Гражданский кодекс часть 1

с участием прокурора Хабаровского края Когай С. Н., представителя Хабаровской городской Думы Хворост Ю. Е., действующей на основании доверенности от ДД.ММ.ГГГГ, представителя ООО «Утес» Елисеевой Л. Ю., действующей на основании доверенности от ДД.ММ.ГГГГ,

рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе председателя Хабаровской городской Думы Савкова С. Н. на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 30 мая 2012 года по гражданскому делу по заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Утес» о признании недействительным в части решения Хабаровской городской Думы от 28 июня 2011 года № 402.

Заслушав доклад судьи Хабаровского краевого суда Матухно Л. В., объяснения представителя Хабаровской городской Думы Хворост Ю. Е., поддержавшей доводы жалобы, представителя ООО «Утес» Елисеевой Л. Ю., возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы и просившей оставить апелляционное определение без изменения, заключение прокурора Когай С. Н., президиум Хабаровского краевого суда

у с т а н о в и л :

Общество с ограниченной ответственностью «Утес» обратилось в суд с заявлением о признании недействующим подпункта 2 пункта 1 Решения Хабаровской городской Думы от 28 июня 2011 года № 402 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки в городе Хабаровске, утвержденные решением Хабаровской городской Думы от 21 мая 2002 года № 211 (в редакции решения Хабаровской городской Думы от 23 сентября 2008 года № 667), в соответствии с которым статья 7 Правил согласно Приложению 1 (Карта градостроительного зонирования) изложена в новой редакции, вследствие чего земельный участок в границах улиц Тихоокеанской – Салтыкова-Щедрина включен не в зону Ж-3 (территориальная зона смешанной жилой застройки), а в зону Р-1 (рекреационную зону парков).

В обоснование заявления, ссылаясь на несоответствие оспариваемого решения Хабаровской городской Думы подпункту 3 пункта 3 статьи 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подпункту 3 пункта 3 статьи 14 Устава городского округа «Город Хабаровск», пункту 12 статьи 1 Правил землепользования и застройки в г. Хабаровске, Общество указало, что закон не допускает проведение повторных публичных слушаний по вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования, если уже существуют утвержденные правила землепользования и застройки, определяющие вид разрешенного использования земельного участка. Кроме того, заявитель указал, что оспариваемым решением Думы нарушены права ООО «Утес», которое обратилось в Министерство имущественных отношений Хабаровского края с заявлением о заключении договора аренды земельного участка площадью 18 510,2 кв. м. по <адрес> для осуществления строительства малоэтажного жилого комплекса в соответствии с подготовленной проектной документацией. Однако в заключении договора аренды испрашиваемого земельного участка ДД.ММ.ГГГГ было отказано ввиду расположения участка в территориальной зоне парков Р-1, жилищное строительство в которой не допускается, со ссылкой на Правила землепользования и застройки в городе Хабаровске с изменениями от 28 июня 2011 года.

Решением Центрального районного суда г. Хабаровска от 16 февраля 2012 года ООО «Утес» в удовлетворении заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 30 мая 2012 года решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 16 февраля 2012 года отменено и принято новое решение об удовлетворении заявления, которым подпункт 2 пункта 1 Решения Хабаровской городской Думы от 28 июня 2011 года № 402 в части перевода территориальной зоны смешанной жилой застройки в границах улиц <адрес> в рекреационную зону парков признан недействующим со дня его принятия.

В кассационной жалобе, поступившей 04.09.2012, председателем Хабаровской городской Думы Савковым С. Н. ставится вопрос об оставлении в силе решения суда первой инстанции в связи с допущенными судом апелляционной инстанции существенными нарушениями норм материального права, нарушением конституционного принципа разделения властей.

10 сентября 2012 года дело истребовано в Хабаровский краевой суд, поступило 28 сентября 2012 года.

Определением судьи Хабаровского краевого суда Матухно Л. В. от 20 ноября 2012 года жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании президиума Хабаровского краевого суда.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, президиум Хабаровского краевого суда находит жалобу подлежащей удовлетворению.

В соответствии со ст. 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Как установлено судами и следует из материалов дела, заявитель правообладателем спорного земельного участка площадью <адрес> не является, участок не сформирован. Протоколом от ДД.ММ.ГГГГ№ аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка, предназначенного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства в границах <адрес>, единственному участнику аукциона Обществу с ограниченной ответственностью «Утес» предоставлено право заключения договора аренды выставленного на аукцион земельного участка ориентировочной площадью 56 516,2 кв. м. без проведения торгов по начальной цене <данные изъяты>.

