Гражданский кодекс часть 1

Судья Красноярского краевого суда Михайлинский О.Н., изучив кассационную жалобу администрации ЗАТО г. Зеленогорска Красноярского края на решение Зеленогорского городского суда Красноярского края от 16 ноября 2018 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 6 февраля 2019 г. по административному делу по административному иску прокурора ЗАТО г. Зеленогорска Красноярского края к администрации ЗАТО г. Зеленогорска Красноярского края о признании пункта нормативного правового акта противоречащим федеральному закону,

УСТАНОВИЛ:

решением Зеленогорского городского суда Красноярского края от 16 ноября 2018 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 6 февраля 2019 г., административный иск прокурора ЗАТО г. Зеленогорска Красноярского края удовлетворен, постановлено признать недействующим со дня принятия пункт 1.3 Положения о порядке осуществления контроля за соблюдением Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» органом внутреннего муниципального финансового контроля, утвержденного постановлением администрации ЗАТО г. Зеленогорска Красноярского края от 13 июня 2018 г. № 109-п, а также указано на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании администрации ЗАТО г.Зеленогорска Красноярского края.

В кассационной жалобе, поступившей в Красноярский краевой суд 5 апреля 2019 г., представитель администрации ЗАТО г. Зеленогорска Красноярского края ФИО1, действующая по доверенности от 24 октября 2018 г., просит отменить указанные судебные акты, ссылаясь на нарушения судами норм материального и процессуального права.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких оснований для пересмотра обжалуемых судебных актов в кассационном порядке не имеется.

Отношения в сфере закупок, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, урегулированы Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Целью указанного закона является повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе в части, касающейся контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (контроль в сфере закупок) (пункт 7 части 1 статьи 1 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ).

В силу части 1 статьи 2 названного федерального закона законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

Частью 3 статьи 2 этого же федерального закона установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 приведенного Федерального закона. Данные правовые акты должны соответствовать нормативным правовым актам, указанным в частях 1 и 2 данной статьи.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 99 указанного федерального закона и пункту 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации к органам контроля в сфере закупок относятся органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, под которыми понимаются Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

В силу части 2 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ) контроль в сфере закупок осуществляется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок (субъекты контроля).

Части 3, 5, 8 и 10 статьи 99 данного федерального закона определяют виды контроля, осуществляемые различными органами контроля в пределах их полномочий.

Часть 4 указанной статьи относит виды контроля, названные в части 3 этой же статьи и осуществляемые в отношении операторов электронных площадок, а также при проведении электронного аукциона в отношении иных субъектов контроля, к компетенции особого органа.

Частью 8 статьи 99 указанного федерального закона установлены виды контроля (за исключением контроля, предусмотренного частью 10 настоящей статьи), осуществляемого органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Часть 11 статьи 99 поименованного федерального закона предусматривает, что Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией устанавливается порядок осуществления контроля за соблюдением настоящего Федерального закона соответствующими органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Такой порядок предусматривает, в частности:

1) основания, порядок организации, предмет, форму, сроки, периодичность проведения проверок субъектов контроля и оформление результатов таких проверок;

2) порядок, сроки направления, исполнения, отмены предписаний органов контроля;

3) перечень должностных лиц, уполномоченных на проведение проверок, их права, обязанности и ответственность;

4) порядок действий органов контроля, их должностных лиц при неисполнении субъектами контроля предписаний органов контроля, а также при получении информации о совершении субъектами контроля действий (бездействия), содержащих признаки административного правонарушения или уголовного преступления;

5) порядок использования единой информационной системы, а также ведения документооборота в единой информационной системе при осуществлении контроля.

Судами установлено, что постановлением администрации ЗАТО г.Зеленогорска Красноярского края от 13 июня 2018 г. № 109-п утверждено Положение о порядке осуществления контроля за соблюдением Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» органом внутреннего муниципального финансового контроля (далее также – Положение).

Указанное постановление вступило в силу 20 июня 2018 г. после опубликования в газете «Панорама».

В соответствии с пунктом 1 постановления администрации ЗАТО г.Зеленогорска от 13 июня 2018 г. № 109-п и пунктом 1.1 Положения, утвержденного данным постановлением, указанное Положение определяет формы, основания и порядок осуществления контроля за соблюдением Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» органом внутреннего муниципального контроля.

Пункт 1.3 Положения предусматривает, что деятельность по контролю осуществляется в отношении муниципальных заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, осуществляющих действия, направленные на осуществление закупок товаров, работ, услуг для муниципальных нужд (субъекты контроля).

