санитарной очистки в течение длительного периода времени), а также права семьи Ч-вых на отселение из аварийного жилья.

Таким образом, при рассмотрении заявленных требований доказательствами по делу подтверждены противоправный характер бездействия заявителя, его вина, имеющиеся вредные последствия бездействия, соблюдение установленного законом срока привлечения к ответственности (последнее решение Индустриального районного суда г.Барнаула вступило в законную силу 24 марта 2010 года и не было исполнено до 12 августа 2010 года). При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о наличии оснований для привлечения ФИО1 как главы муниципального образования к ответственности перед государством на основании ст.74 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а соответственно, и о законности оспариваемых заявителем актов Администрации Алтайского края.

Доводы кассационных жалоб ФИО1 и его представителя ФИО2 о том, что основанием для привлечения к ответственности согласно ст.74 названного Закона могут быть только активные действия, основаны на неправильном толковании закона.

Из системного анализа положений ст.ст.72 и 74 Закона от 06.10.2003 №131-ФЗ следует, что в указанных нормах закреплены основные признаки состава муниципального правонарушения, за которое глава муниципального образования несет установленную законом ответственность. При этом объективную сторону правонарушения составляет нарушение высшим должностным лицом местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, прав и свобод человека и гражданина. Допущенное нарушение может быть в форме как действия, так и бездействия. Иначе в случае пассивного невыполнения требований законов и нереализации установленных ими прав и свобод граждан, отсутствовала бы ответственность должностного лица, что не согласуется с приведенными положениями закона.

Указание в жалобах заявителя и его представителя на то, что судебными актами установлено противоправное бездействие администрации г.Барнаула, являющейся самостоятельным органом местного самоуправления, а не главы муниципального образования, не может повлечь отмену решения районного суда по следующим основаниям.

В соответствии со ст.36 Закона от 06.10.2003 №131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Статьей 37 Закона предусмотрено, что глава муниципального образования является главой местной администрации, который руководит ею на принципах единоначалия.

В статьей 46 Устава г.Барнаула, принятого решением Барнаульской городской Думы от 20.06.2008 №789, закреплено, что глава города Барнаула, исполняя полномочия главы администрации города, руководит ее деятельностью; назначает на должность и освобождает от нее руководителей органов администрации и иных должностных лиц; заключает договоры и соглашения с органами государственной власти и органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями; распоряжается средствами бюджета города; самостоятельно утверждает штатное расписание администрации города, организует работу с кадрами; управляет муниципальной собственностью; в пределах своей компетенции контролирует деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции по решению вопросов местного значения; принимает меры поощрения и дисциплинарного взыскания.

Объем предоставленных главе города полномочий, его специальный правовой статус позволяют при надлежащем исполнении возложенных на него обязанностей не допускать нарушения законов, прав и свобод граждан как со своей стороны, так и со стороны подконтрольного ему органа местного самоуправления - администрации г.Барнаула, в том числе и в период отсутствия на рабочем месте по уважительным причинам. Следовательно, установленные судебными актами факты бездействия со стороны администрации г.Барнаула свидетельствуют прежде всего и о бездействии главы муниципального образования, осуществляющего руководство названным органом.

Наличие постановления администрации г.Барнаула от 29.01.2009 г. №505 «О распределении обязанностей между главой города (главой администрации города) и его заместителями» не освобождает главу муниципального образования от ответственности за деятельность подконтрольного ему органа.

Нельзя согласиться с доводами кассационной жалобы ФИО2 о пропуске установленного законом срока для привлечения главы города к ответственности, поскольку из буквального толкования п.2 ст.74 Закона от 06.10.2003 №131-ФЗ следует, что указанный срок исчисляется с момента вступления в силу последнего решения суда, установившего нарушения со стороны высшего должностного лица.

Ссылки представителя заявителя в кассационной жалобе на необходимость проведения обязательных консультаций губернатора края с органами местного самоуправления при отрешении главы муниципального образования от должности основаны на неправильном применении закона, так как ст.105 Устава Алтайского края вопросы ответственности органов местного самоуправления перед государством не регулирует.

Утверждения в кассационной жалобе ФИО1 о том, что им представлены доказательства принятия необходимых мер для исполнения судебных актов, выводов суда об отсутствии таких мер не опровергают.

Так, из материалов дела усматривается, что главой города поручения об исполнении решений судов от 24.11.2008 г., 11.12.2009 г., 28.07.2009 г., 10.08.2009 г., 11.08.2009 г., 24.08.2009 г. были даны только 15.10.2009 г., до указанной даты никаких мер по ликвидации несанкционированных свалок не предпринималось. При этом заявителем не представлено доказательств осуществления контроля за исполнением указанных поручений, а также привлечения соответствующих лиц к дисциплинарной ответственности за неисполнение судебных постановлений. Для исполнения решений суда от 16.12.2009 г. и от 19.01.2010 г. заявителем сразу же был установлен неоправданно большой срок в 6 месяцев. Решение суда от 11.03.2010 г. было поручено исполнить только 07.07.2010 в срок до 05.08.2010 г. Изложенные обстоятельства свидетельствуют о том, что заявителем реальные и действенные меры по исполнению судебных актов приняты не были.

Иные доводы кассационных жалоб ФИО1 и его представителя ФИО2 о нарушении судом процессуальных норм, неправильном распределении бремени доказывания, необоснованном разрешении ходатайств Администрации Алтайского края не основаны на материалах дела, а кроме того, не влекут отмену правильного по существу решения суда.

С учетом изложенного, кассационные жалобы ФИО1 и его представителя ФИО2 удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

решение Железнодорожного районного суда г.Барнаула Алтайского края от 9 сентября 2010 года оставить без изменения, кассационные жалобы ФИО1. и его представителя ФИО2 - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: