Гражданский кодекс часть 1

Судья Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Борс Х.З., рассмотрев протест заместителя прокурора Краснодарского края – ФИО3, на вступившее в законную силу решение судьи Краснодарского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ, вынесенное в отношении главы муниципального образования город-курорт Геленджик ФИО1, по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

установил:

постановлением судьи Геленджикского городского суда Краснодарского края от ДД.ММ.ГГГГ, глава муниципального образования город-курорт Геленджик ФИО1 признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением ему административного наказания в виде дисквалификации сроком на один год.

Решением судьи Краснодарского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ административное наказание в виде дисквалификации сроком на один год заменено на административный штраф в размере 3000 рублей, в остальной части постановление судьи Геленджикского городского суда Краснодарского края от ДД.ММ.ГГГГ оставлено без изменения.

Не согласившись с указанным судебным постановлением, заместитель прокурора Краснодарского края ФИО3 в порядке, предусмотренном ст. 30.12-30.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обратился в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции с протестом, в котором просит решение судьи Краснодарского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ отменить в части внесения изменений в постановление судьи Геленджикского городского суда Краснодарского края от ДД.ММ.ГГГГ о замене наказания с дисквалификации на штраф, и направить дело на новое рассмотрение в Краснодарский краевой суд.

В обоснование прокурор указал, что судьей Краснодарского краевого суда не мотивировано заменено наказание в виде дисквалификации на наказание в виде административного штрафа. Назначение лицу данного наказания противоречит нормам ст. 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не учитывает характер правонарушения, его опасность для защищаемых законом ценностей, причины и условия его совершения, а также личность правонарушителя и степень его вины, не обеспечивает защиту общества и государства от административных правонарушений. Кроме того, судом допущены существенные нарушения норм процессуального права по делу, которые не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть его. А именно, на постановление судьи от ДД.ММ.ГГГГ защитником ФИО4 подписана и подана жалоба в интересах ФИО1, при этом соответствующие полномочия ФИО4 в установленном законом порядке не удостоверены, доверенность не выдана, однако жалоба судьей <адрес>вого суда рассмотрена по существу.

Изучив доводы жалобы во взаимосвязи с материалами дела об административном правонарушении, судья кассационного суда приходит к следующему.

Статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (нормы, цитируемые в настоящем постановлении, приведены в редакции, действующей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для привлечения ФИО1 к административной ответственности) предусмотрено, что умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

В силу положений пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 этого закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Из пункта 1 статьи 22 Закона о прокуратуре следует, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе, в числе прочего, требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 данного закона; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Как следует из материалов дела, что в адрес главы администрации муниципального образования город-курорт Геленджик ФИО1 прокурором <адрес> внесено представление № от ДД.ММ.ГГГГ об устранении нарушений законодательства о безопасности дорожного движения, об общих принципах организации местного самоуправления, о землепользовании, о контрактной системе; представление № от ДД.ММ.ГГГГ об устранении нарушений законодательства, регламентирующего вопросы управления и распоряжения государственной собственностью, законодательства о землепользовании; представление №/прдп-12 от ДД.ММ.ГГГГ об устранении нарушений законодательства о землепользовании, о градостроительной деятельности (по обращениям ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9)

В установленный срок названным лицом, являющимся главой муниципального образования город-курорт Геленджик, представления, поступившие в администрацию муниципального образования город-курорт Геленджик от ДД.ММ.ГГГГ вх. №, ДД.ММ.ГГГГ вх. №, ДД.ММ.ГГГГ вх. № соответственно, не рассмотрены, о принятых мерах в письменной форме прокурору не сообщено. В нарушение части 1 статьи 24 Закона о прокуратуре никаких действенных мер по исполнению представлений не принято.

Как установлено прокурором, ответы на представления, поступившие в прокуратуру, подписаны и представлены неуполномоченным лицом – и.о. первого заместителя главы муниципального образования город-курорт Геленджик ФИО10 При этом ответ на представление прокурора № от ДД.ММ.ГГГГ поступило в прокуратуру <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ, то есть за пределами установленного срока.

