Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску ФИО1 к прокуратуре Ростовской области о признании незаконным бездействия, взыскании убытков по кассационной жалобе ФИО1 на решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 22 ноября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 14 марта 2023 года,

Заслушав доклад судьи Яковлева А.М., судебная коллегия

установила:

ФИО1 обратилась в суд с административным иском к прокуратуре Ростовской области о признании бездействия незаконным взыскания убытков.

С учетом перехода из административного судопроизводства в гражданское судопроизводство, ФИО1 просила суд признать незаконным бездействие прокуратуры Ростовской области по факту непринятия своевременных мер прокурорского реагирования по устранению противоречия законодательства, признанию недействующими с момента принятия положений статьи 7 Областного закона Ростовской области от 22 октября 2014 года № 174-ЗС, взыскать с прокуратуры Ростовской области в ее пользу убытки в сумме недополученной адресной помощи за период с 2008 года по 2021 года в размере <данные изъяты> рублей и компенсацию морального вреда в размере <данные изъяты> рублей.

Решением Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 22 ноября 2022 года оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 14 марта 2023 года в удовлетворении исковых требований отказано.

В кассационной жалобе ФИО1 просит отменить решение суда первой инстанции и апелляционное определение и принять по делу новый судебный акт, которым исковые требования удовлетворить.

В обоснование жалобы указывает, что оспариваемые судебные акты приняты с нарушением норм материального и процессуального права, выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела. Ссылается на доказанность факта бездействия ответчика и необоснованный отказ судов в удовлетворении ее требований о взыскании морального вреда.

Определением судьи от 07 июля 2023 года кассационная жалоба принята к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 379.6 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) кассационный суд общей юрисдикции проверяет законность судебных постановлений, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного постановления, в пределах доводов, содержащихся в кассационных жалобе, представлении, если иное не предусмотрено названным кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 379.7 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов суда, содержащихся в обжалуемом судебном постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Судами нижестоящих инстанций установлено, что ФИО1 является получателем адресной социальной помощи с 2008 года, начисление и выплата которой производится МКУ «Управление социальной защиты населения г. Батайска».

Судом установлено, что, начиная с 2017 года, ФИО1 обращалась в органы прокуратуры, о несоответствии части 1 статьи 7 Областного закона от 22 октября 2004 года № 174-ЗС «Об адресной социальной помощи в Ростовской области» федеральному законодательству, выражая несогласие с положениями Закона № 174-ЗС в части назначения и выплаты адресной социальной помощи на срок от одного до шести месяцев в году.

Указанные обращения, поступившие в прокуратуру Ростовской области, в том числе из Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Южном федеральном округе, были предметом рассмотрения, на них старшим помощником прокурора области по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами области, органами местного самоуправления от ДД.ММ.ГГГГ№ и первым заместителем прокурора Ростовской области от ДД.ММ.ГГГГ№, из которых следует, что поскольку Федеральным законом от 17 юля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» вопрос определения периодичности выплаты единовременного социального пособия не отнесен к полномочиям федерального законодателя, то он относится к полномочиям субъекта Российской Федерации, который вправе его устанавливать, исходя из своих финансовых возможностей. Выплата адресной социальной помощи до 6 месяцев в течение года не противоречила действующему законодательству.

Обращение ФИО1, поступившее 26 июля 2018 года в прокуратуру области из Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Южном федеральном округе, содержало доводы о несогласии с полученным ответом от 03 мая 2018 года №, а также о несоответствии порядка определения прожиточного минимума.

Согласно ответу прокурора области от 25 июля 2018 года № оснований для принятия мер прокурорского реагирования не установлено.

Из объяснений ответчика следует, что протест на Закон № 174-ЗС не приносился в силу требований пункта 13 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», которым предусмотрено, что при внесении актов реагирования надлежит оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора, имея в виду, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.

