Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел надзорную жалобу представителя администрации Москаленского муниципального района Омской области К. на решение Москаленского районного суда Омской области от 08.10.2009 года, определение судебной коллегии по гражданским делам Омского областного суда от 18.11.2009 года по делу по заявлениям прокурора Москаленского района в интересах неопределенного круга лиц о признании бездействия администрации Москаленского муниципального района в части ненадлежащего содержания автомобильных дорог незаконным, обязании организовать выполнение мероприятий по приведению автомобильных дорог в надлежащее состояние.

Заслушав доклад по материалам дела судьи Омского областного суда Егоровой К.В., президиум

у с т а н о в и л:

Прокурор Москаленского района Омской области обратился в суд с названными выше заявлениями в интересах неопределенного круга лиц, указав, что в ходе проверки содержания межпоселковых автомобильных дорог установлено, что автодороги: «Москаленки-Красное Знамя-Харловка», «Москаленки-Екатериновка-Корнеевка-Чистое Поле», «Москаленки-Гвоздевка», «Москаленки-Тумановка», «Москаленки-Шевченко-Ясная Поляна», «Челябинск-Новосибирск-Ивановка-Спартак», «Челябинск-Новосибирск-Элита», подъезд к деревне «Родная Долина-Миролюбовка», подъезд к селу Алексеевка «Алексеевка-Иляуш»; не соответсвуют требованиям безопасности дорожного движения, правилам дорожного движения и государственным стандартам. На всем протяжении указанных дорог имеются ямы, просадки, вздутия дорожного полотна, что способствует созданию аварийно-опасных ситуаций, препятствует свободному проезду служб оперативного реагирования (скорой помощи, пожарной охраны, милиции).

Кроме того, указал, что вопросы содержания и строительства автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, а также создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах Москаленского муниципального района Омской области отнесены в силу закона к вопросам местного значения муниципального района. Аналогичные вопросы компетенции Москаленского муниципального образования в области дорожной деятельности закреплены в уставе муниципального образования.

Просил признать бездействие администрации Москаленского муниципального района в части ненадлежащего содержания указанных выше автомобильных дорог незаконным и обязать организовать выполнение мероприятий по их приведению в надлежащее состояние в соответствии с требованиями государственных стандартов, а также требованиями действующего законодательства в области дорожного движения.

Представитель РЭП ОГИБДД ОВД по Москаленскому району К. требования прокурора поддержал.

Представитель Администрации Москаленского муниципального района Омской области К. заявленные прокурором требования не признал, пояснив, что бремя содержания автомобильных дорог возлагается на собственника, каковым администрация Москаленского муниципального района Омской области в отношении указанных прокурором дорог не является. Кроме того, пояснил, что финансирование дорожной деятельности в муниципальном образовании носит целевой характер, в связи с чем денежные средства на расходы, не предусмотренные в бюджете, направлены быть не могут. Также указал, что выделенные в 2009 году денежные средства в размере 68,4 тыс. рублей были направлены на содержание автомобильных дорог межмуниципального значения.

Решением Москаленского районного суда Омской области от 08.10.2009 года постановлено:

«Удовлетворить заявление прокурора Москаленского района.

Признать бездействие администрации Москаленского муниципального района в части ненадлежащего содержания межпоселковых автомобильных дорог «Москаленки-Красное Знамя-Харловка», «Москаленки-Екатериновка-Корнеевка-Чистое Поле», «Москаленки-Гвоздевка», «Москаленки-Тумановка», «Москаленки-Шевченко-Ясная Поляна», «Челябинск-Новосибирск-Ивановка-Спартак», «Челябинск-Новосибирск-Элита», подъезд к деревне «Родная Долина-Миролюбовка», подъезд к селу Алексеевка «Алексеевка-Иляуш» незаконным.

Обязать администрацию Москаленского муниципального района организовать выполнение мероприятий по приведению межпоселковых автомобильных дорог «Москаленки-Красное Знамя-Харловка», «Москаленки-Екатериновка-Корнеевка-Чистое Поле», «Москаленки-Гвоздевка», «Москаленки-Тумановка», «Москаленки-Шевченко-Ясная Поляна», «Челябинск-Новосибирск-Ивановка-Спартак», «Челябинск-Новосибирск-Элита», подъезд к деревне «Родная Долина-Миролюбовка», подъезд к селу Алексеевка «Алексеевка-Иляуш» в надлежащее состояние».

Определением судебной коллегии по гражданским делам Омского областного суда от 18.11.2009 года решение оставлено без изменения, мотивировочная и резолютивная части решения уточнены путем изложения в следующей редакции:

«Обязать администрацию Москаленского муниципального района организовать выполнение мероприятий по приведению межпоселковых автомобильных дорог «Москаленки-Красное Знамя-Харловка», «Москаленки-Екатериновка-Корнеевка-Чистое Поле», «Москаленки-Гвоздевка», «Москаленки-Тумановка», «Москаленки-Шевченко-Ясная Поляна», «Челябинск-Новосибирск-Ивановка-Спартак», «Челябинск-Новосибирск-Элита», подъезд к деревне «Родная Долина-Миролюбовка», подъезд к селу Алексеевка «Алексеевка-Иляуш» в состояние, соответствующее требованиям Государственного стандарта РФ ГОСТ Р 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения».

В надзорной жалобе, поступившей 03.02.2010 года, заявитель просит об отмене состоявшихся судебных постановлений, ссылаясь на допущенные судами нарушения норм материального права.

По запросу судьи Омского областного суда от 19.02.2010 года дело истребовано и 26.02.2010 года поступило в Омский областной суд.

Определением судьи Омского областного суда от 02.04.2010 года дело передано для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции - президиум Омского областного суда.

Проверив материалы дела, обсудив доводы надзорной жалобы, выслушав прокурора Савруна Н.Д., считавшего, что надзорная жалоба подлежит удовлетворению, президиум находит состоявшиеся судебные постановления подлежащими отмене, дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В соответствии со ст. 387 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Доводы надзорной жалобы о том, что судами первой и второй инстанции допущены существенные нарушения норм материального права и, как результат, ущемлены имущественные интересы ответчика заслуживают внимания.

Принимая решение и удовлетворяя заявление прокурора, суды первой и второй инстанций указали на то, что бремя содержания межпоселковых дорог «Москаленки - Гвоздевка», «Москаленки - Тумановка», «Москаленки- Шевченко –Ясная Поляна», «Челябинск- Новосибирск- Элита», «Челябинск-Новосибирск- Ивановка- Спартак», «Москаленки- Красное Знамя - Харловка», «Москаленки-Екатериновка- Корнеевка- Чистое Поле», подъезд к «д.Родная Долина- Миролюбовка» и к с. Алексеевка «Алексеевка-Иляуш» должна нести администрация муниципального района Омской области.

Оспаривая законность судебных постановлений, заявитель указывает, что предусмотренная Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» обязанность по содержанию автомобильных дорог, в том числе по их ремонту, дифференцирована в зависимости от обладателя вещного права и назначения автомобильной дороги.

Указывает, что автомобильные дороги в зависимости от назначения подлежат включению в соответствующие перечни, при этом исчерпывающим образом определены автомобильные дороги федерального, регионального и межмуниципального значения, в свою очередь, автомобильные дороги местного значения включаются в соответствующий перечень по остаточному принципу.

Так, распоряжением Правительства Омской области от 26.03.2008 № 38-рп «О перечне автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, относящихся к собственности Омской области» определены дороги, находящиеся в собственности Омской области и обеспечивающие подъезд от автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения Омской области к административным центрам поселений и населенным пунктам Омской области.

В данный перечень включены такие дороги межмуниципального значения, как: «Красное Знамя-Харловка», «Екатериновка-Корнеевка-Чистое Поле», «Москаленки-Гвоздевка», «Москаленки-Тумановка», «Шевченко-Ясная Поляна», «Челябинск-Новосибирск-Ивановка», «Челябинск-Новосибирск-Элита», подъезд к деревне «Родная Долина-Миролюбовка», «Алексеевка-Иляуш».

Дорожная деятельность, в том числе содержание и ремонт данных автомобильных дорог межмуниципального значения отнесены к полномочиям их собственника – Омской области, тем самым, обязанность по содержанию указанных прокурором дорог на администрацию Москаленского муниципального района Омской области в силу закона возложена быть не может.

Утверждения подателя надзорной жалобы на законе основаны.

Так, под автодорогой понимается объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств. Она включает: земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) - то есть всю территорию в пределах полосы отвода (а не только в пределах проезжих частей, обочин и тротуаров); дорожные сооружения, являющиеся технологической частью автодороги; защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог (п.1 ст. 3 Федерального закона № 257 –ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 08.10.2007 года, с последующими изменениями и дополнениями (далее - ФЗ № 257-ФЗ).

