Определение № ГА-015109-02/16 от 20.12.2016 Челябинского областного суда (Челябинская область)

Дело № 1 la-18208/2016 Судья: Зотова A.C.

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

20 декабря 2016 года г. Челябинск

Судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда в составе:

председательствующего Смолина А.А.,

судей Зариповой Ю.С., Сапрыгиной Л.Ю.,

при секретаре Бойченко Ю.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале суда административное дело по апелляционной жалобе администрации Николаевского сельского поселения на решение Варненского районного суда Челябинской области от 31 октября 2016 года по административному исковому заявлению прокурора Варненского района Челябинской области, действующего в интересах муниципального образования Николаевского сельского поселения Варненского муниципального района Челябинской области к администрации Николаевского сельского поселения Варненского муниципального района о признании бездействия незаконным, возложении обязанности,

заслушав доклад судьи Смолина А.А. об обстоятельствах дела и доводах апелляционной жалобы, выслушав пояснения участников процесса, исследовав материалы дела, судебная коллегия

установила:

Прокурор Варненского района Челябинской области, действующий в интересах муниципального образования Николаевского сельского поселения Варненского муниципального района Челябинской области (далее Николаевское сельское поселение) обратился в суд с административным иском к администрации Николаевского сельского поселения Варненского муниципального района о признании бездействия незаконным, возложении обязанности организовать осуществление внутреннего муниципального финансового контроля.

В обоснование заявленных требований указано на то, что прокуратурой Варненского района проведена проверка исполнения администрацией Николаевского сельского поселения требований бюджетного законодательства РФ. В ходе проверки установлено, что в нарушение требований закона орган внутреннего муниципального финансового контроля в администрации Николаевского сельского поселения отсутствует, полномочия по выполнению данных функций на должностных лиц администрации поселения не возложены, предусмотренный действующим законодательством внутренний муниципальный финансовый контроль в поселении не осуществляется. Неисполнение требований закона, выразившиеся в бездействии администрации поселения по созданию (определению) органа муниципального финансового контроля, препятствует достижению целей, предусмотренных положениями ч.1 ст. 265 Бюджетного

2

кодекса РФ, в том числе цели предотвращения коррупции и иных злоупотреблений в данной сфере, чем нарушается требование п.6 ст. 3 Федерального закона № 273-ФЗ от 25.12.2008 года «О противодействии коррупции в Российской Федерации».

Помощник прокурора Варненского района Караванская А.В. в судебном заседании заявленные требования поддержала.

Представитель административного ответчика администрации Николаевского сельского поселения в судебное заседание не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен надлежащим образом.

Судом постановлено решение об удовлетворении заявленных требований. Признано бездействие администрации Николаевского сельского поселения по неосуществлению внутреннего финансового контроля незаконным, возложена на администрацию Николаевского сельского поселения обязанность организовать осуществление внутреннего муниципального финансового контроля.

Не согласившись с решением суда администрация Николаевского сельского поселения обратилась в Челябинский областной суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов жалобы, ссылаясь на положения ч. 5 ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающей, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, при этом органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и в порядке, предусмотренных уставом муниципального образования, указывает, что фактически, в Николаевском сельском поселении осуществляется внутренний бюджетный контроль, однако в виду недостаточности денежных средств, администрация не имеет возможности направления на обучение должностного лица, на которого впоследствии могут быть возложены функции внутреннего муниципального финансового контроля. Невыполнение администрацией Николаевского сельского поселения требований о создании органа внутреннего муниципального финансового контроля не повлекло каких-либо неблагоприятных последствий для интересов муниципального образования.

Прокурор Соколова Н.Ф. в судебном заседании суда апелляционной инстанции возражала против удовлетворения доводов жалобы, полагая о законности постановленного по делу решения.