При этом учитывалось, что в тот период величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группа населения в Ростовской области были установлены Постановлением Правительства Ростовской области от 21 февраля 2019 года № 95 и составили в расчете на душу населения – <данные изъяты> рублей, для трудоспособного населения -<данные изъяты> рубля, для пенсионеров – <данные изъяты> рублей, для детей - <данные изъяты> рубля, для оценки уровня жизни населения Ростовской области при разработке и реализации областных социальных программ, определения размера устанавливаемых на областном уровне социальных пособий, выплат и других видов социальной поддержки малоимущим жителям Ростовской области. Прокуратурой Ростовской области было принято во внимание, что применение величины прожиточного минимума для пенсионеров вместо среднеобластного ухудшили бы положение пенсионеров при оказании им мер социальной поддержки, что не позволяло прокуратуре прийти к однозначному выводу о возможности применения среднеобластной величины прожиточного минимума в качестве нарушения федерального законодательства, в связи с чем протест принесен не был.

20 марта 2019 года в прокуратуру Ростовской области из Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Южном федеральном округе поступило поручение о необходимости поведения дополнительной проверки по обращению ФИО1

По результатам проведенной проверки прокуратурой Ростовской области 29 марта 2019 года в законодательное Собрание Ростовской области и правительство Ростовской области направлены информация о необходимости корректировки отдельных норм закона № 174-ЗС и Положения о порядке оформления, назначения и выплаты адресной социальной помощи в виде социального пособи, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 05 июля 2012 года № 588 «О порядке оказания адресной социальной помощи в Ростовской области», о чем также 18 апреля 2019 года доведено до ФИО1

Из информации, предоставленной Законодательным Собранием Ростовской области в письме № 01.2-585 от 08 мая 2019 года, следует, что с целью принятия решения о корректировке закона № 174-ЗС необходима предварительная проработка вопроса в части возможного ухудшения положения граждан, относящихся к отдельным социально-демографическим группам, а также проработка механизма компенсации последствий указанного решения для наименее обеспеченных социально-демографических групп, также указано, что Министерством труда и социального развития Ростовской области совместно с органами социальной защиты населения проводится мониторинг по вопросу назначения социальных выплат, по итогам которых будут подготовлены соответствующие предложения о целесообразности внесения изменений в Закон № 174-ЗС.

В прокуратуру области 21 февраля 2020 года из Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Южном федеральном округе поступило поручение о необходимости проведения дополнительной проверки по обращению ФИО1

В рамках проверки по данному обращению получена информация из Министерства труда и социального развития Ростовской области от 27 февраля 2020 года № 27.2/91,согласно которой министерством в целях совершенствования системы адресной социальной помощи изучены мнения органов социальной защиты населения муниципальных образований области о целесообразности внесения изменений в Закон № 174-ЗС в части определения величины прожиточного минимума малоимущей семьи с учетом величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения.

По итогам мониторинга органами социальной защиты населения муниципальных образований области высказано мнение о нецелесообразности внесения изменений в Закон № 174-ЗС и Положения в виду того, названные изменения не повлияют на значительное увеличение размера оказываемой адресной социальной помощи малоимущим семьям; не приведут к улучшению системы оказания социальной адресной помощи и сокращению малоимущего населения области; при детальном рассмотрении отдельные семьи – получатели адресной социальной помощи потеряют право на ее получение; применяемый в области расчет адресной социальной помощи с использованием величины прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчете на душу населения отвечает требованиям «прозрачности» при назначении мер социальной поддержки гражданам.

Кроме того, механизм социального контракта рассматривается, как индивидуальная программа повышения доходов и качества жизни для каждой нуждающейся семьи. Министерством труда и социального развития Ростовской области подготовлены предложения по совершенствованию системы оказания адресной социальной помощи в виде социального контракта в части изменения подходов по направлениям реализации и расширения перечня мероприятий в части: исключения оформления избыточных документов при заключении социального контракта; дополнения перечня направлений для заключения социального контракта новым направлением – приобретение сельхозтехники и оборудования. Данные предложения одобрены и соответствующие изменения внесены в постановление Правительства Ростовской области от 04 июля 2013 года № 429 «Об оказании адресной социальной помощи на основании социального контракта».

