Гражданский кодекс часть 1

дело по кассационным представлениям прокурора Каменского района и помощника прокурора Каменского района на решение Каменского районного суда Ростовской области от 16 июня 2010 года,

УСТАНОВИЛА:

Борзова О.И., Киреева З.Д., Лопатина В.Г., Куликова К.М., Корнелишина К.Г., Фирсанова Р.Н. первоначально обратились в суд с заявлением о признании незаконными действий прокурора Каменского района, обязании прокурора принять действенные и безотлагательные меры к принуждению УСЗН администрации Каменского района исполнить решение Каменского районного суда от 30.11.2009 года в полном объеме, обязании прокурора подать иски о взыскании недоплаченных сумм по жалобам заявителей, обязании прокурора сделать расчеты недоплаченных сумм с момента нарушения права. Заявители утверждали, что прокурор бездействует при осуществлении надзора за исполнением социального законодательства по предоставлению им льгот как педагогическим работникам, работающим в сельской местности. В дополнении к заявлению содержалось указание на нарушение прокуратурой Российской Федерации права заявителей на эффективные меры правовой защиты, право на обращение в органы государственной власти в части получения законного и мотивированного ответа на обращения, в результате чего право на получение мер социальной поддержки не восстановлено до настоящего времени.

В ходе судебного разбирательства предмет заявления уточнен и дополнен путем оспаривания действий и бездействия прокурора Каменского района, прокурора Ростовской области, Генерального прокурора Российской Федерации л.д. 103-108 том 1). При этом заявители перечислили оспариваемые конкретные действия прокуроров трех уровней, просили все эти действия и бездействие признать незаконными и обязать прокуратуру Российской Федерации провести всестороннее, полное и объективное расследование по фактам массового нарушения прав граждан на получение мер социальной поддержки в Ростовской области и установлению лиц, виновных в массовых нарушениях прав граждан, выразившихся в установлении доли от количества членов семьи, в неправильном начислении и выплате мер социальной поддержки, привлечь виновных к административной, уголовной ответственности, принять эффективные меры к восстановлению нарушенного права в полном объеме с момента нарушения права граждан на получение мер социальной поддержки. Конкретные действия прокуроров сводятся к использованию в ответах недостоверных сведений, даче ответов в противоречие с нормами действующего законодательства, нарушению сроков рассмотрения обращений, невнесению протестов, отсутствию мер по исполнению решения Каменского районного суда от 30.11.2009 года, которым удовлетворено заявление прокурора в интересах неопределенного круга лиц (учителей), непредъявлению исков в суд в интересах всех заявителей, отсутствию мер по привлечению к ответственности администрации Каменского района за неисполнение закона и судебных решений, пересылке заявлений в нижестоящие прокуратуры (прокуратура области и Генпрокуратура), неопротестованию своевременно Областного закона «О социальной поддержке отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в Ростовской области», а также нормативных актов Администрации Ростовской области в сфере льгот педагогическим работникам, непроведению проверки деятельности Министерства труда и социального развития области, оставлению без рассмотрения обращения заявителей об обжаловании в надзорном порядке вступившего в законную силу определения Верховного Суда РФ по оспариванию вышеназванного Областного закона.

Представитель прокурора Каменского района, прокурора Ростовской области, Генерального прокурора Российской Федерации просил отказать в удовлетворении заявленных требований.

Решением Каменского районного суда Ростовской области от 16 июня 2010 года постановлено: заявление удовлетворить частично, признать незаконным бездействие прокурора Каменского района, прокурора Ростовской области, выразившееся в непредоставлении заявителям эффективных мер правовой защиты по восстановлению нарушенных прав на получение мер социальной поддержки в соответствии со ст.55 Федерального закона «Об образовании». Обязать прокурора Каменского района, прокурора Ростовской области устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод заявителей, приняв исчерпывающие меры, предусмотренные ст.21-27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» по восстановлению нарушенного права заявителей на получение мер социальной поддержки в соответствии со ст.55 Федерального закона «Об образовании» с момента нарушения права на получение мер социальной поддержки. В удовлетворении остальных требований отказано.

В кассационном представлении прокурора Каменского района поставлено требование об отмене решения как вынесенного вопреки нормам материального и процессуального права.

В кассационном представлении помощника прокурора Каменского района, являющегося представителем по доверенности прокурора Ростовской области и Генерального прокурора Российской Федерации, ставится требование об отмене решения как незаконного, кассатор утверждает, что выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам и требованиям процессуального закона.

Заявителями представлены письменные возражения.