Автомобильные дороги согласно п.2 ст.5 ФЗ № 257-ФЗ подразделяются на дороги общего пользования (дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц) и необщего пользования (дороги, находящиеся во владении или пользовании юридических и физических лиц и используемые ими для обеспечения собственных, технологических или частных нужд).

К автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц, а к автомобильным дорогам необщего пользования - автомобильные дороги, находящиеся в собственности, во владении или в пользовании исполнительных органов государственной власти, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), физических или юридических лиц и используемые ими исключительно для обеспечения собственных нужд либо для государственных или муниципальных нужд (п.п.5,4 ст.5 ФЗ № 257-ФЗ).

По значению закон выделяет следующие виды дорог: федеральные, региональные или межмуниципальные, местные (п.1 ст.5 ФЗ N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"), частные; по виду собственности: федеральные, принадлежащие субъектам Российской Федерации, муниципальные, принадлежащие физическим или юридическим лицам (п.1 ст. 6 ФЗ).

Основным критерием отнесения автомобильной дороги к тому или иному уровню собственности в силу п.п.2 -10 ст.6 ФЗ № 257 –ФЗ (п.п.3-9 в редакции ФЗ от 22.07.2008 года № 141-ФЗ, п.10 в редакции ФЗ от 03.12.2008 года № 246 -ФЗ) является включение или невключение ее в соответствующий федеральный или региональный перечень:

к федеральной собственности относятся автомобильные дороги, которые включены в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения или перечень автомобильных дорог необщего пользования федерального значения (утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти) (п.3 ст.6);

к собственности субъекта РФ относятся автомобильные дороги, которые включены в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения (утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ) (п.5 ст.6);

к собственности поселения относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог (п.8 ст.6);

к собственности городского округа относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог (п.9 ст.6);

к собственности муниципального района относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования, соединяющие населенные пункты в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог (п.10 ст.6).

Наличие перечней автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального и местного значения, утверждаемых соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления, предусмотрено также п. 7 ст. 8, ст. 12 и 13 ФЗ № 257-ФЗ.

Включение автомобильной дороги в тот или иной перечень является основанием для ее закрепления за владельцем автомобильной дороги на соответствующем вещном праве (п.11 ст.6 ФЗ № 257-ФЗ). При этом Закон исходит из приоритета классификации автомобильных дорог по их значению. Соответственно ст. 5, посвященная классификации дорог, предшествует ст. 6, регулирующей вопросы собственности на автомобильные дороги. Указанное корреспондирует действующему законодательству, регулирующему разграничение предметов ведения органов власти и местного самоуправления, в котором используется термин "значение". Так, в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ФЗ 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» употребляются понятия "автомобильная дорога общего пользования межмуниципального значения", "автомобильная дорога общего пользования регионального значения", «автомобильная дорога местного значения».

В соответствии с п. 1 ст. 8 ФЗ № 257-ФЗ автомобильные дороги общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения должны иметь наименования.

Наименования согласно ст. 8 Закона присваиваются соответствующими органами исполнительной власти или местного самоуправления. При этом наименования автомобильным дорогам общего пользования местного значения присваиваются органом местного самоуправления по согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ. Частные автомобильные дороги могут иметь наименования, которые им присваиваются собственниками таких автомобильных дорог.

Помимо наименования автомобильные дороги должны иметь идентификационные номера. Закон устанавливает общие правила присвоения идентификационных номеров и предусматривает, что эти правила детализируются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства. В настоящее время действуют Правила присвоения автомобильным дорогам идентификационных номеров (утв. Приказом Минтранса России от 7 февраля 2007 г. N 16, зарегистрирован в Минюсте России 30 марта 2007 г., рег. N 9186), применяемых в части не противоречащей ФЗ № 257 ФЗ, с последующими изменениями и дополнениями.

Наименование и идентификационный номер автомобильной дороги должны указываться в соответствующем перечне автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального либо местного значения.

Согласно п.6 ст.3 ФЗ N 257-ФЗ дорожная деятельность включает: проектирование, строительство, реконструкцию, ремонт (в том числе капитальный), содержание автомобильных дорог.

В содержание автомобильной дороги входит: поддержание надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценка технического состояния, организация и обеспечение безопасности дорожного движения.

Ремонт направлен на восстановление транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги. При капитальном ремонте производится замена и (или) восстановление конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и (или) их частей и при этом затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги. При ремонте не происходит изменения класса, категории дороги или полосы отвода.