Данные сведения нашли отражение в ответе, данном ФИО1, ДД.ММ.ГГГГ№ за подписью первого заместителя прокурора области.

В последующем ФИО1 подано обращение в Генеральную прокуратуру Российской Федерации на несогласие с указанным ответом, которое 21 апреля 2020 года направлено на рассмотрение в прокуратуру области.

По результатам рассмотрения данного обращения ФИО1ДД.ММ.ГГГГ дан ответ за № о законности ранее данных ответов должностных лиц прокуратуры.

ДД.ММ.ГГГГ в прокуратуру области из Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Северо-Кавказском и Южном федеральных округах поступило поручение о необходимости проведения дополнительной проверки по обращению ФИО1 с привлечением уполномоченных органов власти Ростовской области и изучения результатов мониторинга правоприменения в части назначения адресной социальной помощи гражданам, и с учетом положений пункта 13 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 195, рассмотрении вопроса о внесении актов прокурорского реагирования.

Прокуратурой области ДД.ММ.ГГГГ направлен запрос в Министерство труда и социального развития Ростовской области о необходимости предоставления в прокуратуру области информации о результатах мониторинга правоприменения по определению величины прожиточного минимума малоимущей семье с учетом величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп (с приведением конкретных примеров ухудшения положения граждан, относящихся в различным социально-демографическим группам, в виде снижения размера выплаты или утраты права на ее получение).

ФИО1ДД.ММ.ГГГГ дан ответ № за подписью старшего помощника прокурора области по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами области, органами местного самоуправления о том, что прокуратурой области организовано проведение Министерством труда и социального развития Ростовской области мониторинга правоприменения в части назначения адресной социальной помощи гражданам.

Согласно информации, представленной Министерством труда и социального развития Ростовской области во исполнение запроса прокуратуры области, отсутствуют сведения о результатах мониторинга правоприменения по определению величины прожиточного минимума малоимущей семье с учетом величин прожиточных минимумов.

Министерством труда и социального развития Ростовской области конкретных примеров и расчетов относительно возможного ухудшения положения граждан, относящихся к различным социально-демографическим группам, в виде снижения размера выплаты или утраты права на ее получение в прокуратуру области представлено не было.

В целях приведения Закона № 174-ЗС в соответствие с федеральным законодательством и.о. прокурора Ростовской области 12 ноября 2020 года председателю Законодательного Собрания Ростовской области внесено представление.

Согласно ответу и.о. председателя Законодательного Собрания Ростовской области от 15 декабря 2020 года № 01.3-1796, в удовлетворении требований прокуратуры области отказано.

В связи с этим и.о. прокурора области 21 декабря 2020 года в Ростовский областной суд предъявлено административное исковое заявление о признании недействующими абзаца 3 статьи 1, абзацев 1, 2 части 1 статьи 7 Областного закона от 22 октября 2004 года № 174-ЗС «Об адресной социальной помощи в Ростовской области» в той части, в которой указанные нормы исключают предоставление мер социальной поддержки малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам в зависимости от принадлежности граждан к различным социально-демографическим группам населения.

И.о. прокурора области просил признать недействующими с момента вступления в законную силу решения суда пункты 1-3 части 1, часть 1.1 статьи 7, часть 9 статьи 8, часть 2 статьи 8.2 Закона № 174-ЗС в той части, в которой указанные нормы исключают предоставление мер социальной поддержки малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам в зависимости от принадлежности граждан к различным социально-демографическим группам населения.

Решением Ростовского областного суда от 15 апреля 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 сентября 2021 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение, которым признаны недействующими с момента вступления в законную силу решения суда пункты 1-3 части 1, часть 1.1 статьи 7, часть 2 статьи 8.2 Закона № 174-ЗС в редакции от 24 декабря 2020 года «Об адресной социальной помощи в Ростовской области» в той мере, в которой им допускается предоставление государственной социальной помощи малоимущим семьям или одиноко проживающим гражданам без учета величин прожиточных минимумов, установленных для соответствующих социально-демографических групп населения.