Также из материалов дела об административном правонарушении следует, что в рамках проверки обеспечения готовности образовательных учреждений, расположенных на территории муниципального образования город-курорт Геленджик, к учебному году № гг. прокурором <адрес> главе муниципального образования город-курорт Геленджик ФИО1ДД.ММ.ГГГГ направлено требование № о предоставлении в прокуратуру <адрес> к 10:00 ДД.ММ.ГГГГ информации с приложением подтверждающих документов о принятых и принимаемых мерах к обеспечению готовности общеобразовательных учреждений (школ №№, № дошкольных образовательных учреждений (детских садов №№, №), к исполнению решений Геленджикского городского суда от ДД.ММ.ГГГГ и ДД.ММ.ГГГГ по исковым заявлениям территориального отдела управления Роспотребнадзора по <адрес> в городе-курорте Геленджик по вопросам, касающимся охраны жизни и здоровья несовершеннолетних, превентивной антитеррористической защиты учебных заведений и безопасности дорожного движения у школ и детских дошкольных учреждений, а также санитарно-эпидемиологической обстановки, то есть вопросов, входящих в компетенцию ФИО1, на которого возложены обязанности организовать работу должностных лиц администрации муниципального образования город-курорт Геленджик в вышеуказанной сфере.

Указанное требование о предоставлении информации поступило в адрес главы муниципального образования город-курорт Геленджик ДД.ММ.ГГГГ (вх. №).

Вместе с тем в установленный Законом о прокуратуре срок информация с приложением подтверждающих документов главой муниципального образования город-курорт Геленджик ФИО1 в прокуратуру <адрес> не представлена. Уведомление о наличии объективных причин о невозможности представления указанной информации, документов, материалов и их копий для установления нового срока для их представления в соответствии с пунктом 2 статьи 6 Закона о прокуратуре от главы муниципального образования город-курорт Геленджик ФИО1 не поступило, что свидетельствует о невыполнении требований прокурора, вытекающих из его полномочий.

Как установлено, поступившая в ответ на требование прокурора информация подписана неуполномоченным лицом, а именно и.о. первого заместителя главы муниципального образования город-курорт Геленджик ФИО11, и подана с нарушением срока, а именно ДД.ММ.ГГГГ.

Приведенные обстоятельства послужили основанием для возбуждения ДД.ММ.ГГГГ прокурором <адрес> в отношении главы муниципального образования город-курорт Геленджик ФИО1 дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 КоАП РФ.

Привлекая главу муниципального образования город-курорт Геленджик ФИО1 к административной ответственности по статье 17.7 КоАП РФ, судья городского суда исходил из того, что он, являясь должностным лицом администрации, исполнителем и ответственным за представление информации по запросу прокурора <адрес>, не выполнил требования прокурора, вытекающие из его полномочий, установленных федеральным законом, запрашиваемую прокурором необходимую информацию в установленный срок не представил, а также в установленный законом срок не рассмотрел внесенных прокурором в его адрес представлений об устранении нарушений законодательства, о принятых мерах в письменной форме прокурору не сообщил.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции о наличии в деянии главы муниципального образования город-курорт Геленджик ФИО1 состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 КоАП РФ, так же указал, что занимая должность главы муниципального образования города-курорта Геленджик ФИО1 в соответствии с примечанием к статье 2.4 КоАП РФ относится к должностным лицам и подлежит административной ответственности как совершившее правонарушение должностное лицо.

В силу части 3 статьи 3 Закона Краснодарского края от 8 июня 2007 года N 1243-КЗ «О Реестре муниципальных должностей и Реестре должностей муниципальной службы в <адрес>» к высшим должностям муниципальной службы отнесена должность главы администрации, устанавливаемая в исполнительно-распорядительном органе муниципального образования для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 32 Устава муниципального образования город-курорт Геленджик, принятого решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от ДД.ММ.ГГГГ N 614 (далее - Устав), глава муниципального образования город-курорт Геленджик является высшим должностным лицом муниципального образования, наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования город-курорт Геленджик возглавляет администрацию муниципального образования город-курорт Геленджик.

Глава муниципального образования город-курорт Геленджик как глава администрации руководит деятельностью администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (статья 33 Устава).

Во взаимоотношениях с государством он, будучи высшим должностным лицом муниципального образования, несет всю полноту персональной ответственности за устранение допущенных местной администрацией нарушений.

При принятии решения о привлечении к административной ответственности главы муниципального образования и применении к нему меры ответственности следует учитывать, что установление его виновности предполагает доказывание не только вины субъекта, но и его непосредственной причастности к совершению действия, то есть объективной стороны деяния, разграничивая, таким образом, ответственность главы муниципального образования, наделенного собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (статья 36 Федерального закона от 6 октября N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), и ответственность главы местной администрации, являющегося главой муниципального образования либо лицом, назначенным на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (статья Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Суд апелляционной инстанции также указал, что в рассматриваемом случае дело об административном правонарушении возбуждено в отношении должностного лица, занимающего должность главы муниципального образования, в соответствии с Уставом муниципального образования наименование которой равнозначно наименованию должности главы администрации муниципального образования, в связи с умышленным совершением административного правонарушения, допущенного именно данным должностным лицом в связи с исполнением должностных обязанностей при осуществлении руководства на принципах единоначалия исполнительно-распорядительным органом (администрацией) муниципального образования.