По территории участка проходит магистральный газопровод, данное обстоятельство не было учтено при проведении аукциона.

ДД.ММ.ГГГГ между Администрацией г. Хабаровска и ООО «Утес» заключен договор о формировании упомянутого земельного участка посредством комплексного освоения территории в целях жилищного строительства. Указанный земельный участок департаментом муниципальной собственности предоставлен ООО «Утес» в аренду на срок с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ на основании договора № аренды земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ. Обязательства по договору о формировании земельного участка Администрацией г. Хабаровска выполнены полностью.

В соответствии с Земельным кодексом РФ, законом Хабаровского края от 29.11.2006 № 78 «О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена на территории городского округа «Город Хабаровск» распоряжением Правительства Хабаровского края от 24.08.2009 № 412-рп ООО «Утес» предоставлен в аренду сроком на три года земельный участок с кадастровым номером № площадью 38006 кв. м. из земель категории «земли населенных пунктов» для жилищного строительства в границах <адрес>; Министерству имущественных отношений Хабаровского края поручено заключить с ООО «Утес» соглашение о расторжении договора аренды земельного участка № от ДД.ММ.ГГГГ.

ДД.ММ.ГГГГ Министерством имущественных отношений Хабаровского края с ООО «Утес» заключен договор аренды № земельного участка, предоставленного распоряжением Правительства Хабаровского края от 24.08.2009 № 412-рп., на срок по ДД.ММ.ГГГГ.

Решением арбитражного суда Хабаровского края от 21 декабря 2009 года договор аренды земельного участка площадью 56516,2 кв. м. между Администрацией г. Хабаровска и ООО «Утес» от ДД.ММ.ГГГГ признан незаключенным, поскольку до заключения договора аренды не был проведен государственный кадастровый учет земельного участка.

Решением арбитражного суда Хабаровского края от 7 декабря 2011 года ООО «Утес» отказано в удовлетворении заявления о признании недействительными Постановления и.о. мэра <адрес> № 3799 от 24.11.2010 «О подготовке проекта изменений в Правила землепользования и застройки в городе Хабаровске» и Заключения № 1 от 13.04.2011 Комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки в городе Хабаровске в части внесения изменений в Правила землепользования и застройки в городе Хабаровске по принятым предложениям в части перевода территориальной зоны смешанной жилой застройки (Ж-3) в границах улиц <адрес> в рекреационную зону парков (Р-1) поскольку установлено, что оспариваемые ненормативные правовые акты приняты в соответствии с полномочиями и действующим законодательством и не нарушают права и законные интересы заявителя.

Отказывая ООО «Утес» в удовлетворении заявления о признании недействующим в части решения Хабаровской городской Думы № 402 от 28.06.2011, Центральный районный суд г. Хабаровска исходил из того, что оспариваемое решение принято городской Думой в соответствии с компетенцией, установленной п. 4 ч. 1, п. 2 ст. 41 Устава городского округа «Город Хабаровск», с соблюдением порядка разработки и утверждения правил землепользования и застройки, предусмотренного положениями статей 30-33 Градостроительного Кодекса РФ, который применяется при внесении изменений в названные Правила, и процедуры принятия городской Думой решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в городе Хабаровске.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая новое решение об удовлетворении заявления, судебная коллегия по гражданским делам Хабаровского краевого суда указала, что оспариваемое решение Хабаровской Думы не соответствует ч.15 ст. 31, ч. 2 ст. 32 Градостроительного кодекса РФ, поскольку заключение комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки в городе Хабаровске от 13 апреля 2011 года № 1 не содержит сведений о содержании предложений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в городе Хабаровске, а также сведений о принятии либо отклонении данных предложений. Протокол заседания Хабаровской городской Думы от 28 июня 2011 года не содержит информации, подтверждающей факт рассмотрения изменений в проект изменений в Правила землепользования и застройки.

Оспариваемое Решение Хабаровской городской Думы не содержит ссылок на то, что проект изменений в Правила землепользования и застройки, протокол публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний являлись предметом исследования при принятии решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в городе Хабаровске.

С вынесенным апелляционным определением нельзя согласиться по следующим основаниям.