Классификация работ по ремонту, капитальному ремонту и содержанию автомобильных дорог установлена Приказом Минтранса России от 12 ноября 2007 г. N 160 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них". В нем определены состав и виды дорожных работ отдельно по каждому из направлений: по содержанию автодорог, по ремонту автодорог, по капитальному ремонту автодорог, которыми следует руководствоваться при планировании объемов этих работ. Установленный документом состав дорожных работ может дополняться необходимыми видами работ, определенными с учетом конструктивных особенностей автомобильной дороги и искусственных сооружений на ней и ее месторасположения.

Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального либо местного значения относится, соответственно, к расходным обязательствам Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (п.11 ст.11, п.11 ст.12, п.11 ст.13 ФЗ № 257- ФЗ). В данной связи, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального либо местного значения осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования, а также средств юридических лиц и физических лиц, в том числе средств, привлеченных в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях. Формирование расходов федерального бюджета (бюджета субъекта РФ, местного бюджета) на очередной финансовый год и плановый период на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального (регионального или межмуниципального, местного) значения должно осуществляться в соответствии с правилами расчета размера ассигнований федерального бюджета (бюджета субъекта РФ, местного бюджета) на указанные цели на основании нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог федерального (регионального или межмуниципального, местного) значения с учетом необходимости приведения транспортно-эксплуатационных характеристик соответствующих автомобильных дорог в соответствие с требованиями технических регламентов. Данные нормативы и правила расчета размера ассигнований федерального бюджета на перечисленные цели утверждаются, соответственно, Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления.

В соответствии со ст. 15 Бюджетного кодекса РФ бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района. В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Распоряжением Правительства Омской области от 26.03.2008 года № 38 рп «О Перечне автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, относящихся к собственности Омской области (в редакции Распоряжения Правительства Омской области от 09.09.2009 № 130-рп) названный Перечень утвержден. Согласно п.8 данного Перечня к обеспечивающим подъезд от автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения Омской области к административным центрам поселений и населенным пунктам Москаленского муниципального района Омской области из числа указанных выше отнесены автодороги: «Москаленки – Гвоздевка» (42 км.); «Москаленки-Тумановка» (19,2 км.); «Челябинск-Омск-Новосибирс»-Элита (6,50 км.); «Москаленки-Шевченко» (17,00 км,) , «Шевченко-Ясная Поляна» (7,10 км.); «Челябинск-Новосибирск» - Ивановка (9,70 км.); «Алексеевка-Иляуш» (6,90 км.), «Москаленки-Алексеевка» (8,20 км.); подъезд к деревне Родная долина (6,60 км.); «Екатериновка- Корнеевка- Чистополье» ( 5,20 км.); «Красное Знамя- Харловка» (3,40 км.).

Распоряжением Комитета по управлению имуществом Омской области от 07.12.2001 года № 418-рк из числа спорных следующие автомобильные дороги, зарегистрированные на праве собственности за Омской областью, закреплены на праве оперативного управления за бюджетным учреждением Омской области «Управление дорожного хозяйства Омской области» (право оперативного управления не оформлено): «Москаленки-Гвоздевка», идентификационный номер 55 ОП МЗ Н-200, протяженностью 42000,00 п.м.; «Москаленки-Тумановка», 55 ОП МЗ Н-205, 19200,00 м.; «Красное Знамя –Харловка, 55 ОП МЗ Н-202, 3400,0 м.; «Екатериновка-Корнеевка-Чистополье», 55 ОП МЗ Н-200, 5200,00 м., «Шевченко-Ясная Поляна», 55 ОП МЗ Н-233, 7100,00 м.; «Челябинск- Омск-Новосибирск» - Ивановка», 55 ОП МЗ Н-220, протяженностью 9700 м.; «Челябинск-Омск-Новосибирск»-Элита», 55 ОП МЗ Н-222, 6500,00 м.; «подъезд к д. Родная Долина», 55 ОП МЗ Н-213, 6600,00м.; «Алексеевка- Илеуш, 55 ОП МЗ Н-199, 6900,00 м.

При таком положении обжалуемые судебные постановления не могут быть признаны законными, имеются предусмотренные ст. 387 ГПК РФ основания к их отмене. Существенность допущенных нарушений норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, состоит в ущемлении имущественных интересов ответчика.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и разрешить возникший спор в соответствии с установленными обстоятельствами и требованиями закона.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 388, п.2 ч.1 ст.390 ГПК РФ, президиум

постановил:

Решение Москаленского районного суда Омской области от 08.10.2009 года, определение судебной коллегии по гражданским делам Омского областного суда от 18.11.2009 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Председательствующий президиума В.А. Ярковой