Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в кассационном порядке гражданское дело по заявлению прокурора ЗАТО г. Большой Камень в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц об оспаривании бездействия администрации ГО ЗАТО Большой Камень и оспаривании постановления администрации ГО ЗАТО Большой Камень в части

по кассационному представлению прокурора Приморского края на решение Шкотовского районного суда Приморского края от 15 августа 2011 г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда от 27 сентября 2011 г.

на основании определения судьи Приморского краевого суда Нужденко Т.П. о передаче кассационного представления с делом для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Заслушав доклад судьи Нужденко Т.П., выслушав заместителя прокурора Приморского края Богомолова В.И., полагавшего, что судебные постановления подлежат отмене, президиум

У С Т А Н О В И Л:

Прокурор ЗАТО г. Большой Камень обратился в суд с названным заявлением. В обоснование заявления указано, что в силу части 4 статьи 14.1 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ», части 1 статьи 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», пункта 8 Указа Президента РФ от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» на органы местного самоуправления возложена обязанность по формированию комиссий по урегулированию конфликта интересов. Однако до настоящего времени такая комиссия администрацией ГО ЗАТО Большой Камень не создана, ее функции постановлением администрации ГО ЗАТО Большой Камень от 24.02.2009 № 291 (в редакции от 11.03.2011 № 324) незаконно возложены на комиссию по противодействию коррупции. Пункт 2 названного постановления; абзацы 7, 8, 9, 10 раздела 1; абзац 2 раздела 2; абзацы 12, 13 раздела 3; абзацы 8, 9, 10 раздела 4 утвержденного им Положения о комиссии администрации ГО ЗАТО Большой Камень по противодействию коррупции, предусматривающие возложение на комиссию по противодействию коррупции функций комиссии по урегулированию конфликта интересов, противоречат статьям 11, 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», части 4 статьи 14.1 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ», Указу Президента РФ от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов».

В связи с этим прокурор просил признать незаконным бездействие администрации ГО ЗАТО Большой Камень, выразившееся в непринятии исчерпывающих мер по реализации Федерального закона «О противодействии коррупции», Федерального закона «О муниципальной службе в РФ», Указа Президента РФ «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов», обязать администрацию ГО ЗАТО Большой Камень устранить названные нарушения федерального законодательства, а также признать недействующими и не подлежащими применению со дня их принятия вышеназванные нормы постановления администрации ГО ЗАТО Большой Камень от 24.02.2009 № 291 (в редакции от 11.03.2011 № 324) и утвержденного им Положения о комиссии администрации ГО ЗАТО Большой Камень по противодействию коррупции.

Решением Шкотовского районного суда Приморского края от 15 августа 2011 г. заявление прокурора ЗАТО г. Большой Камень об оспаривании бездействия администрации ГО ЗАТО Большой Камень, выразившегося в непринятии мер по реализации положений Федерального закона «О противодействии коррупции», Федерального закона «О муниципальной службе в РФ», Указа Президента РФ «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов», о признании недействующими пункта 2 постановления администрации городского округа от 24.02.2009 № 291 (в редакции от 11.03.2011), абзацев 7, 8, 9, 10 раздела 4 Положения о комиссии администрации ГО ЗАТО Большой Камень по противодействию коррупции, утвержденного указанным постановлением администрации городского округа, в части возложения полномочий комиссии по урегулированию конфликта интересов на комиссию по противодействию коррупции оставлено без удовлетворения.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда от 27 сентября 2011 г. решение оставлено без изменения.

В кассационном представлении ставится вопрос об отмене судебных постановлений как вынесенных с существенным нарушением норм материального и процессуального права.

Определением судьи Приморского краевого суда от 9 февраля 2012 г. кассационное представление с делом передано для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции – президиума Приморского краевого суда.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления и определения о передаче кассационного представления с делом для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции, президиум находит оспариваемые судебные постановления подлежащими отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

В соответствии со статьей 387 Гражданского процессуального кодекса РФ (здесь и далее - в редакции Федерального закона от 09.12.2010 № 353-ФЗ) основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Судом при вынесении оспариваемых судебных постановлений допущено такое существенное нарушение норм материального и процессуального права.

Суд отказал прокурору в удовлетворении его заявления об оспаривании пункта 2 постановления администрации ГО ЗАТО Большой Камень от 24.02.2009 № 291 (в редакции от 11.03.2011 № 324) и абзацев 7-10 раздела 4 утвержденного данным постановлением Положения о комиссии администрации ГО ЗАТО Большой Камень по противодействию коррупции, сославшись на то, что данные нормы не противоречат части 5 статьи 2 Порядка образования комиссий по урегулированию конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии ГО ЗАТО Большой Камень, утвержденного решением Думы ГО ЗАТО Большой Камень от 28.04.2009 № 296, в соответствии с которой по решению руководителя органа местного самоуправления, руководителя избирательной комиссии городского округа функции комиссии могут быть возложены на иные постоянно действующие комиссии органа местного самоуправления, избирательной комиссии городского округа.

При этом суд исходил из того, что определение порядка создания комиссии по урегулированию конфликта интересов отнесено к полномочиям органов местного самоуправления, а Указ Президента РФ от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» носит рекомендательный, а не обязательный характер.

