Гражданский кодекс часть 1

Иркутский областной суд в составе председательствующего судьи Ткачук М.А., при секретаре Матрозе Л.Ю., рассмотрев в предварительном судебном заседании административное дело № 3а-99/2018 по административным исковым заявлениям Акционерного общества «Корпорация развития Иркутской области» и Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области о признании недействующим «Стандарта Контрольно-счетной палаты Иркутской области СВФК-1 ПРАВИЛА ПРОВЕДЕНИЯ КОНТРОЛЬНОГО МЕРОПРИЯТИЯ», утвержденного приказом председателя Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 02 марта 2015 года № 1-рп, в редакции последующих изменений,

У С Т А Н О В И Л:

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что в отношении Акционерного общества «Корпорация развития Иркутской области» Контрольно-счетной палатой Иркутской области в период с 28 февраля по 16 июня 2017 года проведено контрольное мероприятие «Проверка эффективности и обоснованности принятых АО «КРИО» решений об участии в других организациях». По результатам проверки 16 июня 2017 года составлен Акт № 01/68-а, а также 29 сентября 2017 года составлен Отчет № 01/15.

Аппарат Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области также является объектом проверок, проводимых Контрольно-счетной палатой Иркутской области, в части расходования бюджетных средств и использования имущества. Только в первом квартале 2018 года осуществлялось несколько контрольных мероприятий.

При проведении контрольных мероприятий был применен «Стандарт Контрольно-счетной палаты Иркутской области СВФК-1 ПРАВИЛА ПРОВЕДЕНИЯ КОНТРОЛЬНОГО МЕРОПРИЯТИЯ», утвержденный приказом ее председателя от 02 марта 2015 года № 1-рп, в редакции последующих изменений.

Административные истцы оспаривают «Стандарт Контрольно-счетной палаты Иркутской области СВФК-1 ПРАВИЛА ПРОВЕДЕНИЯ КОНТРОЛЬНОГО МЕРОПРИЯТИЯ», утвержденный приказом председателя Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 02 марта 2015 года № 1-рп, в редакции последующих изменений, внесенных приказами от 16 апреля 2015 года № 5-рп, от 15 мая 2015 года № 6-рп, от 29 мая 2015 года № 9-рп, от 29 февраля 2016 года № 2-рп, от 31 мая 2016 года № 5-рп, от 15 июля 2016 года № 9-рп, от 31 марта 2017 года № 2-рп, от 29 декабря 2017 года № 12-рп, от 02 апреля 2018 года № 2-рп, ссылаясь на нарушение своих прав в рамках проведения контрольного мероприятия.

Административные истцы полагают, что оспариваемый ими Стандарт является нормативным правовым актом, который принят с нарушением правил введения нормативных актов в действие, содержит неопределенные правовые нормы, не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно: части 3 статьи 15, статьям 24, 45 и 46 Конституции Российской Федерации, статье 168.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьям 2, 4, 16, 17 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации», Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», статьям 2, 14, 22, 53, 54, 57 Закона Иркутской области «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области», Закону Иркутской области «О Контрольно-счетной палате Иркутской области».

В предварительном судебном заседании представители административных истцов Акционерного общества «Корпорация развития Иркутской области» Оборотова А.С. и Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области Каменяр О.В. административные исковые требования поддержали, настаивали на их удовлетворении, ссылаясь на нормативность правового акта и необходимость рассмотрения административного дела областным судом.

В предварительном судебном заседании административный ответчик и.о. председателя Контрольно-счетной палаты Иркутской области Корень К.С., а также представители Контрольно-счетной палаты Иркутской области Калиновская Л.А. и Хинданов О.В. административные исковые требования не признали, ссылаясь на то, что оспариваемый Стандарт не является нормативным правовым актом и не нарушает права административного истца. Полагали, что административное дело может быть передано на рассмотрение в районный суд. Заявили также ходатайство о прекращении производства по административному делу в связи с отменой оспариваемого акта.

В предварительном судебном заседании представитель заинтересованного лица Законодательного Собрания Иркутской области Петров А.А. с административными исковыми требованиями не согласился, указал, что поскольку действие оспариваемого Стандарта не распространяется на неопределенный круг лиц, дело может быть передано на рассмотрение в Кировский районный суд города Иркутска.

В предварительном судебном заседании представитель заинтересованного лица Министерства имущественных отношений Иркутской области Федорова Е.Н. и представитель заинтересованного лица Министерства экономического развития Иркутской области Кондакова М.Ю. с административными исковыми требованиями согласились, поддержали правовую позицию административных истцов.

В предварительное судебное заседание заинтересованное лицо глава Крестьянского (фермерского) хозяйства Хараев Г.А. и его представитель Рахуба Е.Л. не явились, просили рассмотреть административное дело в их отсутствие, представив соответствующее ходатайство.

