Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев по надзорной жалобе администрации городского округа Краснотурьинск, поданной и подписанной по доверенности от 10 февраля 2010 г. ведущим специалистом по правовым вопросам муниципального учреждения «УЖКХ» Уткиной Л.А., гражданское дело по исковому заявлению прокурора г. Краснотурьинска Свердловской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации городского округа Краснотурьинск о возложении обязанности по ликвидации незаконного захоронения животных на землях бывшего поселка Гаревая,

установил:

в обоснование иска прокурором указывалось, что на территории бывшего поселка Гаревая (в 300 метрах от родника п. Гаревая) по левую сторону от дороги, ведущей на базу отдыха ... в 25 метрах от проезжей части, расположено несанкционированное (незаконное) захоронение домашних животных, которое включает в себя порядка 50 могил с надгробными памятниками и обелисками. Этот земельный участок относится к категории земель населенных пунктов.

Требование прокурора в интересах неопределенного круга лиц о возложении на администрацию Краснотурьинского городского округа обязанности по ликвидации незаконного захоронения животных (то есть захоронения биологических отходов) на землях бывшего п. Гаревая было обосновано незаконностью бездействия ответчика по ликвидации этого захоронения животных (названного в исковом заявлении скотомогильником), создающим опасность для эпизоотического благополучия, нарушающим право граждан на благоприятную окружающую среду. Прокурор полагал, что обязанность по осуществлению мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций (в частности, биолого-социальных) возложена на местную администрацию в силу федерального законодательства в виде составляющей меры по предупреждению чрезвычайных ситуаций (ответственность за устройство, санитарное состояние и оборудование незаконного захоронения животных). Требование обосновывалось ссылками на отнесение к вопросам местного значения городского округа организации мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа (пп. 11 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а также участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения (пп. 8 п. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В судебном заседании суда первой инстанции прокурором иск был поддержан, указывалось на обязанность ответчика контролировать использование земель, бесхозность захоронения (собственники животных не установлены), возникновение захоронения в связи с неустановлением ответчиком способа утилизации биологических отходов на территории муниципалитета.

Решением Краснотурьинского городского суда Свердловской области от 16 декабря 2009 г., оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 18 февраля 2010 г., исковые требования прокурора г. Краснотурьинска Свердловской области в интересах неопределенного круга лиц удовлетворены, на администрацию городского округа Краснотурьинск возложена обязанность по ликвидации незаконного захоронения животных на землях бывшего поселка Гаревая в срок до 01 июля 2010 г. способами, определенными санитарными правилами.

В надзорной жалобе заявитель просит отменить состоявшиеся по делу судебные постановления с принятием нового решения об отказе в иске, либо направлением дела на новое рассмотрение по существу. В обоснование наличия оснований для отмены обжалуемых судебных постановлений указываются существенные нарушения судами норм материального и процессуального права, отсутствие правовых оснований для возложения на администрацию Краснотурьинского городского округа обязанности по ликвидации стихийного захоронения животных в рамках осуществления защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, неисполнимость решения ввиду указания срока до 01 июля 2010 г., невозможность ограничения граждан в выборе способа утилизации умерших животных, возможность утилизации и за пределами городского округа, неустановление факта захоронения животных и его опасности.

Определением судьи Свердловского областного суда Струиной Т.Б. от 10 августа 2010 г. доводы надзорной жалобы о существенном нарушении судами норм материального права признаны заслуживающими внимания и дающими основание для передачи надзорной жалобы с делом для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции, надзорная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции.

Заслушав доклад судьи Струиной Т.Б., заслушав заключение заместителя прокурора Свердловской области Любимова О.Л., полагавшего надзорную жалобу не подлежащей удовлетворению, проверив материалы дела, обсудив доводы надзорной жалобы, президиум считает надзорную жалобу обоснованной и подлежащей удовлетворению, решение суда первой инстанции и определение суда второй инстанции незаконными и подлежащими отмене в связи с существенным нарушением норм материального права.

В соответствии со ст. 387 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Судом установлено, что территория бывшего п. Гаревая, на которой расположено захоронение домашних животных, относится к территории земель городского округа Краснотурьинск.

Удовлетворяя иск, возлагая на администрацию городского округа Краснотурьинск обязанность по ликвидации незаконного захоронения животных на землях бывшего п. Гаревая в срок до 01 июля 2010 г., способами, определенными санитарными правилами, в целях предупреждения биолого-социальных чрезвычайных ситуаций, угрозы возникновения заболеваний, суды исходили из того, что обязанность по устройству скотомогильника (биотермической ямы) на территории городского округа Краснотурьинск лежит на администрации городского округа Краснотурьинск, которой способ и место утилизации биологических отходов (в том числе и домашних животных, собак и кошек) на территории городского округа не определен (вопреки вынесенному в 2003 г. прокуратурой г. Краснотурьинска в адрес ответчика представления об устранении нарушений законодательства в сфере оборота биологических отходов, в котором указывалось на отсутствие в г. Краснотурьинске отведенного места под захоронение животных (скотомогильника)), и это бездействие послужило причиной возникновения стихийного незаконного захоронения домашних животных.

В силу абз. 6 ст. 2 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных указанным Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В силу ст. 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На основании ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» чрезвычайная ситуация определена как обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей, предупреждение чрезвычайных ситуаций – как комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения, ликвидация чрезвычайных ситуаций – как аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Исходя из содержания ст.ст. 5 и 6 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 4, п. 5 ч. 2 и п. 5 ч. 3 ст. 50 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в собственности городского округа может находиться имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах (на территории) городского округа.