Таким образом, ФИО1, с ДД.ММ.ГГГГ вступивший по результатам предусмотренной Уставом конкурсной процедуры в должность главы муниципального образования город-курорт Геленджик, наименование которой равнозначно наименованию «глава администрации муниципального образования город-курорт Геленджик», и осуществляющий как глава администрации муниципального образования руководство на принципах единоначалия исполнительно-распорядительным органом (администрацией) муниципального образования, является должностным лицом и занимает высшую должность муниципальной службы и подлежит привлечению к административной ответственности как должностное лицо в соответствии со статьей 2.4 КоАП РФ и примечанием к указанной статье.

Однако, учитывая предусмотренные статьей 3.1 КоАП РФ цели административного наказания, с учетом всех обстоятельств дела, характера совершенного административного правонарушения, личности виновного лица, судья краевого суда полагал возможным заменить назначенное ФИО1 административное наказание на административный штраф.

Судья Четвертого кассационного суда не соглашается с выводами судов нижестоящих инстанций, поскольку они основаны на недостаточно полно исследованных обстоятельствах, не согласуются с действующим законодательством, представляются преждевременными.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В силу положений статьи 26.1 названного Кодекса в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении. Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного действия (бездействия).

Объектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является институт государственной власти в виде реализации полномочий, в частности, прокурора, действующего от имени государства и представляющего его интересы, вытекающие из норм закона. Объективную сторону правонарушения составляет, в частности, умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

Административная ответственность по статье 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях наступает только в случае неисполнения законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

Вопрос о законности и обоснованности представления, содержащего требования прокурора, невыполнение которых вменено лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, подлежит исследованию в рамках рассмотрения дела. Обязанность доказывания правомерности требований, изложенных в соответствующем представлении, лежит на прокуроре.

В исследуемом случае невыполнение требований прокурора касалось вопросов в области безопасности дорожного движения, антитеррористической защиты, санитарно-эпидемиологиечских требований, затрагивающие права и законные интересы неопределенного круга лиц. Учитывая названные обстоятельства, характеризующие правонарушение, как имеющее повышенную общественную значимость, судья кассационной инстанции, считает возможным, выйти за пределы доводов протеста прокурора Краснодарского края, проверить судебные постановления с позиции соответствия их закону в полном объеме.

В соответствии с частью 3 статьи 30.6 КоАП РФ судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.

Согласно положениям частей 1, 2 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с данной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 6 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" должностью муниципальной службы признается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

В силу части 3 статьи 3 Закона Краснодарского края от 08.06.2007 N 1243-КЗ "О Реестре муниципальных должностей и реестре должностей муниципальной службы в Краснодарском крае" глава администрации относится к высшим должностям муниципальной службы.

Таким образом, положения указанных нормативных актов разграничивают понятия "глава муниципального образования" и "глава администрации муниципального образования". Так, глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, наделенным уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава администрации муниципального образования - высшая должность муниципальной службы, осуществляет руководство исполнительно-распорядительным органом (администрацией) муниципального образования.

Статьей 17.7 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, что составляет объективную сторону правонарушения.

В этой связи, при исследовании объективной стороны административного правонарушения, судебные инстанции в пределах и по основаниям возбужденного дела об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ в отношении главы МО <адрес> обязаны были исследовать фактические обстоятельства, и установить, что выполнение требований прокурора, исходя их перечня вопросов, которые подлежали рассмотрению и разрешению по существу, входило в полномочие именно главы муниципального образования, а не главы администрации МО.

Представляется верным, что законодатель, определяя разный статус должностей по процедуре назначения и отчасти по кругу полномочий, полагал, что замещение главой МО должности главы администрации МО в силу закона не расширяет полномочия главы муниципального образования за счет полномочий главы администрации МО. Выполнение своих собственных полномочий, отличных от полномочий главы администрации МО, глава муниципального образования, осуществляет в статусе главы МО, а не в ином должностном положении – главы администрации МО, а полномочия главы администрации, соответственно в статусе главы администрации МО, и не в рамках выполнения полномочий главы МО.