Суд апелляционной инстанции, ссылаясь на положения пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», указал, что поскольку оспариваемые нормы Закона № 174-ЗС до вынесения апелляционного определения применялись и на основании данных норм реализовывались права граждан и формировалась расходная часть областного бюджета, они подлежат признанию недействующими со дня вступления судебного акта в законную силу.

Определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 05 мая 2022 года апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции изменено: признаны недействующими с момента вступления в законную силу решения суда пункты 1-3 части 1, часть 1.1 статьи 7, часть 2 статьи 8.2 Закона № 174-ЗС в редакции от 24 декабря 2020 года «Об адресной социальной помощи в Ростовской области» в той мере, в которой указанные нормы исключают предоставление мер социальной поддержки малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в Ростовской области для соответствующих социально-демографических групп населения, но выше величины прожиточного минимума в целом по Ростовской области в расчете на душу населения.

В период с 2008 года по 2021 год ФИО1 МКУ «УСЗН <адрес>» начислено и выплачено 421 222 рубля 70 копеек из расчета положений статьи <адрес>№-ЗС с применением прожиточного минимума в целом по <адрес> на дату назначения ГСП, что составляет суму в меньшем размере, нежели из расчета с применением прожиточного минимума для трудоспособного населения на дату назначения ГСП в сумме <данные изъяты> рублей.

Поводом для обращения в суд с настоящим иском послужило бездействие ответчика, выразившееся в несвоевременном применении мер прокурорского реагирования, а именно длительном не обращении с протестом или административным иском с целью оспаривания законоположений Областного закона, противоречащих федеральному законодательству, чем были нарушены права истца, в результате чего причинены убытки в виде получения адресной социальной помощи в меньшем размере.

Анализируя обстоятельства дела, представленные доказательства в их совокупности по правилам статьи 67 ГПК РФ, руководствуясь положениями пункт 1 статьи 1, статей 21-23 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», принимая во внимание указания, содержащиеся в пункте 13 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии бездействия ответчика, поскольку последним осуществлялись мероприятия, направленные на проведение проверок по обращению истца, были даны мотивированные ответы, проводился анализ и оценка ситуации, направлялись запрос в компетентные органы с целью проработки возможности внесении корректировки в Областной закон, направлялась информация в Законодательное Собрание Ростовской области о необходимости корректировки отдельных норм Закона № 174-ЗС впоследствии внесено представление, а затем инициирован административный иск в Ростовский областной суд.

Сам по себе факт применения такой формы прокурорского реагирования как обращение в суд с административным иском только 21 декабря 2020 года не свидетельствует о бездействии ответчика, которое привело к нарушению прав истца в виде получения адресной социальной помощи в меньшем размере, поскольку применение мер прокурорского реагирования должно носит адекватный, взвешенный характер, исключающий возможность разрушения существующих правоотношений, что свидетельствует о необходимости объемной оценки всех значимых обстоятельств, влияющих на стабильный характер социальных взаимоотношений, прав и законных интересов различных социально-демографических групп населения, в их совокупности, что, по мнению суда, и было осуществлено в течение периода времени, необходимого для принятия решении и подготовки для обращения в суд с соответствующим административным исковым заявлением, ввиду чего, суд не усматривает оснований для удовлетворения требований истца о признании незаконным бездействия по факту непринятии мер прокурорского реагирования.

Исходя из вышеизложенного, принимая во внимание также положения действующего законодательства, закрепленные в статьях 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, разъяснения, изложенные в пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 года № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», учитывая, что факт бездействия прокуратуры Ростовской области не подтверждается материалами дела, учитывая перечень мероприятий, осуществленных ответчиком, изложенный выше, также не установлено виновных действий (бездействий) ответчика, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии прямой причинно-следственной связи между действиями ответчика и возникшими убытками, отсутствии совокупности необходимых элементов для привлечения к гражданско-правовой ответственности, в связи с чем, оснований для взыскания материального ущерба не усмотрел.