В силу пп. 49 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов организации на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных. Согласно пп. «ц» п. 2 ст. 26.11 указанного Федерального закона для осуществления этих полномочий в собственности субъекта Российской Федерации могут находиться скотомогильники (биотермические ямы). Возможности нахождения скотомогильников и биотермических ям в собственности органов местного самоуправления Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает.

К полномочиям органов местной администрации в соответствии с п. 5.1 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации 04 декабря 1995 г. № 13-7-2/469, отнесены только выбор и отвод земельного участка для строительства скотомогильника или отдельно стоящей биотермической ямы по представлению организации государственной ветеринарной службы, согласованному с местным центром санитарно-эпидемиологического надзора.

Таким образом, оборудование и содержание скотомогильников не может быть отнесено к вопросам местного значения городского округа в рамках участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах округа, организации и осуществления мероприятий по защите населения и территории округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ст. 18 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»).

Согласно п. 6.10 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации 04 декабря 1995 г. № 13-7-2/469, ответственность за устройство, санитарное состояние и оборудование скотомогильника (биотермической ямы) возлагается на местную администрацию, руководителей организаций, в ведении которых находятся эти объекты.

Таким образом, ответственность за устройство, санитарное состояние и оборудование скотомогильника (биотермической ямы) в силу указанного пункта может быть возложена только на местную администрацию, в ведении которой уже находятся эти объекты.

При удовлетворении иска суд сослался также на положения п. 11 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми к вопросам местного значения городского округа относятся также организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

В соответствии с п. 3 ст. 7 Федерального закона от 10 января 2002 г № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к вопросам местного значения городского округа относятся организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

В силу ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» отношения в области обращения, в частности, с биологическими отходами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации.

В силу п. 1.2 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации 04 декабря 1995 г. № 13-7-2/469, биологическими отходами являются, в том числе, трупы животных и птиц.

Таким образом, нормы Федерального закона «Об охране окружающей среды» и Федерального закона «Об отходах производства и потребления» имеют иной предмет правового регулирования и сферу действия, не могут быть применены для разрешения вопроса о ликвидации стихийного захоронения домашних животных силами и средствами городского округа.

В силу ст. 137 Гражданского кодекса Российской Федерации к животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом или иными правовыми актами не установлено иное.

В силу ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, индивидуальные предприниматели, граждане обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств.

В силу п. 1.1 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации 04 декабря 1995 г. № 13-7-2/469, эти Правила являются обязательными для исполнения владельцами животных независимо от способа ведения хозяйства, а также организациями, предприятиями (в дальнейшем организациями) всех форм собственности, занимающимися производством, транспортировкой, заготовкой и переработкой продуктов и сырья животного происхождения.

В силу п. 1.4 указанных Правил обязанность по доставке биологических отходов для переработки или захоронения (сжигания) возлагается на владельца (руководителя фермерского, личного, подсобного хозяйства, акционерного общества и т.д.), службу коммунального хозяйства местной администрации. В силу п. 1.5. Правил биологические отходы утилизируют путем переработки на ветеринарно-санитарных утилизационных заводах (цехах) в соответствии с действующими правилами, обеззараживают в биотермических ямах, уничтожают сжиганием или в исключительных случаях захоранивают в специально отведенных местах. В силу п. 1.7 с введением настоящих Правил уничтожение биологических отходов путем захоронения в землю категорически запрещается.

В соответствии с п.п. 96, 98 Примерных правил содержания домашних животных в Свердловской области, утвержденных постановлением Правительства Свердловской области от 06 августа 2004 г. № 743-ПП захоронение и иная утилизация останков домашних и безнадзорных животных производятся в местах и порядке, определенных органами местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области, с соблюдением действующих ветеринарно- санитарных правил по утилизации биологических отходов. Запрещено самостоятельное захоронение останков домашних животных в черте муниципального образования, лесопарковых и рекреационных зонах населенных пунктов, а также вывоз на полигоны хранения бытовых отходов.

Таким образом, и указанным нормативным актом к компетенции органа местного самоуправления отнесено лишь указание места и порядка, а не само производство уничтожения биологических отходов за собственников умерших животных способами, предусмотренными Ветеринарно-санитарными правилами сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденными Главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации, от 04 декабря 1995 г. № 13-7-2/469.

Необоснованны ссылки суда и на положения ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации, в п. 1 которой установлен муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляемый органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Поскольку возможность привлечения к ответственности органами муниципального земельного контроля в настоящее время федеральным земельным законодательством не предусмотрена основными функциями муниципального земельного контроля являются информационная, и функция сбора сведений об использовании участков, находящихся в муниципальной собственности и переданных третьим лицам на соответствующем праве.

В силу ч. 5 ст. 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении» решение не должно вызывать затруднений при исполнении.

Постановленное решение без указания способа ликвидации и исходя из установленного срока его исполнения не отвечает также требованиям исполнимости судебного акта.

Постановленные по делу судебные постановления нельзя признать законными и обоснованными, допущенное судами существенное нарушение норм материального права влечет их отмену, поскольку без отмены обжалуемых судебных актов невозможно восстановление нарушенного права заявителя (на которого без соответствующего правового основания возложено выполнение обязанности).

Руководствуясь ст. ст. 386 - 388, п. 5 ч. 1 ст. 390 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, президиум

постановил:

решение Краснотурьинского городского суда Свердловской области от 16 декабря 2009 г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 18 февраля 2010 г. отменить, постановить по делу новое решение, которым в удовлетворении исковых требований прокурора г. Краснотурьинска Свердловской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации городского округа Краснотурьинск о возложении обязанности по ликвидации незаконного захоронения животных на землях бывшего поселка Гаревая отказать.

Председатель И.К. Овчарук

Копия верна: судья Струина Т.Б.