Представитель административного ответчика администрации Николаевского сельского поселения в суд апелляционной инстанции будучи надлежаще извещенным о времени и месте рассмотрения дела, не явился,

3

просил дело рассмотреть без его участия, в связи с чем судебная коллегия на основании части 2 статьи 306, статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) признала возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Исследовав материалы дела, выслушав лиц, участвующих в деле, проверив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно ч.ч.1, 2 ст.265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее -БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

Как следует из положений ч. 3 ст. 265 БК РФ внутренний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

Объектами государственного (муниципального) финансового контроля (далее - объекты контроля) в силу ч.1 ст.266.1 БК РФ являются: главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской

4

Федерации, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными (муниципальными) программами; государственные (муниципальные) учреждения; государственные (муниципальные) унитарные предприятия; государственные корпорации и государственные компании; хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах; юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, государственных (муниципальных) контрактов, соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги таких юридических лиц; органы управления государственными внебюджетными фондами; юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования; кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

В силу ч.1 ст.269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

В соответствии с ч.3 ст.269.2 БК РФ порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти

5

субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций, а также стандартами осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю должен содержать основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения об их проведении, о периодичности их проведения, права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, права и обязанности объектов контроля (их должностных лиц), в том числе по организационно-техническому обеспечению проверок, ревизий и обследований, осуществляемых должностными лицами органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Федеральным законом от 05.04.2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее -Федеральный закон №44-ФЗ) регулируются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок (ч.1).

В силу части 3 статьи 2 Федерального закона №44-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 данного федерального закона. Данные правовые акты должны соответствовать нормативным правовым актам, указанным в частях 1 и 2 настоящей статьи.

В соответствии со ст. 99 Федерального закона №44-ФЗ контроль в сфере закупок в пределах их полномочий осуществляют органы внутреннего (государственного) финансового контроля, определенные в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (п.З ч. 1).

Контроль в сфере закупок осуществляется в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок (далее - субъекты контроля) ( ч.2).

Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль (за исключением контроля, предусмотренного частью 10 настоящей статьи) в отношении: соблюдения требовании к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 настоящего Федерального закона, и обоснованности закупок; соблюдения правил

6

нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 настоящего Федерального закона; обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график; применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта; соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта; своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги; соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки (ч.8).

Контроль в сфере закупок в соответствии с частью 8 настоящей статьи осуществляется в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации нормативными правовыми актами Российской Федерации и актами принимаемыми в соответствии с ними органом муниципального финансового контроля, являющимся органом (должностными лицами) местной администрации, в отношении закупок для обеспечения муниципальных нужд (ч.9).

Местной администрацией устанавливается порядок осуществления контроля за соблюдением настоящего Федерального закона соответствующими органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Такой порядок предусматривает, в частности: основания, порядок организации, предмет, форму, сроки, периодичность проведения проверок субъектов контроля и оформление результатов таких проверок; порядок, сроки направления, исполнения, отмены предписаний органов контроля; перечень должностных лиц, уполномоченных на проведение проверок, их права, обязанности и ответственность; порядок действий органов контроля, их должностных лиц при неисполнении субъектами контроля предписаний органов контроля, а также при получении информации о совершении субъектами контроля действий (бездействия), содержащих признаки административного правонарушения или уголовного преступления; порядок использования единой информационной системы, а также ведения документооборота в единой информационной системе при осуществлении контроля (ч.11).

Судом установлено и следует из материалов дела, что в ходе проведенной прокуратурой Варненского района проверки исполнения администрацией Николаевского сельского поселения требований бюджетного законодательства РФ в деятельности администрации Николаевского сельского поселения выявлены нарушения положений бюджетного кодекса РФ, а именно не создан орган внутреннего муниципального финансового контроля, и полномочия по выполнению

7

данных функций на должностных лиц администрации поселения не возложены, в связи с чем, предусмотренный действующим законодательством внутренний муниципальный финансовый контроль в сельском поселении не осуществляется.

Указанные обстоятельства административным ответчиком не оспариваются.

По сведениям администрации Николаевского сельского поселения от 14.09.2016 года, на территории поселения не осуществляется внутренний муниципальный финансовый контроль, в том числе в сфере закупок. Следовательно нормативный правовой акт, регулирующий порядок осуществления внутреннего муниципального финансового контроля не принят (л.д.13).