Выслушав мнение лиц, участвующих в деле, а также заключение прокурора Холодковой О.В., полагавшей, что дело подлежит передаче для рассмотрения в районный суд, Иркутский областной суд приходит к выводу о передаче данного административного дела на рассмотрение по подсудности в Кировский районный суд города Иркутска по следующим основаниям.

В соответствии с положениями статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения органов государственной власти и органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд.

Пунктом 1 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что суды рассматривают и разрешают административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Административные истцы полагают, что оспариваемый приказ председателя Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 02 марта 2015 года № 1-рп «Об утверждении Стандарта КСП области СВФК-1 Правила проведения контрольного мероприятия» обладает признаками нормативного акта, так как принят в форме, установленной для нормативных актов, в нем определены общие требования, характеристика, процедура проведения контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой. Положения Стандарта применяются Контрольно-счетной палатой к проверяемым объектам, в том числе, к административным истцам при планировании, проведении контрольных мероприятий (запрос документов, проведение проверок, составление актов, отчетов), при применении в отношении истцов мер воздействия (представлений, предписаний, составления протоколов об административных нарушениях).

В соответствии с частями 1, 3 и 4 статьи 3 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или представительному органу муниципального образования (далее также - законодательные (представительные) органы).

Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

Согласно статье 2 Закона Иркутской области от 07 июля 2011 года № 55-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Иркутской области» Контрольно-счетная палата Иркутской области является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образуемым Законодательным Собранием Иркутской области, является государственным органом Иркутской области, обладает правами юридического лица.

Конституция Российской Федерации в статье 10 прямо определяет, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11 Конституции Российской Федерации).

Государственный орган – это юридически оформленная и действующая в установленном государством порядке часть системы органов государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для реализации задач и функций, возложенных государством.

В соответствии с Общероссийским классификатором органов государственной власти и управления, утвержденным приказом Росстандарта от 26 апреля 2011 года № 60-ст, в редакции от 13 октября 2017 года, который введен в действие с 01 января 2012 года, к таким органам на федеральном уровне относится, в том числе, Счетная палата Российской Федерации (1500002), а на уровне субъектов Российской Федерации – контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации (2500040), к которым относится Контрольно-счетная палата Иркутской области.

Таким образом, Контрольно-счетная палата Иркутской области является государственным органом с особым статусом.

Согласно статье 11 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.

Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами:

1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - в соответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой Российской Федерации и (или) контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации;

2) в отношении иных организаций - в соответствии с общими требованиями, установленными федеральным законом.

При подготовке стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля учитываются международные стандарты в области государственного контроля, аудита и финансовой отчетности.

В соответствии с положениями статьи 35 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата Российской Федерации разрабатывает и утверждает в установленном порядке общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального аудита (контроля) для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые определяют требования к структуре, содержанию, порядку их разработки и утверждения. Указанные стандарты утверждаются Коллегией Счетной палаты Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 «Общих требований к Стандартам внешнего государственного и муниципального контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», утвержденных Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 17 октября 2014 года № 47К (993), стандарты внешнего государственного и муниципального контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий являются внутренними нормативными документами, определяющими характеристики, правила и процедуры организации и осуществления деятельности контрольно-счетных органов по проведению контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и требования к их результатам, равно как и Стандарты Счетной палаты Российской Федерации (часть 1 статьи 35 Федерального закона «О счетной палате Российской Федерации»).

Согласно пункту 3 части 1 статьи 7 и пункту 2 части 3 статьи 8 Закона Иркутской области «О Контрольно-счетной палате Иркутской области» председатель Контрольно-счетной палаты Иркутской области утверждает стандарты внешнего государственного финансового контроля после их рассмотрения Коллегией Контрольно-счетной палаты Иркутской области.

Согласно статье 2 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области» под правовым актом области понимается официальный письменный документ, обязательный на территории области и направленный на установление, изменение или отмену общеобязательных норм (нормативный правовой акт), или официальный письменный документ индивидуального правового регулирования (ненормативный правовой акт), принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом области в пределах полномочий либо принятый на референдуме Иркутской области.

В пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48, в редакции от 09 февраля 2012 года, «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» определено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации определены в статье 9 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Полномочия Контрольно-счетной палаты Иркутской области и ее председателя определены статьями 7 и 13 Закона Иркутской области «О Контрольно-счетной палате Иркутской области».

К указанным полномочиям относится только принятие стандарта, который является правовой основой регулирования процедурных и внутренних вопросов деятельности контрольно-счетного органа.

Полномочий на принятие нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, у контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации не имеется.

Судом установлено, что оспариваемый Стандарт является внутренним нормативным документом, определяющим общие требования, характеристики, правила и процедуры проведения контрольных мероприятий Контрольно-счетной палатой Иркутской области (далее КСП), а его положения являются обязательными только для членов коллегии КСП, инспекторов и иных сотрудников аппарата КСП, поэтому оспариваемый административным истцом приказ председателя Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 02 марта 2015 № 1-рп «Об утверждении Стандарта КСП области СВФК-1 (2015)» не отвечает признакам нормативно-правового акта, поскольку не содержат нормативных предписаний, адресованных неопределенному кругу лиц.