Частью 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации закреплено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

В статье 12 Конституции Российской Федерации установлен принцип самостоятельности органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 9 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

В силу п. 8 ст. 1 Градостроительного Кодекса РФ правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии со ст. 30 Градостроительного Кодекса РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки включают в себя:

1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;

2) карту градостроительного зонирования;

3) градостроительные регламенты.

Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения:

1) о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;

2) об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами;

3) о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;

4) о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;

5) о внесении изменений в правила землепользования и застройки;

6) о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

Согласно статье 33 Градостроительного Кодекса РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с соблюдением процедуры проведения публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила, которые проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации, который с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям. Обязательными приложениями к проекту изменений правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Таким образом, порядок организации и проведения публичных слушаний в городском округе, требования к содержанию заключения комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки в городе Хабаровске и протоколов публичных слушаний устанавливаются нормативными правовыми актами органа местного самоуправления: Уставом городского округа «Город Хабаровск», Регламентом Хабаровской городской Думы, Положением о публичных слушаниях в городском округе «Город Хабаровск», утвержденным Решением Хабаровской городской Думы от 22.11.2005 № 181 с действующими изменениями.

В соответствии со ст. 15 Положения о публичных слушаниях в городском округе «Город Хабаровск» результаты слушаний оформляются протоколами слушаний и заключением о результатах слушаний. Статьи 16 и 17 указанного Положения, соответственно, содержат требования к оформлению протоколов слушаний и заключения о результатах слушаний.

Из протокола от 13.04.2011 № 1 собрания по публичным слушаниям по проекту изменений в Правила землепользования и застройки в городе Хабаровске и заключения от 13.04.2011 № 1 о результатах публичных слушаний следует, что комиссией по подготовке проекта Правил землепользования и застройки по вопросу внесения изменений в Правила в части изменения жилой зоны на рекреационную зону с южной стороны от особо охраняемой природной территории местного значения «Зеленая роща у топографического техникума» рассмотрено предложение ФИО по поручению инициативной группы граждан от ДД.ММ.ГГГГ, принявшей участие в слушаниях и выступившей со своим предложением. Из письменного предложения ФИО и членов инициативной группы, реализующих экологические права, об изменении границ территориальных зон, приобщенного к материалам дела, следует, что целью обращения в комиссию по подготовке проекта Правил землепользования и застройки явилось сохранение наиболее ценного, единственного в городе участка реликтового леса, ареала ценных растений и кустарников, в том числе монгольского дуба, возраст которого составляет более 100 лет.

Из материалов дела следует, что заключение от ДД.ММ.ГГГГ№ комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки в городе Хабаровске о результатах публичных слушаний являлось предметом проверки арбитражным судом Хабаровского края по заявлению ООО «Утес» о признании заключения недействительным. Вступившим в законную силу решением от 7 декабря 2011 года установлено, что оспариваемое заключение является приложением к проекту Правил землепользования и застройки и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

В силу части 1 статьи 253 Гражданского процессуального Кодекса РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

В соответствии с разъяснениями постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 10.06.2010 № 13, от 09.02.2012 № 3) суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (подп. «а» п. 18);

при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие процедуру принятия нормативного правового акта данного вида, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы (п. 19).

Поскольку установление порядка организации и проведения публичных слушаний, включая требования к оформлению протоколов публичных слушаний и заключения публичных слушаний в соответствии с п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относится к вопросам местного значения городского округа, по которым приняты муниципальные правовые акты в соответствии с исключительной компетенцией органа местного самоуправления, указанные процедурные вопросы не регулируются нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, выводы суда апелляционной инстанции о несоответствии оспариваемого решения Хабаровской Думы ч. 15 ст. 31, ч. 2 ст. 32 Градостроительного кодекса РФ постановлены в нарушение приведенных выше правовых норм, в связи с чем принятое апелляционное определение подлежит отмене по основаниям, установленным ст. 387 ГПК РФ, с оставлением без изменения решения Центрального районного суда г. Хабаровска от 16 февраля 2012 года.

Руководствуясь ст. ст. 387, 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, президиум Хабаровского краевого суда

п о с т а н о в и л :

кассационную жалобу председателя Хабаровской городской Думы Савкова С. Н. удовлетворить,

апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 30 мая 2012 года отменить, оставить в силе решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 16 февраля 2012 года.

Постановление президиума Хабаровского краевого суда вступает в силу со дня его принятия и может быть обжаловано в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.

Председательствующий С. И. Братенков