Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Псковского городского суда от (дд.мм.гг.), которым постановлено:

административные исковые требования ФИО1О. к УМВД России по Псковской области о признании незаконным отказа в выдаче паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, и обязании устранить нарушение закона – оставить без удовлетворения.

Выслушав доклад судьи Псковского областного суда Овчинникова А.Г., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ФИО1 обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным отказа УМВД России по Псковской области в выдаче паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, и обязании устранить нарушение закона.

В обоснование заявления указано, что (дд.мм.гг.) он был осужден по ч. 4 ст. 33, п. «з» ч. 2 ст. 105 УК РФ к 14 годам лишения свободы. Постановлением Себежского районного суда от (дд.мм.гг.) освобожден условно-досрочно на 4 года 3 месяца 18 дней.

В октябре 2016 года он обратился в УФМС по Псковской области с заявлением о получении паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина РФ за пределами Российской Федерации. На основании п. 4 ст. 15 ФЗ от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в удовлетворении его заявления было отказано в связи с тем, что срок его условно-досрочного освобождения не истек.

Считает отказ незаконным, нарушающим его конституционное право на свободу передвижения. Полагает, что из содержания ст. 15 Закона следует, что право гражданина, осужденного за совершение преступления, на выезд из Российской Федерации может быть ограничено до отбытия наказания или до освобождения от наказания. Условно-досрочное освобождение является одним из видов освобождения от наказания. Кроме того, считает, что данная норма права не является обязательной. В исключительном случае паспорт может быть выдан. Получение заграничного паспорта ему необходимо для того, чтобы навестить могилы родителей за границей, встретиться с больной сестрой.

Представитель административного ответчика – П. Н.А. исковые требования не признала, указав, что пунктом 4 ст. 15 ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» установлено временное ограничение права гражданина РФ на выезд из Российской Федерации в случае, если он осужден за совершение преступления, - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 08.12.2009 № 19-П за лицом, освобожденным условно-досрочно, в течение всего срока оставшейся не отбытой части наказания сохраняется статус осужденного. Поскольку ФИО1 данный статус не утратил, отказ в выдаче паспорта является законным и обоснованным.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит отменить решение суда, так как считает, что судом неверно были определены обстоятельства, имеющие значение для дела. В обоснование приводит доводы аналогичные доводам административного искового заявления.

В соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, с учетом доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для административного дела (п. 1 ч. 2 ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Материалами дела подтверждается, что (дд.мм.гг.) приговором Псковского областного суда ФИО1 был осужден по ч. 4 ст. 33, п. «з» ч. 2 ст. 105 УК РФ к 14 годам лишения свободы с отбыванием наказания в исправительной колонии строгого режима.

(дд.мм.гг.) постановлением Себежского районного суда Псковской области ФИО1 был условно-досрочно освобожден от отбывания наказания на 4 года 3 месяца 18 дней с установлением обязанности являться в отдел внутренних дел по месту жительства на регистрацию один раз в месяц в течение оставшейся неотбытой части срока наказания и не менять постоянное место жительство без уведомления отдела внутренних дел и принять меры к трудоустройству.

В октябре 2016 года ФИО1 обратился в УФМС по Псковской области с заявлением о выдаче паспорта гражданина РФ, удостоверяющего личность гражданина РФ за пределами РФ.

Письмом от (дд.мм.гг.) ФИО1 было отказано в удовлетворении заявления, по причине того, что срок назначенного ему по приговору суда наказания на момент обращения не истек, он является условно-досрочно освобожденным, что является основанием для ограничения выезда за пределы РФ.

Проверяя законность оспариваемого решения, суд первой инстанции, сослался на положения ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" гражданин Российской Федерации не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренным этим Федеральным законом.

Пунктом 4 ст. 15 данного закона предусмотрено, что право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено в случаях, если он осужден за совершение преступления, - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания.

Суд пришел к выводу об отсутствии оснований для признания отказа в выдаче паспорта незаконным, поскольку на момент обращения с заявлением о получении паспорта у ФИО1 сохраняется статус осужденного за совершение преступления, наказание за которое он не отбыл. Суд указал, что за поведением осужденного осуществляется контроль уполномоченными органами в течение срока оставшейся не отбытой части наказания, что возможно только во время нахождения ФИО1 на территории Российской Федерации.