Судом также установлено, что Аппарат Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области 21 мая 2018 года обратился в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании Стандарта Контрольно-счетной палаты Иркутской области СВФК-1 (2015).

Определением судьи Иркутского областного суда от 24 мая 2018 года административное исковое заявление возвращено административному истцу в связи с его неподсудностью областному суду.

Определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 28 июня 2018 года определение судьи Иркутского областного суда от 24 мая 2018 года отменено, материал направлен в суд первой инстанции для разрешения вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда. Суд апелляционной инстанции указал, что вопрос о том, содержит ли оспариваемый приказ нормативные предписания, адресованные неопределенному кругу лиц, подлежит разрешению при рассмотрении административного дела.

Определением судьи Иркутского областного суда от 4 июля 2018 года административное исковое заявление Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области принято к производству Иркутского областного суда, возбуждено административное дело, которое объединено в одно производство с административным делом по заявлению АО «Корпорация развития Иркутской области».

Первоначально административный истец АО «Корпорация развития Иркутской области» обратился в Кировский районный суд города Иркутска, однако определением судьи указанного суда от 11 мая 2018 года административное исковое заявление было возвращено с разъяснением необходимости обращения в Иркутский областной суд с данным иском.

С целью воспрепятствования возможного ограничения права на доступ к правосудию (статья 46 Конституции Российской Федерации) данное административное исковое было принято к производству Иркутского областного суда.

Определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 10 июля 2018 года отменено определение судьи Кировского районного суда города Иркутска от 11 мая 2018 года, материал направлен в суд первой инстанции. Суд апелляционной инстанции указал, что оспариваемый Стандарт не отвечает признакам нормативного правового акта, поскольку является внутренним нормативным документом, определяющим общие требования, характеристики, правила и процедуры проведения контрольных мероприятий КСП, а его положения являются обязательными для членов Коллегии КСП, инспекторов и иных сотрудников аппарата КСП и не содержит нормативных предписаний, указаний властно-распорядительного характера, адресованных неопределенному кругу лиц, которые могли бы создавать, изменять или прекращать юридические факты, а также сам по себе каких-либо ограничений или запретов для осуществления деятельности неопределенного круга лиц не создает. У судьи районного суда отсутствовали полномочия для возвращения административного искового заявления по мотиву его неподсудности районному суду.

Также в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании «Стандарта Контрольно-счетной палаты Иркутской области СВФК-1 Правила проведения контрольного мероприятия» обращался глава Крестьянского (фермерского) хозяйства Хараев Г.А.

Определением судьи Иркутского областного суда от 4 июня 2018 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 11 июля 2018 года, административное исковое заявление возвращено Хараеву Г.А. в связи с его неподсудностью Иркутскому областному суду в качестве суда первой инстанции.

В соответствии с положениями пункта 2 части 2 статьи 27 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд передает административное дело на рассмотрение другого суда, если при рассмотрении административного дела в данном суде выяснилось, что оно было принято к производству с нарушением правил подсудности.

При указанных обстоятельствах, а также учитывая правовую позицию апелляционной инстанции Иркутского областного суда, суд приходит к выводу о передаче данного административного дела для рассмотрения по подсудности в Кировский районный суд города Иркутска, как по месту нахождения административных истцов, так и по месту нахождения административного ответчика, а также с целью дальнейшего исключения споров о подсудности.

О передаче административного дела в другой суд выносится определение суда, которое может быть обжаловано.

Административное дело, направленное из одного суда в другой, должно быть принято к рассмотрению судом, в который оно направлено. Споры о подсудности между судами в Российской Федерации не допускаются.

Процессуальный вопрос о возможности либо невозможности прекращения производства по административному делу подлежит разрешению судом, которому оно подсудно.

Руководствуясь статьями 27, 198, 199 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Иркутский областной суд

О П Р Е Д Е Л И Л:

Передать для рассмотрения по подсудности в Кировский районный суд города Иркутска объединенное административное дело № 3а-99/2018 по административным исковым заявлениям Акционерного общества «Корпорация развития Иркутской области» и Аппарата губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области о признании недействующим «Стандарта Контрольно-счетной палаты Иркутской области СВФК-1 ПРАВИЛА ПРОВЕДЕНИЯ КОНТРОЛЬНОГО МЕРОПРИЯТИЯ», утвержденного приказом председателя Контрольно-счетной палаты Иркутской области от 02 марта 2015 года № 1-рп, в редакции последующих изменений.

На определение может быть подана частная жалоба в апелляционную инстанцию Иркутского областного суда в течение пятнадцати дней со дня его вынесения.

Председательствующий судья М.А. Ткачук