Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел гражданское дело по заявлению Невельского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации Невельского городского округа в связи с непринятием мер по осуществлению контроля в сфере размещения заказов в муниципальном образовании «Невельский городской округ» и о возложении обязанности принять меры, направленные на осуществление контроля в сфере размещения заказов

по кассационному представлению прокурора Сахалинской области Бессчасного С.А. на решение Невельского городского суда от 05 марта 2012 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Сахалинского областного суда от 24 апреля 2012 года.

Заслушав доклад судьи Сахалинского областного суда Жуковской З.В., президиум

установил:

10 февраля 2012 года Невельский городской прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации Невельского городского округа, выразившегося в непринятии мер по созданию органа, уполномоченного в соответствии с частями 2 и 3 статьи 17 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Федеральный закон № 94-ФЗ) на осуществление контроля в сфере размещения заказов в муниципальном образовании «Невельский городской округ». В этом же заявлении прокурор просил обязать администрацию муниципального образования «Невельский городской округ» принять меры, направленные на осуществление контроля в сфере размещения заказов в муниципальном образовании «Невельский городской округ».

05 марта 2012 года Невельский городской прокурор в письменном заявлении свое требование уточнил, просил признать незаконным бездействие администрации Невельского городского округа, выразившееся в непринятии мер по осуществлению контроля в сфере размещения заказов в муниципальном образовании «Невельский городской округ» и обязать администрацию Невельского городского округа принять меры, направленные на осуществление контроля в сфере размещения заказов в соответствии со статьей 17 Федерального закона № 94-ФЗ.

Решением Невельского городского суда от 05 марта 2012 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Сахалинского областного суда от 24 апреля 2012 года, Невельскому городскому прокурору в удовлетворении заявленного требования отказано.

В кассационном представлении, поданном 02 октября 2012 года, прокурор Сахалинской области Бессчасный С.А. просит указанные выше судебные постановления отменить, как принятые без учета положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и с нарушением норм Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федерального закона № 131-ФЗ), а также Федерального закона № 94-ФЗ, согласно которым администрация Невельского городского округа, являющаяся исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, полномочна принимать меры, направленные на осуществление контроля в сфере размещения в муниципальном образовании «Невельский городской округ» заказов для муниципальных нужд и нужд муниципальных бюджетных учреждений.

По запросу судьи дело истребовано из суда первой инстанции и определением от 10 декабря 2012 года жалоба с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании президиума Сахалинского областного суда.

Проверив материалы дела, выслушав заместителя прокурора Сахалинской области Конюшенко К.В., поддержавшего кассационное представление, представителя администрации Невельского городского округа ФИО1, возражавшую против представления, президиум Сахалинского областного суда находит кассационное представление подлежащим удовлетворению.

Согласно статье 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

По делу нарушения норм материального права, регулирующие спорное правоотношение, допущены.

Отказывая прокурору в удовлетворении требований, суд первой инстанции и судебная коллегия пришли к выводу об отсутствии оснований для вывода о бездействии администрации Невельского городского округа, поскольку Федеральный закон № 94-ФЗ не содержит императивных предписаний, возлагающих на органы местного самоуправления безусловную обязанность создавать в муниципальных образованиях органы по контролю за размещением заказов для муниципальных нужд и нужд муниципальных бюджетных учреждений или наделять такими полномочиями существующие органы местного самоуправления.

Выполнение такой функции, как указано в оспариваемых судебных актах, не отнесено к вопросам местного значения в статье 16 Федерального закона № 131-ФЗ, а в пункте 1 статьи 17.1 Федерального закона № 94-ФЗ, введенной в действие с 1 августа 2011 года осуществление муниципального контроля по вопросам, предусмотренным иными федеральными законами, определено как право органов местного самоуправления, а не обязанность.

Такой вывод правильным признан быть не может, исходя из следующего.

Согласно статье 1 Федерального закона № 94-ФЗ настоящий федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В силу пункта 1 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-Ф3 контроль за исполнением бюджета является вопросом местного значения городского округа.

В соответствии со статьями 28 и 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации одним из принципов бюджетной системы является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, под которым подразумевается, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Частью 1 статьи 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований являются одним из участников бюджетного процесса.

В силу части 2 и абзаца 2 части 3 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы муниципального финансового контроля, созданные местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Полномочия органов муниципального финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) местных администраций, устанавливаются местной администрацией.

Статьей 266 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что финансовый контроль, осуществляемый органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, осуществляют финансовые органы муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главный распорядители, распорядители бюджетных средств.

В статье 301 Бюджетного кодекса Российской Федерации (раздел IХ «Государственный и муниципальный финансовый контроль», глава 26 «Основы государственного и муниципального финансового контроля») предусмотрено, что осуществление муниципальных закупок с нарушением порядка, установленного этим кодексом, является одним из видов нарушений бюджетного законодательства.