Дело рассмотрено в отсутствие Лопатиной В.Г., Куликовой К.М., Корнелишиной К.Г., извещенных о месте и времени судебного заседания надлежаще.

Выслушав объяснения Борзовой О.И., Киреевой З.Д., Фирсановой Р.Н., просивших решение оставить без изменения, изучив материалы дела и приобщенные материалы надзорных производств, обсудив доводы кассационных представлений и возражений на них, судебная коллегия по гражданским делам Ростовского областного суда пришла к следующим выводам.

Удовлетворив частично требования заявителей о признании незаконным бездействия прокуроров Каменского района и Ростовской области с обязанием принять меры прокурорского реагирования, суд признал установленным и исходил из того, что в результате обращений заявителей в органы прокуратуры этих уровней в конечном итоге не применены эффективные меры прокурорского реагирования для защиты прав педагогических работников по получению мер социальной поддержки. Суд указал, что права заявителей нарушает необращение прокурора Каменского района с исками к УСЗН Каменского района о взыскании денежных сумм и непроведение всесторонней проверки по коллективному обращению (иски предъявлены только в интересах Борзовой и Киреевой). Кроме того, прокурор Каменского района самостоятельно до поступления обращений граждан не принял своевременно мер по инициированию возбуждения исполнительного производства на основании решения Каменского районного суда от 30.11.2009 года, вступившего в законную силу 18.12.2009 года. До настоящего времени решение не исполнено. Бездействие, выразившееся в непредоставлении эффективных мер защиты, а также несвоевременные меры реагирования нарушают ст.13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Прокуратурой Ростовской области в полном объеме по коллективным обращениям не проверено исполнение Областного закона «О социальной поддержке отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в Ростовской области». Отказ в удовлетворении части заявленных требований в том числе об оспаривании действий Генерального прокурора Российской Федерации мотивирован тем, что нарушений правовых норм, прав и свобод заявителей не допущено, кроме того, пропущен 3-месячный срок для оспаривания.

Заявителями решение в части отказа в удовлетворении заявления не обжалуется, а в кассационных представлениях, несмотря на обжалование решения в полном объеме, не содержится доводов о незаконности решения в этой части, поэтому судебная коллегия находит необходимым проверить по существу выводы решения об удовлетворении заявления в силу ст.347 ГПК РФ – в пределах доводов представлений.

Решение суда подлежит отмене в части удовлетворения заявления, как вынесенное с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, а также ввиду несоответствия выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела (пп.3,4 ч.1 ст.362 ГПК РФ).

В соответствии со ст. ст. 3, 4 ГПК РФ заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд, а последний возбуждает гражданское дело по его заявлению о защите своих прав, свобод и законных интересов, чему соответствуют и положения ст.ст.131, 254 ГПК РФ.

Из материалов дела видно, что в результате многочисленных обращений Борзовой О.И., Киреевой З.Д., Лопатиной В.Г., Куликовой К.М., Корнелишиной К.Г., Фирсановой Р.Н. в органы прокуратуры всех уровней по поводу восстановления права на получение льгот прокурорами принимались в рамках их компетенции меры прокурорского реагирования. В частности, прокурором Каменского района предъявлены в суд заявления в интересах неопределенного круга лиц к УСЗН администрации Каменского района об обязании выполнить требования специального социального законодательства (решение Каменского районного суда от 30.11.2009 года –л.д.64-69 том 1), а также в интересах Борзовой О.И., Киреевой З.Д. о взыскании конкретных денежных сумм, по этим делам вынесены решения в пользу истцов, они вступили в законную силу. Исполнительное производство по исполнению решения суда от 30.11.2009 года возбуждено в марте 2010 года, что никем не оспаривалось, добровольно решение УСЗН не исполняется, подаются заявления о разъяснении решения. Прокурором района 08.04.2010 года внесено представление Главе администрации Каменского района с целью устранения многочисленных нарушений социального законодательства и прав педагогических работников л.д.222-223), в отношении начальника УСЗН было возбуждено дело об административном правонарушения по факту неисполнения представления прокурора, постановлением судьи начальник УСЗН привлечен к административной ответственности л.д.85-87 том 1), а на основании представления в 2010 году он же привлечен к дисциплинарной ответственности л.д.225 том 1). Эти обстоятельства подтверждены материалами дела. Из рассмотренного судом заявления не видно, что заявители оспаривали непредоставление ответа по конкретному обращению, заявителями обобщенно оспорены действия прокурора района по мотиву недостаточности (неэффективности) принятых мер реагирования.

