Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в судебном заседании дело по апелляционной жалобе администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области на решение Выборгского городского суда Ленинградской области от 13 августа 2015 года, которым удовлетворено заявление Выборгского городского прокурора о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу распоряжения администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области от 11.03.2015 №-р «Об утверждении Порядка организации и осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Морозковой Е.Е., объяснения представителя администрации муниципального образования Выборгский район Ленинградской области А.К., заключение участвующего в деле прокурора К.О., судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

установила:

11 марта 2015 года администрацией муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области принято распоряжение №-р «Об утверждении Порядка организации и осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области(далее- распоряжение от 11.03.2015 №-р).

Пунктом 1 распоряжения от 11.03.2015 №-р утвержден Порядок организации и осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области. В пункте 2 распоряжения от 11.03.2015 №-р предусмотрено, что распоряжение вступает в законную силу с момента его принятия. Пунктом 3 распоряжения от 11.03.2015 №-р предписано опубликовать распоряжение в газете «Выборг», в пункте 4 распоряжения определено возложить контроль по исполнению настоящего распоряжения на

Заместителя главы администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области С.Д.

Приложением к распоряжению от 11.03.2015 №-р является Порядок организации и осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области(далее-Порядок).

Распоряжение официально опубликовано в газете «Выборг» от 12.03.2015 № (№).

Выборгский городской прокурор обратился в Выборгский городской суд Ленинградской области с заявлением, в котором просил признать распоряжение администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области от 11.03.2015 №-р «Об утверждении Порядка организации и осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области противоречащим федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Ссылаясь на ч.4 ст.7 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» (далее-Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ), ч.1 ст.6, ст.2 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»(далее- Федеральный закон от 26.12.2008 №294-ФЗ), ст.31 Устава муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области, полагал, что Порядок утвержден неуполномоченным органом, а именно –администрацией муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области за пределами ее компетенции. Наименование нормативного правового акта не соответствует требованиям ч.6 ст.43 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, так как оспариваемое распоряжение по своему содержанию не является актом распорядительного характера, а содержит нормы права и правила поведения. Пункт 2 распоряжения от 11.03.2015 №-р противоречит ст.47 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, п. 1 ст.43 Устава муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области так как предусматривает, что оспариваемое распоряжение вступает в силу с момента его принятия, а не с момента его официального опубликования.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор Ш.О. заявленные требования поддержала.

Администрация муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области представителя для участия в деле не направила, о слушании дела извещена надлежащим образом.

Решением Выборгского городского суда Ленинградской области от 13 августа 2015 года заявление Выборгского городского прокурора удовлетворено. Распоряжение администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области от 11.03.2015 №-р «Об утверждении Порядка организации и осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области» признано противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе администрация муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области просит отменить решение суда и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявление Выборгского городского прокурора о признании распоряжения администрации муниципального образования "Выборгский район» Ленинградской области от 11.03.2015 №-р «Об утверждении Порядка организации и осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области за пределами компетенции администрации МО «Выборгский район» Ленинградской области частично, признав пункт 2 распоряжения противоречащим федеральному законодательству и недействительным с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование указано, что в силу действующего законодательства, уставов муниципальных образований администрация муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области осуществляет полномочия администрации муниципального образования «Город Выборг» по вопросам организации и осуществления муниципального контроля на территории муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области. Часть 1 статьи 31 Устава Выборгского района Ленинградской области содержит только полномочия администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области как полномочия администрации района, что не учтено прокурором. Полномочия администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области по осуществлению полномочий администрации муниципального образования «Город Выборг» Ленинградской области указаны в иной части нормы, а именно в ч.3 ст.31 Устава муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области. Разрешая вопросы городского поселения администрация Выборского района Ленинградской области руководствуется Уставом муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области. Так как оспариваемый нормативный правовой акт регулирует, в том числе, работу структурного подразделения администрации района в сфере муниципального контроля, то издание данного акта в форме распоряжения является правомерным. Оспариваемый акт принят в установленном порядке, официально опубликован, доведен до сведения неопределенного круга лиц.

В апелляционной жалобе администрация муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области согласна с позицией прокурора в части противоречия п.2 распоряжения от 11.03.2015 №-р ст.47 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, ч.6 ст.33 Устава муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области, в связи с тем, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности гражданина, вступают в силу после их официального опубликования, а не с момента их принятия.

Настоящее административное дело рассмотрено по правилам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

В связи с вступлением в силу с 15.09.2015 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации(КАС РФ) настоящее административное дело по апелляционной жалобе администрации муниципального образования Выборгский район Ленинградской области судом апелляционной инстанции рассматривается по правилам КАС РФ.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель администрации муниципального образования Выборгский район Ленинградской области А.К. доводы апелляционной жалобы поддерживает.

Участвующий в заседании суда апелляционной инстанции прокурор К.О. полагала доводы апелляционной жалобы необоснованными.

Рассмотрев административное дело в полном объеме, проверив законность и обоснованность решения, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В ходе рассмотрения требований прокурора, суд, ссылаясь на ч.1 ст.6 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ, ч.1 ст.31, п.37ч.3 ст.31 Устава муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области, пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят неуполномоченным органом, а именно администрацией муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области за пределами ее компетенции. Наименование оспариваемого акта не соответствует требованиям ч.6 ст.43 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ.

Оспариваемый акт содержит нормы и правила поведения, не является актом распорядительного характера. Поэтому он должен быть принят в форме постановления. Суд также сослался на нарушение порядка опубликования муниципального правового акта, предусмотренного ч.1 ст.43 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ.

