Гражданский кодекс часть 1

Судья Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Карасова Н.Х., рассмотрев жалобу ФИО1 на вступившие в законную силу постановление Октябрьского районного суда г. Новороссийска от 18 июля 2019 года и решение судьи Краснодарского краевого суда от 15 октября 2019 года, вынесенные в отношении заместителя главы администрации муниципального образования г. Новороссийска ФИО1 по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

установил:

постановлением Октябрьского районного суда г. Новороссийска от 18 июля 2019 года, оставленным без изменения решением судьи Краснодарского краевого суда от 15 октября 2019 года, заместитель главы администрации муниципального образования г. Новороссийска ФИО1 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 2 000 рублей.

В жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, ФИО1 просит отменить состоявшиеся в отношении него судебные акты, ссылаясь на их незаконность, производство по делу прекратить.

Изучив материалы дела об административном правонарушении и доводы жалобы защитника с учетом требований части 2 статьи 30.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой судья, принявший к рассмотрению жалобу, протест, в интересах законности имеет право проверить дело об административном правонарушении в полном объеме, прихожу к следующим выводам.

Статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность должностных лиц за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

Основанием для привлечения заместителя главы администрации муниципального образования г. Новороссийска ФИО1 к административной ответственности послужили приведенные в постановлении прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении и в обжалуемых судебных актах выводы о том, что ФИО1 умышленно не выполнил в установленный месячный срок законное требование, изложенное в представлении прокурора г. Новороссийска от 14 мая 2019 года №7\1-2408 об устранении нарушений законодательства о муниципальной службе в отношении гр. ФИО2 и Коваленко С.А.

В частности, в названных актах указано, что администрацией муниципального образования г.Новороссийск в нарушение требований Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», положений Устава муниципального образования г. Новороссийск, постановления администрации муниципального образования г. Новороссийск № 4111 от 11.05.2017 г., которым утверждено Положение о правовом управлении администрации муниципального образования г. Новороссийск, для представления интересов муниципального образования в отсутствие нормативно-правового акта привлечен юрист Коваленко С.А., которому доверенность выдана не по конкретным гражданским делам, а на представление интересов муниципального образования г. Новороссийск во всех судебных и иных учреждениях, со всем правами, какие предоставлены законом истцу, административному истцу, ответчику, административному ответчику, третьему лицу во всех судебных инстанциях.

В представлении прокурора указано, что привлечение не муниципальных служащих для представления в судах интересов администрации муниципального образования г. Новороссийск, которые не несут ответственность в соответствии с требованиями федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации», но вместе с тем наделены полномочиями стороны по делу, в том числе, по отказу от иска или заключению мирового соглашения, и иными правами, нарушают основные принципы муниципальной службы и создают предпосылки для коррупционных проявлений.

Формулируя вывод о наличии в действиях заместителя главы администрации муниципального образования г. Новороссийска ФИО1 состава административного правонарушения, судья Октябрьского районного суда г. Новороссийска исходил из того, что ФИО1 несет безусловную обязанность в полном объеме исполнить изложенные в представлении требования прокурора, если не имеется оснований считать их незаконными.

Вышестоящая судебная инстанция с выводами судьи районного суда и принятым им решением согласилась.

Вместе с тем имеются основания для отмены состоявшихся по делу судебных актов.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В силу положений статьи 26.1 названного Кодекса в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного действия (бездействия).

Объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является институт государственной власти в виде реализации полномочий, в том числе, прокурора, действующего от имени государства и представляющего его интересы, вытекающие из норм закона.

Объективную сторону правонарушения составляет, в частности, умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

В силу положений пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В пункте 3 статьи 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.

Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность (пункт 3 статьи 6 Закона о прокуратуре).

Согласно части 2 статьи 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (статья 24 Закона о прокуратуре).

По смыслу приведенных норм, положения Закона о прокуратуре, предоставляющие прокурору право вносить представления об устранении нарушений закона, обязывают организации, должностных лиц, в чей адрес они вынесены, рассматривать данные представления. Однако характер принимаемых мер должны определять самостоятельно те лица, которым адресовано представление. Несогласие прокурора с содержанием ответов, полученных по результатам рассмотрения представлений, не может служить основанием для привлечения соответствующего лица к административной ответственности по статьи 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с представлением прокурора г. Новороссийска от 14 мая 2019 года №7\1-2408 предъявлено требование, в числе прочего, о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц (л.д.11).