Таким образом, особенностями бюджетного процесса на муниципальном уровне является, в том числе, самостоятельное осуществление органами местного самоуправления бюджетного контроля за расходованием средств местного бюджета, внедрение механизмов эффективного и результативного исполнения бюджетных средств, совершенствование механизма муниципального заказа.

Поскольку нарушения, допускаемые при размещении заказов и заключении контрактов, своими последствиями имеют ограничение конкуренции, создание преимущественных условий для отдельных коммерческих организаций, ненадлежащее исполнение заключенных контрактов, что ведет к нецелевому и неэффективному расходованию бюджетных средств, важной задачей, стоящей перед органами местного самоуправления является обеспечение действенного контроля над соблюдением требований законодательства о размещении заказов.

Статьей 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков (часть 2 статьи 3 Федерального закона № 94-ФЗ).

Согласно статье 2 названного Федерального закона (в редакции, действовавшей на время направления прокурором органу местного самоуправления представления об устранении нарушений в сфере размещения заказов, подачи прокурором в суд соответствующего заявления и на время принятия судами оспариваемых судебных постановлений) законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. Нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать настоящему Федеральному закону (часть 1).

В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов, Правительство Российской Федерации и федеральный орган исполнительной власти вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов (часть 2).

В соответствии со статьей 17 Федерального закона № 94-ФЗ контроль за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется путем плановых и внеплановых проверок (часть 1).

Плановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд осуществляются соответственно уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления (часть 2).

Внеплановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд осуществляются соответственно уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов органом местного самоуправления (часть 3).

Уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти вправе осуществлять также внеплановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд в случае поступления от уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления информации о неисполнении заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией направленных или вынесенных в соответствии с частью 8 настоящей статьи предложений или предписаний таких органов, а также в случае поступления информации о совершении заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения (часть 4).

В силу части 8 той же статьи при выявлении в результате проведения установленных частью 1 настоящей статьи проверок нарушения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления вправе:

1) направить заказчику, являющемуся соответственно органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, уполномоченному органу, в результате действий (бездействия) которых были нарушены права и законные интересы участников размещения заказа, предложение об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) направить заказчику, являющемуся соответственно органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, уполномоченному органу предложение о замене члена конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, допустившей нарушение законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов;

3) выдать заказчику, не являющемуся соответственно органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, или специализированной организации либо конкурсной, котировочной или аукционной комиссии, в результате действий (бездействия) которых были нарушены права и законные интересы участников размещения заказа, обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4) выдать заказчику, не являющемуся соответственно органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, обязательные для исполнения предписания о замене члена конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, допустившей нарушение законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов;

5) обратиться в суд, арбитражный суд с иском о признании размещения заказа недействительным.

При выявлении в результате проведения установленных частью 1 настоящей статьи проверок факта совершения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или состава преступления, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления обязаны в течение двух дней со дня выявления такого факта передать информацию о совершении указанного действия (бездействия) и подтверждающие такой факт документы соответственно в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти и в правоохранительные органы (часть 9).

В части 11 статьи 17 названного закона содержатся иные права органа местного самоуправления, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов.

Не освобожден уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган местного самоуправления и в связи с изменениями, внесенными в Федеральный закон № 94-ФЗ федеральными законами от 20.07.2012 N 122-ФЗ и от 16.10.2012 N 174-ФЗ.

Из приведенных выше норм в их системной взаимосвязи следует, что местная администрация муниципальных образований полномочна решать вопрос о возложении на входящий в её структуру орган выполнение функции по осуществлению контроля в сфере размещения заказов для муниципальных нужд и нужд муниципальных бюджетных учреждений за счет средств местного бюджета, либо средств, переданных для выполнения государственных полномочий.

Исходя из изложенного, судебные постановления судов первой и апелляционной инстанций, принятые с существенным нарушением норм материального права, подлежат отмене с вынесение нового решения об удовлетворении заявленного прокурором требования.

Руководствуясь статьей 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, президиум

п о с т а н о в и л:

решение Невельского городского суда от 05 марта 2012 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Сахалинского областного суда от 24 апреля 2012 года отменить и вынести по делу новое решение.

Признать незаконным бездействие администрации Невельского городского округа, выразившееся в непринятии мер по осуществлению контроля в сфере размещения заказов в муниципальном образовании «Невельский городской округ», и обязать администрацию Невельского городского округа принять меры, направленные на осуществление контроля в сфере размещения заказов в соответствии со статьей 17 Федерального закона № 94-ФЗ.

Председательствующий - М.Н. Король