Принимая такое решение, суд первой инстанции ориентировался в первую очередь на позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в Постановлении от 08.12.2009 N 19-П "По делу о проверке конституционности подпункта 4 статьи 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобами граждан ФИО2 и ФИО3". Указанным Постановлением подпункт 4 ст. 15 Закона признан не противоречащим Конституции Российской Федерации, что не исключает право федерального законодателя установить перечень оснований и условий, при которых выезд осужденных, условно-досрочно освобожденных от наказания, может быть разрешен. Такой перечень до настоящего времени не установлен.

Вместе тем, при вынесении решения судом не были приняты во внимание разъяснения, данные в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 N 5 (ред. от 05.03.2013) "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации".

Верховный Суд РФ дал следующие разъяснения. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 17 Конституции Российской Федерации).

Исходя из этого, а также из положений части 4 статьи 15, части 1 статьи 17, статьи 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным договорам Российской Федерации являются непосредственно действующими в пределах юрисдикции Российской Федерации. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации.

Российская Федерация как участник Конвенции о защите прав человека и основных свобод признает юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней. Поэтому применение судами вышеназванной Конвенции должно осуществляться с учетом практики Европейского Суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Отказывая ФИО1 в выдаче паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, УМВД России по Псковской области исходило лишь из его формального статуса осужденного, не отбывшего весь срок наказания.

Между тем, Конституция Российской Федерации предусматривает, что каждый гражданин Российской Федерации может свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию (часть 2 статьи 27); права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55).

Указанные положения Конституции Российской Федерации согласуются с нормами международного права, которые подлежали применению при рассмотрении данного спора.

Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года провозглашает право человека покидать любую страну, включая свою собственную. Упомянутые выше права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами.

Аналогичное положение закреплено в пунктах 2 и 3 статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Международный пакт 1966 года является частью правовой системы Российской Федерации, как действующий международный договор СССР, в отношении которых Российская Федерация продолжает осуществлять международные права и обязательства СССР в качестве государства - продолжателя Союза ССР. Конвенция о защите прав человека и основных свобод ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ.

Европейский Суд по правам человека в Постановлении от 20.09.2016 по делу "ФИО4 и ФИО5 против Российской Федерации" указал, что пункт 2 статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции гарантирует каждому право покидать любую страну и направиться в другую страну по выбору лица, в которую ему разрешат въезд. Мера, посредством которой лицу отказано в использовании документа, который при его желании позволил бы ему покинуть страну, представляет собой вмешательство по смыслу статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции и должна соответствовать требованиям, содержащимся в пункте 3 этой статьи.

Далее Европейский Суд согласился с тем, что мера, направленная на ограничение права осужденного за совершение преступления и не реабилитированного на выезд за границу, преследует правомерные цели поддержания общественного порядка и предотвращения преступлений.

Вместе с тем, Европейский Суд напомнил, что в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции государственные органы обязаны обеспечить, чтобы ограничение права частного лица на выезд в течение всего срока его действия было обоснованным и соразмерным, обеспечено возможностью осуществления судебного контроля в отношении оценки обоснованности и соразмерности ограничения, поскольку суды обеспечивают наилучшие гарантии независимости, беспристрастности и правомерности применяемых процедур.

В определенных случаях ограничения свободы передвижения, введенные в отношении лиц, осужденных за совершение преступления, могут быть оправданными.

Однако такие ограничения могут быть признаны обоснованными в конкретном случае лишь при условии, что имеются очевидные признаки того, что существует реальный общественный интерес, который перевешивает право отдельного лица на свободу передвижения. Ограничения также должны быть основаны на конкретных доказательствах, достоверно свидетельствующих о наличии продолжающейся угрозы, на предотвращение которой направлены данные меры.

В случае, когда запрет на выезд является следствием статуса заявителя как лица, осужденного за совершение преступления, Европейский Суд считает, что такое общее и практически автоматическое ограничение не может быть признано необходимым

Европейский суд отметил, что в данном деле власти не указали каких-либо оснований для отказа в выдаче заявителям заграничных паспортов, помимо привлечения заявителей к уголовной ответственности, не изучили личную ситуацию заявителей и не объяснили, в чем состояла необходимость применения к заявителям подобной меры. Соответственно, власти Российской Федерации не провели требуемую оценку соразмерности ограничения права заявителей на выезд за границу и не обосновали применение этих ограничений.