Между тем данное требование не соответствует приведенным положениям Закона о прокуратуре.

Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке. Содержащееся в представлении прокурора императивное требование о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц противоречит нормам Закона о прокуратуре, Трудового кодекса Российской Федерации.

Также в представлении было указано на необходимость уведомить о месте и времени рассмотрения представления прокурора, о результатах принятых мер сообщить прокурору в месячный срок со дня получения представления (л.д. 8-11).

Из материалов дела усматривается, что в установленный срок должностным лицом, в адрес которого внесено представление, в прокуратуру г. Новороссийска направлен письменный мотивированный ответ от 07 июня 2019 года о результатах рассмотрения представления. Как следует из его содержания, по результатам рассмотрения представления достаточных оснований для его удовлетворения, не выявлено.

Данный ответ поступил в прокуратуру 10 июня 2019 года (л.д.15-17).

Таким образом, прокурор, усмотрев в действиях заместителя главы администрации муниципального образования г. Новороссийска ФИО1 нарушения, внес представление, а должностным лицом муниципального образования, не согласившимся по существу с применением норм права, во исполнение требований статьи 24 Закона о прокуратуре дан мотивированный ответ.

Что касается уведомления прокурора о месте и времени рассмотрения представления, то об исполнении либо неисполнении этого пункта представления в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении не указано, при этом представление прокурора направлялось для рассмотрения не коллегиальному органу.

То обстоятельство, что прокурор не согласился с содержанием и оценкой изложенных в ответе фактов, не может служить основанием для привлечения заместителя главы администрации муниципального образования г. Новороссийска ФИО1 к административной ответственности за неисполнение требований прокурора.

В силу правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного суда Российской Федерации от 24 февраля 2005 г. № 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Из системного анализа приведенных выше норм следует, что заместитель главы администрации муниципального образования г. Новороссийска ФИО1 обязан был рассмотреть поступившее представление в установленный законом месячный срок, и сообщить о результатах рассмотрения прокурору в письменной форме, что им было выполнено.

Таким образом, факт умышленного невыполнения заместителем главы администрации муниципального образования г. Новороссийска ФИО1 требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, не нашел своего объективного подтверждения, что свидетельствует об отсутствии в его действиях состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, вопрос о законности и обоснованности представления, содержащего требования прокурора, невыполнение которых вменено лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, подлежит исследованию в рамках рассмотрения дела.

Обязанность доказывания правомерности требований, изложенных в соответствующем представлении, лежит на прокуроре.

В ходе рассмотрения настоящего дела об административном правонарушении ФИО1 и его защитником последовательно отрицалась виновность привлекаемого к административной ответственности лица в совершении вменяемого административного правонарушения, с указанием, в частности, на то, что приведенные прокурором федеральные законы не содержат запрета на привлечение администрацией муниципального образования лиц, не состоящих в штате учреждения, в том числе и при наличии в его структуре подразделений, осуществляющих юридическое (правовое сопровождение), а соглашение о юридической помощи с Коваленко С.А. носит безвозмездный характер.

В жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, ФИО1 заявляет о необоснованности привлечения его к административной ответственности по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, также приводя доводы о незаконности представления прокурора.

Доводы жалобы нахожу заслуживающими внимания.

Однако, в нарушение требований статей 24.1 и 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, законность представления прокурора от 14 мая 2019 года №7\1-2408, соответствующие доводы лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и его защитника, судебными инстанциями не были проверены и надлежащую оценку при рассмотрении данного дела не получили.

В силу положений частей 1 и 4 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Исходя из пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отсутствие состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 названного Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение.

При таких обстоятельствах постановление Октябрьского районного суда г. Новороссийска от 18 июля 2019 года и решение судьи Краснодарского краевого суда от 15 октября 2019 года, вынесенные в отношении заместителя главы администрации муниципального образования г. Новороссийска ФИО1 по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежат отмене, производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 названного Кодекса в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

постановил:

жалобу ФИО1 удовлетворить.

Постановление Октябрьского районного суда г. Новороссийска от 18 июля 2019 года и решение судьи Краснодарского краевого суда от 15 октября 2019 года, вынесенные в отношении заместителя главы администрации муниципального образования г. Новороссийска ФИО1 по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.

Производство по делу об административном правонарушении прекратить на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судья Н.Х. Карасова