26.09.2016 года главой администрации Варненского муниципального района дан ответ на запрос прокурора района от 22.09.2016 года, из которого следует, что внутренний финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений, в отношении администраций сельских поселений, администрацией Варненского муниципального района не осуществляется» (л.д.14).

Разрешая спор по существу, оценив в совокупности представленные доказательства, суд первой инстанции, руководствуясь нормами материального права, регулирующими спорные правоотношения, пришел к выводу об удовлетворении заявленных прокурором требований, при этом исходил из того, что администрацией Николаевского сельского поселения не исполнена возложенная на нее действующим законодательством обязанность по организации осуществления внутреннего муниципального финансового контроля, следовательно данное обстоятельство влечет за собой нарушение интересов муниципального образования Николаевского сельского поселения, препятствует достижению, в том числе цели предотвращения коррупции и иных злоупотреблений в данной сфере.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с данными выводами суда.

Материалами дела подтверждается, что администрация Николаевского сельского поселения является юридическим лицом, осуществляющим деятельность органов местного самоуправления сельских поселений.

В силу п. 1 ч. 1, ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения относится к вопросам местного значения сельского поселения.

В соответствии с ч.1 ст. 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований,

8

установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Структуру органов местного самоуправления Николаевского сельского поселения составляют: 1) Совет депутатов Николаевского сельского поселения (далее - Совет депутатов) - представительный орган Николаевского поселения; 2) глава Николаевского сельского поселения (далее - глава поселения) - высшее должностное лицо Николаевского поселения; 3) администрация Николаевского сельского поселения (далее -администрация) - исполнительно-распорядительный орган Николаевского поселения (ст. 16 Устава муниципального образования Николаевского сельского поселения).

Формирование, утверждение, исполнение бюджета Николаевского сельского поселения и контроль за его исполнением отнесено к вопросам местного значения поселения (ст.5 Устава).

Администрация Николаевского сельского поселения является исполнительно-распорядительным органом Николаевского сельского поселения, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления поселения федеральными законами и законами Челябинской области, структура администрации поселения утверждается Советом депутатов по представлению главы администрации поселения (ст.29 Устава).

В числе прочих в соответствии со ст.ЗО Устава к полномочиям администрации поселения отнесено формирование проекта бюджета поселения и организация его исполнения; разработка проектов, планов и программ экономического и социального развития; осуществление прав собственника в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности; создание муниципальных предприятий и учреждений; формирование и размещение муниципального заказа.

С учетом изложенного выше судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что бездействие администрации Николаевского сельского поселения по неосуществлению внутреннего финансового контроля является незаконным. Следовательно, возложение на административного ответчика обязанности по организации осуществления внутреннего муниципального финансового контроля является обоснованным.

Недостаточность денежных средств, отсутствие у администрации поселения возможности направления на обучение должностного лица, на которого впоследствии могут быть возложены функции внутреннего муниципального финансового контроля, а также то обстоятельство, что невыполнение администрацией Николаевского сельского поселения требований о создании органа внутреннего муниципального финансового

9

контроля не повлекло каких-либо неблагоприятных последствий для интересов муниципального образования, на что ссылается административный ответчик в апелляционной жалобе, не свидетельствует об отсутствии у администрации Николаевского сельского поселения, являющейся исполнительно-распорядительным органом Николаевского сельского поселения, обязанности по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля, предусмотренного требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 05.04.2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Доводы апелляционной жалобы по существу направлены на переоценку правильных выводов суда первой инстанции и обстоятельств дела, оснований для которой не имеется.

Выводы суда подробно мотивированы в решении, сделаны на основании анализа федерального законодательства, приведенного в решении, соответствуют содержанию доказательств, собранных и исследованных в соответствии со ст. ст. 62, 84 КАС РФ, и не вызывают у судебной коллегии сомнений в их законности и обоснованности.

Принимая во внимание, что нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного решения, не установлено, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного решения.

Руководствуясь ст.ст. 306, 307, 308, 309, 310, 311 КАС РФ, судебная

коллегия,

определила:

Решение Варненского районного суда Челябинской области от 31 октября 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Николаевского сельского поселения Варненского муниципального района Челябинской области - без удовлетворения.

Председательствующий Судьи