При этом, суд первой инстанции обратил внимание на то, что доводы истца о том, что своим бездействием ответчик нанес истцу моральный вред, выразившийся в нравственных переживаниях, не являются основанием для удовлетворения иска в указанной части, поскольку судом не установлено каких-либо виновных действий, доказательств того, что действиями ответчиков был причинен вред, связанный с нарушением неимущественных прав, материалы дела не содержат, в связи с чем, иск не подлежит удовлетворению и в указанной части.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами районного суда, отметив, что, обращаясь в суд с настоящими требованиями, ФИО1 в исковом заявлении не указала на какие-либо неправомерные действия со стороны ответчика, повлекшие причинение ей физических и нравственных страданий.

Кроме этого указав, что кассационным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 08 февраля 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Ростовской области о признании недействующими отдельных положений Областного закона от 22 октября 2004 года № 174-ЗС «Об адресной социальной помощи в Ростовской области» апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 сентября 2021 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 05 мая 2022 года в части отмены решения Ростовского областного суда от 15 апреля 2021 года об отказе в удовлетворении административного искового заявления исполняющего обязанности прокурора Ростовской области о признании недействующими пунктов 2 и 3 части 1 статьи 7, части 9 статьи 8 Областного закона от 22 октября 2004 года № 174-ЗС «Об адресной социальной помощи в Ростовской области» и признании пунктов 2 и 3 части 1 статьи 7 поименованного закона недействующими, отменены, в указанной части решение Ростовского областного суда от 15 апреля 2021 года оставлено в силе.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что основания требований настоящего искового заявления ФИО1 о признании бездействия незаконным, взыскании убытков, компенсации морального вреда в настоящее время нельзя признать обоснованными.

Доводы подателя кассационной жалобы, связанные с несогласием с выводами судов, не могут влиять на правильность выводов судов нижестоящих инстанций относительно отсутствия оснований для взыскания компенсации морального вреда с привлеченных в гражданское дело ответчиков.

Позиция подателя кассационной жалобы основана на неверном толковании правовых норм касательно наличия у него права требования возмещения убытков и материального вреда. Законных оснований к возложению обязанности на государственные органы возместить истцу моральный вред и убытки из материалов гражданского дела не усматривается.

Доводы кассатора о доказанности факта бездействия ответчика аналогичны доводам искового заявления и апелляционной жалобы заявителя, были обоснованно отклонены судами нижестоящих инстанций, по мотивам, приведенным в обжалуемых судебных актах, и дополнительной аргументации их несостоятельности не требуют.

Суды нижестоящих инстанций правильно определили юридически значимые обстоятельства, верно применив к рассматриваемым правоотношениям нормы материального права. Спор по существу разрешен судами нижестоящих инстанций правильно, дана надлежащая правовая оценка всей совокупности имеющихся в материалах дела доказательств. Нарушений норм процессуального и материального права, влекущих отмену судебных постановлений, судами допущено не было.

Кассатором не приведено аргументов, ставящих под сомнение законность и обоснованность состоявшихся по делу судебных постановлений, равно как и обстоятельств, не прошедших судебного исследования и нуждающихся в дополнительной проверке.

При этом несогласие стороны с результатами оценки доказательств, произведенной судом, не подпадает под приведенный в законе исчерпывающий перечень оснований к пересмотру вступивших в законную силу судебных постановлений.

Учитывая изложенное, судебная коллегия по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований для отмены вышеназванных судебных постановлений.

Руководствуясь статьями 379.7, 390, 390.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 22 ноября 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 14 марта 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

Председательствующий А.М. Яковлев

Судьи С.Н. Дурнева

О.В. Жогин