Проверив обоснованность принятого решения суда в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с п.19 ч.1 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ к вопросам местного значения городского, сельского поселения относится утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Статьей 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В ч.4 ст.15 Федерального закона от 06.10.2003 3131-ФЗ определено, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Согласно ч.6 ст.43 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

В ст.47 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ установлено, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации(ч.1). Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования)(ч.2).Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом(ч.3).

Согласно ст.2 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В ч.1 ст.6 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ оговорено, что определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

В силу ст.20 Устава муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области(далее-Устав города) администрация названного муниципального образования не образуется; исполнение полномочий администрации муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области возложено на администрацию муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области.

Частью 2 статьи 48 Устава города определено, что к полномочиям администрации муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области, которые осуществляет администрация муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области, относится, в том числе: организация и осуществление муниципального контроля на территории муниципального образования; принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля; организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, установление порядка организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом Ленинградской области(пункт 38).

В ст.31 Устава муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области (далее-Устав муниципального района) установлены полномочия администрации.

В частности, в части первой названной муниципальной нормы предусмотрено, в том числе, что администрация осуществляет муниципальный контроль в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля(надзора) и муниципального контроля» в порядке, установленном решением совета депутатов.

В ч.3 ст.31 Устава муниципального района предусмотрено, что администрация, исполняя полномочия администрации муниципального образования «Город Выборг», в том числе: организует и осуществляет муниципальный контроль на территории муниципального образования; принимает административные регламенты проведения проверок при осуществлении муниципального контроля; организует и проводит мониторинг эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, устанавливает порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом Ленинградской области.

В соответствии с ч.1 ст.43 Устава муниципального образования муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию и вступают в силу после их официального опубликования(аналогичная норма содержится в ч.6 ст.55 Устава города).

Учитывая, что распоряжение от 11.03.2015 №-р затрагивает права, свободы и обязанности неопределенного круга лиц(включая юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан), то указание в п.2 названного распоряжения о вступлении его в законную силу с момента его принятия, а не с момента его опубликования противоречат требованиям ч.2 ст.47 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, ч.1 ст.43 Устава муниципального района и ч.6 ст.55 Устава города. Вследствие изложенного в указанной части судом первой инстанции оспариваемое распоряжение от 11.03.2015 №-р обоснованно признано противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

В остальной части решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.

Из совокупного анализа положений ч.2 ст.48 Устава города и ч.3 ст.31 Устава муниципального района следует с однозначностью, что администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области переданы полномочия по установлению порядка организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом Ленинградской области.

При исполнении полномочий, переданных согласно п.38 ч.2 ст.48 Устава города и п.37 ч.3 ст.31 Устава муниципального района, администрацией муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области был утвержден оспариваемым распоряжением от 11.03.2015 №-р Порядок организации и осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области.

Таким образом оспариваемый нормативный правовой акт принят администрацией муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области в пределах предоставленной компетенции.

Довод прокурора в указанной части о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят администрацией муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области с превышением компетенции не соответствует требованиям вышеприведенного федерального законодательства, основан на неправильном толковании положений ст.31 Устава Выборгского района, сделан без учета требований ст.48 Устава города и является неправильным по существу.

Оценивая довод прокурора о несоблюдении наименования и формы оспариваемого нормативного правового акта требованиям ч.6 ст.43 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ, судебная коллегия отмечает, что оспариваемым актом утвержден Порядок, который определяет не только организацию и осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства на территории муниципального образования(то есть устанавливает процедуру и последовательность определенных действий местной администрации, определяет права юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и иных лиц), но и содержит права, обязанности, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (то есть осуществляет регулирование по вопросам организации работы местной администрации). Следовательно, безусловных правовых оснований полагать, что оспариваемый акт принят в ненадлежащей форме, с неправильным наименованием (с учетом системного анализа положений ст.43 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ), не имеется.

Предписание об опубликовании названного распоряжения, содержащееся в пункте 3 распоряжения от 11.03.2015 №-р, действующему законодательству и Уставу муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области не противоречит. Пункт 4 распоряжения от 11.03.2015 №-р не содержит нормы права.

Таким образом, решение суда в части признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пунктов 1,3,4 распоряжения администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области от 11.03.2015 №-р «Об утверждении Порядка организации и осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области» подлежит отмене.

В указанной части надлежит вынести новое решение, которым в удовлетворении требований прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пунктов 1,3,4 распоряжения администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области от 11.03.2015 №-р «Об утверждении Порядка организации и осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области» отказать.

Руководствуясь ст.ст.309-311 Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

определила:

решение Выборгского городского суда Ленинградской области от 13 августа 2015 года в части признания противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления решения суда в законную силу пунктов 1,3,4 распоряжения администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области от 11.03.2015 №-р «Об утверждении Порядка организации и осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области» отменить.

В указанной части вынести новое решение, которым в удовлетворении требований прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и не действующими с момента вступления решения суда в законную силу пунктов 1,3,4 распоряжения администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области от 11.03.2015 №-р «Об утверждении Порядка организации и осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства на территории муниципального образования «Город Выборг» Выборгского района Ленинградской области» отказать.

В остальной части решение Выборгского городского суда Ленинградской области от 13 августа 2015 года оставить без изменения.

Опубликовать настоящее апелляционное определение или сообщение о его принятии в течение одного месяца в официальном печатном издании администрации муниципального образования «Выборгский район» Ленинградской области.

Председательствующий

Судьи

(Судья Вериго Н.Б.)