Прокурор ЗАТО г. Зеленогорска Красноярского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 1.3 раздела 1 Положения о порядке осуществления контроля за соблюдением Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», утвержденного постановлением администрации ЗАТО г.Зеленогорска Красноярского края от 13 июня 2018 г. № 109-п, ссылаясь на то, что пунктом 1.3 раздела 1 Положения сужен перечень субъектов контроля по сравнению с перечнем, установленным частью 2 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных услуг», тогда как федеральным законодателем органам местного самоуправления не предоставлено полномочий по изменению перечня субъектов контроля в зависимости от видов осуществляемой ими деятельности на территории конкретного муниципального образования. Прокурор также указывал, что ограничение администрацией ЗАТО г.Зеленогорска перечня субъектов контроля свидетельствует о наличии в оспариваемом пункте Положения коррупциогенных факторов, возможности необоснованного установления исключений из общего порядка внутреннего финансового контроля по усмотрению правоприменителя.

Разрешая дело, суд первой инстанции, исходил из того, что Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» установлен конкретный перечень субъектов контроля и в силу действующего законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок органы местного самоуправления не наделены полномочиями по определению (изменению) круга субъектов контроля, предусмотренного частью 2 статьи 99 названного федерального закона, в том числе и при установлении порядка осуществления контроля за соблюдением этого федерального закона на основании части 11 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.

Проанализировав и сопоставив вышеприведенные предписания Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и Положения о порядке осуществления контроля за соблюдением Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», утвержденного постановлением администрации ЗАТО г.Зеленогорска от 13 июня 2018 г. № 109-п, суд признал, что пункт 1.3 вышеназванного Положения противоречит требованиям действующего федерального законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, части 2 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, поскольку изменяет перечень субъектов контроля, предусмотренный федеральным законом, исключает из числа субъектов контроля комиссии по осуществлению закупок и их членов, что также свидетельствует о наличии в оспариваемой норме коррупциогенных факторов, предусмотренных подпунктами «в» и «д» Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, заключающихся в возможности необоснованного установления исключений из общего порядка внутреннего финансового контроля по усмотрению правоприменителя и нарушении компетенции органа местного самоуправления при принятии муниципального нормативного правового акта.

Толкование приведенных правовых предписаний позволило суду прийти к выводу о том, что какого-либо исключения в отношении перечня субъектов контроля, предусмотренного частью 2 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», часть 8 этой же статьи не содержит. Часть 8 статьи 99 данного федерального закона предусматривает лишь виды контроля, отличные от закрепленных в частях 3, 5 и 10 этой же статьи, которые осуществляются органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. В части 11 статьи 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ также отсутствует прямое указание о том, что местной администрации при утверждении порядка осуществления контроля надлежит определить круг субъектов контроля.

При этом суд проверил и отклонил доводы административного ответчика об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований со ссылками на подпункт «в» пункта 5 Общих требований к осуществлению органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), контроля за соблюдением Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», утвержденных приказом Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации от 12 марта 2018 г. № 14н, обоснованно указав, что в данном пункте Общих требований перечислены обязанности должностных лиц органов контроля, а не перечень субъектов контроля. Закрепление же в пункте 5 Общих требований обязанностей должностных лиц органов контроля, не изменяет и не может изменять, в том числе сужать перечень субъектов контроля, установленный Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.

При таких обстоятельствах, установив факт противоречия муниципального нормативного правового акта в оспоренной части требованиям действующего федерального законодательства, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, пришел к правомерным выводам об обоснованности заявленных прокурором требований, принял решение о признании оспоренного пункта 1.3 Положения о порядке осуществления контроля за соблюдением Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», утвержденного постановлением администрации ЗАТО г.Зеленогорска Красноярского края от 13 июня 2018 г. №109-п, недействующим со дня принятия.

Приведенные в кассационной жалобе представителя административного ответчика доводы, сводящиеся к утверждениям об отсутствии правовых оснований для признания оспариваемых положений постановления администрации ЗАТО г. Зеленогорска противоречащими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, мотивированные ссылками на то, что взаимосвязанные нормы пунктов 1.3 и 1.7 Положения свидетельствуют о том, что перечень субъектов контроля не изменился, соответствии оспариваемого пункта Положения Общим требованиям к осуществлению органами государственного (муниципального) финансового контроля, являющимися органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), контроля за соблюдением Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», утвержденным приказом Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации от 12 марта 2018 г. № 14н, повторяют позицию, ранее изложенную административным ответчиком в ходе рассмотрения дела, тщательно исследованную судами первой и апелляционной инстанций и нашедшую верное отражение и правильную оценку в обжалуемых судебных актах, которыми данные доводы были правомерно отвергнуты как несостоятельные, основанные на неверном толковании норм материального права.

Юридически значимые для разрешения дела обстоятельства судами определены правильно, выводы судов, изложенные в обжалуемых судебных актах, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Оснований для передачи кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 323 и 324 КАС РФ, судья

ОПРЕДЕЛИЛ:

отказать в передаче кассационной жалобы администрации ЗАТО г.Зеленогорска Красноярского края на решение Зеленогорского городского суда Красноярского края от 16 ноября 2018 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 6 февраля 2019 г. для рассмотрения в судебном заседании президиума Красноярского краевого суда.

Судья

Красноярского краевого суда О.Н. Михайлинский