В последовавшем за применением ограничений судебном разбирательстве российские суды сфокусировались на формальном соответствии запрета положениям законодательства Российской Федерации. Суды в действительности не попытались ни рассмотреть конкретные основания, представленные заявителем в обоснование необходимости выезда за границу, ни проанализировать, являлись ли ограничения права заявителей на выезд из Российской Федерации соразмерной мерой, и был ли установлен справедливый баланс между интересами общества и правом заявителей на свободу передвижения. Столь жесткий и автоматический подход не может быть совместим с обязанностью, возложенной на государственные органы в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции.

При таких обстоятельствах Европейский Суд пришел к выводу, что автоматический запрет на выезд за границу без учета личных обстоятельств заинтересованного лица не может быть признан "необходимым в демократическом обществе". Соответственно, имело место нарушение статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции.

Еще раньше, аналогичная позиция была обозначена в
Постановлении Конституционного Суда РФ от 07.06.2012 N 14-П "По делу о проверке конституционности положений подпункта 1 статьи 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и статьи 24 Закона Российской Федерации "О государственной <данные изъяты>" в связи с жалобой гражданина ФИО6". Конституционный Суд РФ указал, что ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации, установленное названным Федеральным законом, - в силу диспозитивности содержащегося в нем регулирования - не является абсолютным и обязательным (право на выезд "может быть ограничено"), и, следовательно, не обусловливается наличием одного лишь основания, в данном случае судимости.

Требование соразмерности (пропорциональности) ограничения права на выезд из Российской Федерации предполагает оценку всех имеющих значение для принятия соответствующего решения обстоятельств.

Подчеркивая недопустимость формального подхода при принятии соответствующих решений, Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что реальное ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из страны ставится законодателем в зависимость не только от наличия формальных оснований, но и от связанных с ними конкретных фактических обстоятельств.

Данное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации не противоречит Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 08.12.2009 N 19-П, на которое ссылался суд первой инстанции. Не ставя под сомнение саму возможность ограничивать право на выезд для отдельной категории граждан, Конституционный Суда Российской Федерации указывает, что такое ограничение должно быть обоснованно с учетом конкретных обстоятельств лица.

Принимая решение по заявлению ФИО1 о выдаче заграничного паспорта, УМВД России по Псковской области, а затем суд, разрешающий спор по существу, обязаны были руководствоваться нормами и принципами международного права с учетом их трактовки Европейским Судом по правам человека и позицией Конституционного Суда Российской Федерации. Однако в нарушение приведенных праворегулирующих норм орган власти и суд вновь ограничились лишь ссылкой на статус лица, осужденного за преступление.

Такое решение органа власти и подтвердившее его правомерность решение суда не могут быть признаны законными и обоснованными. В пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 N 5 указано, что по смыслу части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, статей 330, 362 - 364 ГПК РФ неправильное применение судом общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации может являться основанием к отмене или изменению судебного акта.

Таким образом, решение Псковского городского суда от 12 января 2017 года подлежит отмене, так как принято без учета норм и принципов международного права и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации.

Отменяя решение суда первой инстанции, и признавая незаконным отказ административного ответчика в выдаче паспорта, судебная коллегия в качестве способа восстановления нарушенного права полагает необходимым возложить на орган власти обязанность в определенный срок повторно рассмотреть заявление ФИО1 с учетом его личных обстоятельств. Оценка этих обстоятельств относится к компетенции органа власти, судебные органы обязаны лишь проверить обоснованность принятого решения, не подменяя собой орган власти.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

решение Псковского городского суда от (дд.мм.гг.) отменить.

Постановить новое решение, которым признать незаконным отказ УМВД России по Псковской ФИО1 О. в выдаче паспорта, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, без учета личных обстоятельств заинтересованного лица.

Обязать УМВД России по Псковской области повторно рассмотреть заявление ФИО1 о выдаче паспорта удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации с учетом личных обстоятельств заинтересованного лица. О результате повторного рассмотрения в месячный срок со дня вынесения настоящего определения сообщить административному истцу и в Псковский городской суд.

Председательствующий: А.А. Лебедев.

Судьи: А.Г. Овчинников.

И.А. Адаев.