В силу изложенного, вывод судебных инстанции, полагавших, достаточным для вывода о наличии состава административного правонарушения в действиях (бездействиях) главы МО, назвать, что должности главы МО и главы администрации МО, являются равнозначными должностными лицами муниципального образования, дело об административном правонарушении возбуждено в отношении должностного лица, занимающего должность главы муниципального образования, в связи с умышленным совершением административного правонарушения, допущенного именно данным должностным лицом в связи с исполнением должностных обязанностей при осуществлении руководства на принципах единоначалия исполнительно-распорядительным органом (администрацией) муниципального образования, нельзя признать соответствующим установленным фактам и выше названным положениям закона, определяющим как статус главы МО, так и статус главы администрации. Делая названный вывод, судебные инстанции допустили смешение полномочий главы МО и главы администрации МО в целом, не разграничив правовой статус, следующий за каждой должностью, обосновывая такой правовой подход выводом о том, что обе должности относятся к высшим должностям муниципальной службы, равнозначны, и в силу отнесения лиц, занимающих эти должности к должностным лицам - субъектам административного правонарушения по ст. 17.7 КоАП РФ, подлежат к административной ответственности.

Таким образом, судебные инстанции без достаточных и обоснованных оснований пришли к выводу, что глава МО должен быть привлечен к административной ответственности за невыполнение требований прокурора и по вопросам, относящимся к полномочиям главы администрации МО, замещение чьей должности которого, осуществляет одновременно должностное лицо в статусе главы МО, без учета того, что прокурором возбуждено дело об административном правонарушении именно в отношении ФИО12 в качестве главы МО, отнеся неисполненные законные требования прокурора к полномочиям именно главы МО, а не главы администрации МО.

Кроме того, представление прокурора на имя главы муниципального образование в числе прочих содержит требование о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц.

Между тем данное требование не соответствует приведенным положениям Закона о прокуратуре.

В пункте 3 статьи 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Применение прокурором представления, как и других актов реагирования, предполагает соблюдение предусмотренного ст. 21, 22, 26 Закона о прокуратуре принципа невмешательства прокуратуры во внутреннюю деятельность поднадзорных субъектов.

Это правило подлежит применению при формулировании в представлении конкретных требований об устранении нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, что, в том числе относится и к вопросу привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в нарушениях закона.

Частью первой статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить перечисленные в указанной норме дисциплинарные взыскания. Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке. Содержащееся в представлении Белгородского транспортного прокурора от 6 июля 2018 г. N 07-03-2018 императивное требование о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц противоречит приведенным нормам Закона о прокуратуре, Трудового кодекса Российской Федерации.

Таким образом, невыполнение указанного требования представления прокурора необоснованно вменено главе муниципального образования <адрес> при привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В нарушение названных положений закона, судебные инстанции согласились со всем объемом административного правонарушения, вмененного в вину названного должностного лица постановлением прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении главы МО <адрес>.

Довод протеста о том, что защитником ФИО4 подписана и подана жалоба в интересах ФИО1, без надлежаще удостоверенных полномочий на это, не состоятельны, опровергаются материалами дела, достоверно подтверждающими полномочия защитника относительно всего объема, использованных прав. Кроме того, жалоба на постановление судьи первой инстанции подана также непосредственно ФИО1, которая была предметом рассмотрения судьей <адрес>вого суда наравне с жалобами защитников ФИО13 и ФИО14

Иной довод протеста прокурора о незаконности и необоснованности изменения назначенного судьей первой инстанции наказания в виде дисквалификации на административный штраф, подлежит исследованию и учету по основаниям, приведенным в протесте при новом рассмотрении дела по существу.

Таким образом, квалифицируя допущенное при рассмотрении настоящего дела нарушение процессуальных требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях как существенное, непреодолимое в суде кассационной инстанции, судья кассационной инстанции полагает необходимым отменить состоявшиеся по делу судебные постановления с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции для повторного рассмотрения дела с учетом указаний судьи кассационного суда, доводов и возражений лиц, участвующих в деле.

Срок привлечения должностного лица к административной ответственности за административное правонарушение составляет два года, срок давности привлечения к моменту рассмотрения жалобы не истек, что не исключает возможность направления дела на новое рассмотрение.

В силу пункта 3 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о возвращении дела на новое рассмотрение в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело;

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

постановил:

решение судьи Краснодарского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ, вынесенное в отношении главы муниципального образования город-курорт Геленджик ФИО1, по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.

Дело об административном правонарушении направить в Геленджикский городской суд Краснодарского края на новое рассмотрение.

Судья Х.З. Борс