Суд также исходил из того, что статья 11 Федерального закона «О противодействии коррупции», часть 4 статьи 14.1 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ» не содержат запрета на возложение функций по урегулированию конфликта интересов на другие постоянно действующие комиссии органа местного самоуправления.

С данными выводами суда согласиться нельзя в связи со следующим.

Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела судом), гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Часть 4 статьи 14.1 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ» (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения спора) устанавливала, что для урегулирования конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования в порядке, определяемом муниципальным правовым актом, могут образовываться комиссии по урегулированию конфликта интересов.

Положений о возможности осуществления функций по урегулированию конфликта интересов комиссиями по противодействию коррупции данные Федеральные законы ни в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела, ни в действующей редакции не содержат.

На федеральном уровне порядок формирования и деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов регламентирован Указом Президента РФ от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов», которым утверждено Положение о таких комиссиях.

Пунктом 8 настоящего Указа Президента РФ органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано а) в 2-месячный срок разработать и утвердить положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации (муниципальных служащих) и урегулированию конфликта интересов; б) руководствоваться настоящим Указом при разработке названных положений.

Указом Президента РФ от 01.07.2010 № 821 также не предусмотрена возможность передачи полномочий комиссий по урегулированию конфликта интересов комиссиям по противодействию коррупции.

Указ Президента РФ в силу статьи 90 Конституции РФ обязателен для исполнения на всей территории РФ, следовательно, нормативные правовые акты администрации ГО ЗАТО Большой Камень не должны противоречить ему, чего суд не учел при разрешении настоящего дела.

Положения части 5 статьи 2 Порядка образования комиссий по урегулированию конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии ГО ЗАТО Большой Камень, утвержденного решением Думы ГО ЗАТО Большой Камень от 28.04.2009 № 296, как противоречащие части 1 статьи 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», части 4 статьи 14.1 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ», Указу Президента РФ от 01.07.2010 № 821 применению при разрешении настоящего спора не подлежат.

Доводы представления прокурора о том, что установление различных принципов и порядка формирования деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению урегулированию конфликта интересов федеральных государственных служащих и аналогичных комиссий для муниципальных служащих приведет к нарушению установленного законом принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы (часть 2 статьи 5 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ»), являются убедительными.

Также заслуживают внимания доводы представления прокурора о нарушении судом требований части 3 статьи 196 Гражданского процессуального кодекса РФ о том, что суд принимает решение по заявленным истцом требованиям.

Обращаясь в суд с заявлением, прокурор оспаривал не только пункт 2 постановления администрации ГО ЗАТО Большой Камень от 24.02.2009 № 291 (в редакции от 11.03.2011 № 324) и абзацы 8-10 раздела 4 утвержденного им Положения о комиссии администрации ГО ЗАТО Большой Камень о противодействии коррупции, но и абзацы 7-10 раздела 1, абзац 2 раздела 2, абзацы 12, 13 раздела 3 названного Положения.

Однако никаких выводов в отношении этих оспоренных прокурором нормоположений ни в мотивировочной, ни в резолютивной части решения суда не приведено.

Кроме того, при разрешении настоящего дела суд допустил существенное нарушение норм процессуального права, на которое в кассационном представлении прокурор не ссылается, поэтому президиум с учетом положений части 2 статьи 390 Гражданского процессуального кодекса РФ в интересах законности считает необходимым выйти за пределы доводов кассационного представления.

Прокурор обратился в суд с требованиями, в которых он одновременно оспаривает бездействие администрации ГО ЗАТО Большой Камень и изданный этим органом местного самоуправления нормативный правовой акт.

Между тем, совместному рассмотрению данные требования не подлежат.

Хотя те и другие вытекают из публичных правоотношений, разрешению они подлежат в разном порядке: требование об оспаривании бездействия органа местного самоуправления - в порядке, установленном главой 25 Гражданского процессуального кодекса РФ, а требование о признании недействующим нормативного правового акта органа местного самоуправления – в порядке, установленном главой 24 Гражданского процессуального кодекса РФ. Но суд мер к их разделению не принял.

При новом рассмотрении дела суду следует обсудить вопрос о разъединении требований прокурора.

Оспаривая бездействие органа местного самоуправления, прокурор в заявлении также просил обязать администрацию ГО ЗАТО Большой Камень устранить нарушения федерального законодательства в месячный срок со дня вступления решения в законную силу. Конкретизируя эти требования, участвующий в деле прокурор назвал способ устранения нарушения – издание документа.

Таким образом, избранный прокурором способ устранения нарушения заключается в принятии органом местного самоуправления нормативного правового акта. В связи с этим суду следовало обсудить вопрос о том, подлежат ли эти требования рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, и о прекращении производства по ним (абзац 2 статьи 220 Гражданского процессуального кодекса РФ).

Руководствуясь ст. 390 ГПК РФ, президиум

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Шкотовского районного суда Приморского края от 15 августа 2011 г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Приморского краевого суда от 27 сентября 2011 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Председательствующий Н.П. Титов

Копия верна

Судья Т.П. Нужденко