Прокурор Ростовской области оспаривал в Ростовском областном суде отдельные нормы Областного закона Ростовской области «О социальной поддержке отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в Ростовской области», определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 07.10.2009 года отменено решение Ростовского областного суда об удовлетворении заявления и отказано в удовлетворении заявления прокурора. На обращения заявителей даны мотивированные ответы, что видно из надзорных производств в период 2008-2010 годов л.д.69-70,89,153-154,162-168, 169-171, 173-174, 178-179, 181-184 том 1). Развернутый ответ на коллективное обращение заявителей и других граждан дан и Генеральной прокуратурой РФ 14.05.2010 года л.д.210-213 том 1).

Выводы суда о неэффективности принятых мер прокурорами (в частности необращение в суд в интересах конкретных лиц об обязании предоставить льготы и меры социальной поддержки, фактическое неисполнение решения суда от 30.11.2009 года в интересах неопределенного круга лиц), что влечет обязание прокуроров принять меры реагирования, не основаны на нормах Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», требованиях ст.ст.198, 254-258 ГПК РФ.

В данном случае, заявителями оспаривались обобщенно действия прокуроров Каменского района и Ростовской области в рамках разрешения различных обращений заявителей в течение нескольких лет (к этим действиям относятся как принятые меры прокурорского реагирования, так и ответы на заявления). Данные действия прокуроров, находящиеся в пределах их компетенции, прав и обязанностей заявителей непосредственно не определяли. Материальные права и обязанности граждан-заявителей в рассматриваемой области (предоствление льгот) реализуются в правоотношениях с органами социального обеспечения. Таким образом, права (обязанности) заявителей в сфере социальных правоотношений с УСЗН администрации Каменского района возникают и изменяются в правоотношениях именно с этим органом. Органы прокуратуры лишь осуществляют надзор за исполнением законодательства и реализацией прав граждан, но не определяют сами права и обязанности.

Согласно ст.ст.4,10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору.

Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

Таким образом, праву гражданина на обращение в прокуратуру по поводу защиты тех или иных прав (свобод) корреспондирует обязанность принять мотивированное решение в пределах полномочий. При этом органы прокуратуры самостоятельно реализуют свои полномочия, правовая оценка качества, адекватности и достаточности мер прокурорского реагирования находится в исключительной компетенции вышестоящих органов прокуратуры, которые могут обязать нижестоящего прокурора принять определенное решение по применению меры реагирования.

Из мотивировочной части решения вопреки ст.198 ч.4 ГПК РФ не следует, какие конкретно меры прокурорского реагирования являются недостаточными (неэффективными) применительно к обращениям заявителям и какие конкретно действия необходимо совершить. Абстрактное указание на необходимость применения полномочий, предусмотренных статьями 21-27 названного Федерального закона, вне зависимости от конкретных обстоятельств нельзя признать надлежащим способом восстановления прав в рамках ст.258 ГПК РФ при разрешении публично-правового спора. Такие полномочия реализуются прокурором самостоятельно. Закон не предусматривает критериев оценки эффективности принимаемых мер прокурорского реагирования ни с точки зрения их количества, ни по виду меры реагирования. Само обращение гражданина о необходимости вмешательства прокурора в те или иные правоотношения не влечет обязательность применения меры прокурорского реагирования.

По материалам дела в пределах конкретного предмета заявления нельзя сделать вывод о нарушенности прав и свобод заявителей действиями и бездействием органов прокуратуры с точки зрения недостаточности принятых мер. Кроме того, заявители с учетом вступивших в законную силу судебных постановлений не лишены возможности самостоятельного предъявления заявлений в суд как для защиты конкретных прав, так и об оспаривании нормативных актов.

Таким образом, решение в части удовлетворения заявления подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении требований об оспаривании действий и бездействия прокурора Каменского района, прокурора Ростовской области, поскольку обстоятельства, имеющие значение для разрешения дела, установлены с достаточной полнотой, а судом допущено неправильное применение норм материального и процессуального права.

В остальной части решение подлежит оставлению без изменения.

Руководствуясь ст.ст.360-362 ГПК РФ, судебная коллегия по гражданским делам Ростовского областного суда,

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Каменского районного суда Ростовской области от 16 июня 2010 года в части удовлетворения заявления отменить и вынести новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленных требований Борзовой О.И., Киреевой З.Д., Лопатиной В.Г., Куликовой К.М., Корнелишиной К.Г., Фирсановой Р.Н. об оспаривании действий и бездействия прокурора Каменского района, прокурора Ростовской области.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий:

Судьи: