Гражданский кодекс часть 1

Костромской областной суд в составе председательствующего судьи Зиновьевой О.Н., рассмотрев в апелляционном порядке административный материал (УИД 44RS0014-01-2019-000525-28, №2а-394/2019) по частной жалобе главы Судиславского муниципального района Костромской области Филинкова И.Д. на определение судьи Островского районного суда Костромской области от 15 августа 2019 года, которым удовлетворено заявление о применении мер предварительной защиты по коллективному административному исковому заявлению Смирновой Тамары Ивановны, Воробьевой Татьяны Александровны, Бобарыкиной Лидии Владимировны и других о признании публичных слушаний, проведенных администрацией Судиславского муниципального района Костромской области по проектам «Внесение изменений в Правила землепользования и застройки Расловского сельского поселения Судиславского муниципального района Костромской области» и «Внесение изменений в Генеральный план Расловского сельского поселения Судиславского муниципального района Костромской области», не соответствующими требованиям законодательства, обязании провести повторные публичные слушания,

у с т а н о в и л:

Смирнова Т.И., Воробьева Т.А., Бобарыкина Л.В. и другие обратились в суд с коллективным административным исковым заявлением к администрации Судиславского муниципального района Костромской области о признании публичных слушаний, проведенных администрацией Судиславского муниципального района Костромской области по проектам «Внесение изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Расловского сельского поселения», не соответствующими требованиям законодательства, обязании провести повторные публичные слушания.

Требования мотивированы тем, что оповещением от 28.02.2019 г. администрация Судиславского муниципального района Костромской области проинформировала о начале публичных слушаний, назначенных постановлением администрации Судиславского муниципального района Костромской области от 28.02.2019 г. №30 «О назначении публичных слушаний по проектам «Внесение изменений в Генеральный план Расловского сельского поселения Судиславского муниципального района Костромской области» и «Внесение изменений в Правила землепользования и застройки Расловского сельского поселения Судиславского муниципального района Костромской области» на 08.05.2019 г. в п. Судиславль, проведении экспозиции проектов по адресу: п. Судиславль, ул. Советская, д. 2, а также в здании администрации Расловского сельского поселения 21.03.2019 г. и 12.04.2019 г. с 10.00 до 12.00 час. При этом администрацией Судиславского муниципального района Костромской области нарушена ч. 3 ст. 28 ГрК РФ, согласно которой публичные слушания должны проводится в каждом населенном пункте муниципального образования. После многочисленных жалоб и вынесенного прокуратурой Судиславского района предостережения администрацией Судиславского муниципального района Костромской области было вынесено постановление от 30 апреля 2019 года №59 «О внесении изменений в постановление от 28.02.2019 г. №30» и дополнение к оповещению и назначены публичные слушания во всех населенных пунктах Расловского сельского поселения Судиславского муниципального района Костромской области. По результатам проведения публичных слушаний составлено заключение от 28.05.2019 г. Считают, что действия ответчика противоречат нормам ч. 25 ст. 5.1 и ч. 8 ст. 28 ГрК РФ, поскольку срок проведения публичных слушаний по проектам правил благоустройства территории со дня опубликования оповещения о начале публичных слушаний до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев. С момента оповещения населенных пунктов Расловского сельского поселения Судиславского муниципального района Костромской области (30.04.2019 г.) до опубликования заключения о результатах публичных слушаний (28.05.2019 г.) прошло менее одного месяца. В нарушение ч. 16 ст. 5.1, ч. 6 ст. 23 ГрК РФ в ходе проведения публичных слушаний в п. Судиславль - 08.05.2019 г., д. Михайловское - 13.05.2019 г., п. Березовая роща - 14.05.2019 г., п. Раслово – 20.05.2019 г., д. Кобякино – 21.05.2019 г. организатор (администрация Судиславского муниципального района Костромской области) в указанных населенных пунктах Расловского сельского поселения Судиславского муниципального района Костромской области проекты, в данном случае это карты функционального зонирования, транспортной инфраструктуры, планируемое размещение объектов, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий и земель, границы зон (фрагменты), основной чертеж, а также проекты в текстовой форме, на обозрение не представил. Указанные нарушения являются существенными, так как участники публичных слушаний - жители Расловского сельского поселения Судиславского муниципального района Костромской области - были лишены возможности ознакомиться с содержанием проекта, что повлекло за собой невозможность доведения своей позиции до муниципальных органов власти и существенно нарушило их права. В ходе проведения публичных слушаний поступили предложения не вносить изменения в проекты с целью перевода земель из сельскохозяйственных земель в промышленные, а передать земельные участки на обработку сельскохозяйственным предприятиям. Все участники публичных слушаний высказались против внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Расловского сельского поселения Судиславского муниципального района Костромской области. Указанные предложения не были отражены в протоколе, а также в заключении о результатах проведения публичных слушаний, что противоречит ч. 18 и п.п. 4, 5 ч. 22 ст. 5.1 ГрК РФ.

Одновременно в суд поступило ходатайство Бобарыкиной Л.В. о принятии мер предварительной защиты в виде запрета использования результатов публичных слушаний для решения вопроса о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Расловского сельского поселения Судиславского муниципального района Костромской области до рассмотрения административного искового заявления по существу. В обоснование указано, что до принятия судом решения по делу существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административных истцов по тем основаниям, что они (жители Расловского сельского поселения Судиславского муниципального района Костромской области) были лишены возможности ознакомиться с содержанием проекта генерального плана и правил землепользования и застройки, возможности приносить замечания и предложения. Учитывая, что по результатам проведения публичных слушаний составлено заключение от 28.05.2019 г., в котором комиссия пришла к выводу, что аргументированных замечаний и предложений в ходе публичных слушаний о нецелесообразности внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Расловского сельского поселения Судиславского муниципального района Костромской области не поступило, проекты рекомендованы к утверждению. В настоящее время этот вопрос ставится на рассмотрение Собрания депутатов Судиславского муниципального района Костромской области, в связи с чем при наличии такого заключения имеются все основания полагать, что данные изменения будут утверждены.

Определением судьи Островского районного суда Костромской области от 15 августа 2019 года заявление о принятии мер предварительной защиты удовлетворено.

Администрации Судиславского муниципального района Костромской области запрещено использовать заключение о результатах публичных слушаний по проектам «Внесение изменений в Правила землепользования и застройки Расловского сельского поселения Судиславского муниципального района Костромской области» и «Внесение изменений в Генеральный план Расловского сельского поселения Судиславского муниципального района Костромской области» от 28 мая 2019 года до рассмотрения административного иска по существу.

В частной жалобе глава Судиславского муниципального района Костромской области Филинков И.Д. просит определение отменить, в удовлетворении заявления о применении мер предварительной защиты отказать. Полагает, что оснований, предусмотренных ст. 85 КАС РФ, для применения таких мер не имеется. Не согласен с выводом судьи о том, что доводы административных истцов о том, что они были лишены возможности ознакомиться с содержанием проекта генерального права и правил землепользования и застройки, возможности приносить замечания и предложения, подтверждаются материалами дела. Данные доводы административных истцов являются ложными, не соответствуют действительности. Администрацией Судиславского муниципального района Костромской области процедура публичных слушаний проведена в соответствии с действующим градостроительным законодательством, все заинтересованные лица имели возможность высказать свои замечания и предложения. Из смысла ст.ст. 5.1, 24 и 33 ГрК РФ следует, что заключение по результатам публичных слушаний носит рекомендательный характер, не имеет властно-обязывающего характера, не порождает непосредственно правовых последствий, учитывается органами местного самоуправления района, но не является определяющим при принятии ими решений, следовательно, не может нарушать какие-либо права, свободы и законные интересы административных истцов. Запрещая использовать заключение в соответствии с законодательством, суд своим определением вмешивается в исключительную компетенцию органов местного самоуправления, в частности, в исключительную компетенцию главы Судиславского муниципального района Костромской области и Собрания депутатов Судиславского муниципального района Костромской области. Исходя из толкования ст. 223 КАС РФ, судом могут быть применены лишь меры предварительной защиты в виде приостановления действия оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, при этом действие оспариваемого решения для третьих лиц не приостанавливается, и в виде приостановления совершения в отношении административного истца оспариваемого действия. Принятие иных мер предварительной защиты по делам о признании незаконными решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, не допускается. Заключение по результатам публичных слушаний принято не в отношении административных истцов и не порождает для них никаких прав и обязанностей, следовательно, оно к ним не относится. Судом не дана оценка тому обстоятельству, каким образом заключение по результатам публичных слушаний нарушает права и законные интересы административных истцов, какие последствия могут возникнуть при непринятии таких мер. Обстоятельств, свидетельствующих о существовании явной опасности нарушения прав, свобод и законных интересов либо невозможности или затруднительности их защиты без принятия мер предварительной защиты, административными истцами не приведено и документально не подтверждено.

В соответствии с ч. 2 ст. 315 КАС РФ частная жалоба рассмотрена судом апелляционной инстанции в порядке упрощенного (письменного) производства без ведения аудиопротоколирования и протокола.

Проверив имеющийся материал, обсудив доводы частной жалобы, суд приходит к следующему.

Рассмотрев ходатайство о принятии мер предварительной защиты, судья пришел к выводу о наличии оснований для его удовлетворения, исходя из того, что доводы административных истцов о том, что они были лишены возможности ознакомиться с содержанием проекта Генерального плана и Правил землепользования и застройки Расловского сельского поселения Судиславского муниципального района Костромской области, возможности приносить замечания и предложения, подтверждаются материалами дела. Меры предварительной защиты по административному иску соотносимы с заявленным административными истцами требованием и соразмерны ему, так как непосредственно касаются результатов публичных слушаний.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с указанными выводами судьи.

В соответствии с ч. 1 ст. 85 КАС РФ по заявлению административного истца суд может принять меры предварительной защиты по административному иску в случае, если до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца; защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.

В силу части 2 этой же статьи суд может приостановить полностью или в части действие оспариваемого решения, запретить совершать определенные действия, принять иные меры предварительной защиты по административному иску в случаях, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, если настоящим Кодексом не предусмотрен запрет на принятие мер предварительной защиты по определенным категориям административных дел.

Согласно ч. 3 ст. 85 КАС РФ к мерам предварительной защиты по административному иску не относится приостановление органом или должностным лицом, обладающими властными полномочиями, действия принятых ими нормативных правовых актов или решений, а также приостановление совершения оспариваемых действий.

Как установлено в ч. 4 ст. 85 КАС РФ меры предварительной защиты по административному иску должны быть соотносимы с заявленным требованием и соразмерны ему.

Статьей 223 КАС РФ предусмотрено, что по административным делам об оспаривании решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд в порядке, предусмотренном главой 7 настоящего Кодекса, вправе приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия.

Согласно ч. 4 ст. 87 КАС РФ в удовлетворении заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску может быть отказано, если основания для применения таких мер отсутствуют.

В силу ч. 1 ст. 62 КАС РФ лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений.

Из приведенных норм закона следует, что меры предварительной защиты в виде запрета совершения определенных действий применяются в целях предотвращения возможных для административного истца негативных последствий.

Разрешая вопрос о принятии мер предварительной защиты по административному иску, судья счел обоснованными доводы административных истцов о нарушении прав последних при проведении публичных слушаний. Вместе с тем в силу положений статей 226, 227 КАС РФ установление обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца, является результатом рассмотрения административного спора по существу. При таких обстоятельствах вывод судьи, положенный в основу удовлетворения заявления о принятии мер предварительной защиты, противоречит правовой природе указанных мер и целям их принятия.

По мнению суда апелляционной инстанции, анализ содержания вышеприведенных положений действующего законодательства применительно к фактическим обстоятельствам дела не свидетельствует о том, что в рассматриваемых правоотношениях существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административных истцов, равно как защита прав, свобод и законных интересов административных истцов будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.

Из административного искового заявления следует, что административными истцами заявлено требование о признании публичных слушаний недействительными (по процедурным нарушениям), при этом удовлетворение заявленных требований о признании публичных слушаний недействительными влечет признание недействительными протокола публичных слушаний и принятого по их результатам заключения, а также изданного органом местного самоуправления нормативного правового акта, а способом восстановления нарушенного права административных истцов будет являться обязание провести повторные публичные слушания.

При этом суд апелляционной инстанции отмечает, что публичные слушания являются составным элементом градостроительной деятельности и результаты их проведения могут учитываться компетентным органом при принятии того или иного решения в области градостроительства. Градостроительный кодекс Российской Федерации (статьи 24, 28, 31, 32) предусматривает определенный порядок подготовки и утверждения генерального плана и правил землепользования и застройки, который судебным актом, в частности, определением о принятии мер предварительной защиты, изменен быть не может.

Таким образом, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для применения в рассматриваемом деле испрашиваемых заявителем мер предварительной защиты у судьи не имелось; в нарушение ч. 1 ст. 62 КАС РФ заявителем не приведено доказательств в подтверждение обстоятельств, поименованных в ч. 1 ст. 85 КАС РФ, а судьей не установлено фактов существования явной опасности нарушения прав, свобод и законных интересов административных истцов, невозможности или затруднительности их защиты без применения мер предварительной защиты, запрета использования результатов публичных слушаний.

Изложенное не было учтено судьей и привело к принятию неправильного определения, которое законным и обоснованным быть признано не может, на основании п.п. 3 и 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ подлежит отмене с принятием нового определения об отказе в удовлетворении заявления Бобарыкиной Л.В. о принятии по настоящему административному делу испрашиваемых мер предварительной защиты.

Руководствуясь ст. 316 КАС РФ, суд

о п р е д е л и л:

Определение судьи Островского районного суда Костромской области от 15 августа 2019 года отменить.

Принять новое определение, которым в удовлетворении заявления Бобарыкиной Лидии Владимировны о применении мер предварительной защиты по коллективному административному исковому заявлению Смирновой Тамары Ивановны, Воробьевой Татьяны Александровны, Бобарыкиной Лидии Владимировны и других о признании публичных слушаний, проведенных администрацией Судиславского муниципального района Костромской области по проектам «Внесение изменений в Правила землепользования и застройки Расловского сельского поселения Судиславского муниципального района Костромской области» и «Внесение изменений в Генеральный план Расловского сельского поселения Судиславского муниципального района Костромской области», не соответствующими требованиям законодательства, обязании провести повторные публичные слушания отказать.

Председательствующий: