Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в судебном заседании 13 июля 2016 года административное дело №...а-№.../2015 по административному иску ФИО1 к Управлению Федеральной миграционной службы России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее УФМС) о признании незаконными действий, выразившихся в отказе в принятии документов, возложении обязанности совершить определённые действия на основании кассационной жалобы Управления Федеральной миграционной службы России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области и определения судьи Санкт-Петербургского городского суда от 29 июня 2016 года о передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Заслушав доклад судьи Семеновой И.А., представителей УФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области ФИО2 и ФИО3, адвоката ФИО1 Трикуль П.С.,

ПРЕЗИДИУМ УСТАНОВИЛ :

ФИО1 обратился в суд с вышеназванным административным иском, просил признать незаконными действия УФМС, выразившиеся в отказе принять от него документы для получения разрешения на временное проживание в Российской Федерации (далее РВП), возложить на административного ответчика обязанность принять соответствующие документы.

Решением Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 14 декабря 2015 года требования удовлетворены, действия УФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, выразившиеся в отказе 30 июля 2015 года в приеме заявления и документов ФИО1 для получения разрешения на временное проживание, признаны незаконными, на административного ответчика возложена обязанность принять от ФИО1 заявление и пакет документов на выдачу разрешения на временное проживание.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 21 марта 2016 года решение районного суда оставлено без изменений.

В кассационной жалобе УФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области просит судебные акты по делу отменить как принятые с нарушением норм материального права и процессуального права.

В соответствии со ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

При рассмотрении дела допущены существенные нарушения норм материального права.

Как установлено в ходе судебного разбирательств, ФИО1 является гражданином Республики Узбекистан; въехал в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы; 30 июля 2015 года обратился в Калининский районный отдел УФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области с целью подать заявление и комплект документов для получения разрешения на временное проживание в Российской Федерации.

30 июля 2015 года в принятии заявления и комплекта документов ФИО1 отказано по основанию, предусмотренному абз.8 п.34 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, утвержденного Приказом ФМС России от 22 апреля 2013 года № 214 (далее Административный регламент), поскольку ФИО1 находился на тот момент на территории Российской Федерации без законных оснований (в нарушение установленного законодательством порядка).

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к выводу о противоречии п.34 Административного регламента имеющему большую силу Федеральному закону №115-фз «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее Федеральный закон №115-фз), а именно его статье 6.1., которая не содержит подобного основания для отказа в приеме заявления о выдаче разрешения на временное проживание, предусматривает исчерпывающий перечень оснований к отказу: когда не предъявлен какой-либо из документов, указанных в пункте 2 настоящей статьи, или не уплачена государственная пошлина, и указал, что незаконность пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации не может препятствовать подаче документов для получения разрешения на временное проживание.

Суд апелляционной инстанции, оставляя без изменения решение районного суда, исходил из того, что предоставление рассматриваемой государственной услуги включает в себя административную процедуру «прием и регистрация заявления», которая, в свою очередь, состоит из двух самостоятельных административных процедур, одна из которых состоит в принятии заявления, вторая – в принятии (или непринятии) их к рассмотрению государственным органом, и в этой связи признал, что нахождение ФИО1 на территории Российской Федерации с нарушением установленного порядка пребывания не могло служить основанием для отказа в принятии его заявления с приложенными документами и регистрации их в установленном порядке, а могло оцениваться УФМС только на этапе следующей административной процедуры, при решении вопроса о приеме заявления и документов к рассмотрению, в рамках которой следовало принять решение об отказе в рассмотрении заявления.

Податель кассационной жалобы оспаривает правильность выводов судов о незаконности его действий и об отсутствии законных оснований к отказу в принятии заявления и документов ФИО1 на получение разрешения на временное проживание в Российской Федерации, полагая, что за получением государственных услуг в ФМС России могут обращаться только законно находящиеся в Российской Федерации граждане, тогда как срок пребывания ФИО1 в Российской Федерации к моменту его обращения в УФМС с заявлением на выдачу РВП превышал установленные 90 из 180 суток и он уклонялся от выезда с территории Российской Федерации, что согласно п.34 Административного регламента должно повлечь отказ ФИО1 в приеме его заявления и документов к рассмотрению.

УФМС ссылается на неправильное толкование и применение судами положений п.34 Административного регламента, который является действующим и обязателен к применению, части 4 ст.6.1. Федерального закона №115-фз, на нарушение ст.14 Федерального закона №210-фз «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее Федеральный закон №210-фз); указывает на ошибочность выводов судебной коллегии о разделении этапа принятия документов на две самостоятельные административные процедуры и, как следствие, о необходимости принятия решения об отказе в рассмотрении заявления ФИО1 по мотиву нарушения им установленного порядка пребывания на территории Российской Федерации на этапе предоставления государственной услуги, обосновывая свою позицию тем, что стандарт предоставления государственной услуги и Административный регламент предусматривают существование этапа приема заявления и документов и следующего за ним этапа рассмотрения принятого заявления и документов на получение РВП и соответствующие этим этапам основания для отказа в приеме документов, необходимых для получения государственной услуги, и для отказа в предоставлении государственной услуги по выдаче РВП (ст.7 Федерального закона №115-фз); ссылается на решение Верховного Суда РФ от 25 февраля 2016 года, состоявшееся по делу №АКПИ 15-1434 по административному иску ФИО1 об оспаривании нормативного правового акта, которым подтверждается соответствие Административного регламента предоставления ФМС государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы кассационной жалобы являются обоснованными.

Частью 1 статьи 12 Федерального закона № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" установлено, что предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Административный регламент, утвержденный приказом ФМС от 22 апреля 2013 года, устанавливает стандарт и порядок предоставления территориальными органами ФМС России и их структурными подразделениями государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 34 Административного регламента заявление и документы к рассмотрению не принимаются, если заявитель находится на территории Российской Федерации с нарушением установленного порядка пребывания (проживания).

Указывая на противоречие п.34 Административного регламента статье 6.1 Федерального закона №115-фз «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», суд первой инстанции не учел, что в установленном порядке недействующим и не подлежащим применению данный пункт не признан, статья 6.1. «Временное проживание иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы» регулирует особенности правового положения данной категории граждан, к которой могут относиться только лица, соблюдающие условия своего пребывания, вытекающие из их правового статуса, т.е. законно находящиеся в Российской Федерации.

Под законно находящимся в Российской Федерации иностранным гражданином Федеральный закон № 115-ФЗ понимает лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации (статья 2).

В силу ст. 25.10 Федерального закона № 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" иностранный гражданин, не имеющий документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, …. либо уклоняющийся от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания (проживания) в Российской Федерации является незаконно находящимся на территории Российской Федерации и несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

К числу заявителей для предоставления государственной услуги по выдаче РВП пункт 2 Административного регламента также относит иностранного гражданина или лицо без гражданства, достигшее 18-летнего возраста, законно находящееся на территории Российской Федерации, обратившееся в территориальный орган ФМС России по месту предполагаемого проживания с заявлением о выдаче разрешения.

Решением Верховного Суда РФ от 25 февраля 2016 года №АКПИ 15-1434 по административному иску ФИО1, в рамках которого, в том числе, проверено соответствие положения абзаца 8 пункта 34 Регламента статье 8 Федерального закона №59-фз «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и части 4 статьи 6.1. Федерального закона №115-фз «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 отказано.

Согласно выводам Верховного Суда РФ, приведенным в названном решении, поименованное в абзаце 8 пункта 34 Административного регламента основание для отказа в приеме заявления и документов, необходимых для предоставления государственной услуги, предусматривающее отказ в принятии заявления и документов к рассмотрению, если заявитель находится на территории Российской Федерации с нарушением установленного порядка пребывания (проживания), согласуется с нормами закона, поскольку соотносит оказание государственной услуги только иностранным гражданам и лицам без гражданства, законно находящимся на территории Российской Федерации.

Приведенный в заседании Президиума довод адвоката административного истца о том, что ФИО4 на момент обращения в УФМС с просьбой принять документы для получения РВП имел документы, подтверждающие законность его нахождения на территории Российской Федерации, не может быть принят во внимание судом кассационной инстанции.

На указанном обстоятельстве свое административное исковое заявление ФИО1 не основывал. В судах нижестоящих инстанций не оспаривал того обстоятельства, что на момент обращения в УФМС не имел документов, подтверждающих его право на пребывание (проживание) в Российской Федерации.

Нельзя согласиться и с предложенным судебной коллегией толкованием пункта 53 Административного регламента и ее выводом о том, что вопрос о приеме документов заявителя к рассмотрению должен быть разрешен на стадии административной процедуры предоставления государственной услуги по выдаче РВП.

Статьей 14 Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», закрепляющей требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги, установлено, что стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 7), а также исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги (пункт 8).

Пункт 34 Административного регламента содержится в подразделе, устанавливающем перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги, а пункт 53 Административного регламента содержится в разделе, посвященном выполнению административных процедур, которые включены в предоставление государственной услуги (их составу, последовательности и срокам, требованиям к порядку выполнения).

При этом пункт 60 Регламента в качестве основания для начала административной процедуры по выдаче РВП определяет поступление заявления и необходимых документов.

Из названных положений следует, что заявления и документы иностранных граждан и лиц без гражданства, которые находятся на территории Российской Федерации с нарушением установленного порядка пребывания (проживания), к рассмотрению не принимаются и к выполнению административных процедур, включенных в предоставление государственной услуги, не допускаются.

Результатом предоставления государственной услуги согласно п.п.16,70-72 Административного регламента может являться либо выдача иностранному гражданину разрешения, либо отказ в выдаче разрешения, которые оформляются соответствующим решением. Возможность принятия уполномоченным органом решения об отказе в рассмотрении заявления после приема и регистрации заявления не предусмотрена.

С учетом изложенного, руководствуясь ст.328-330 КАС РФ, Президиум

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Дзержинского районного суда Санкт-Петербурга от 14 декабря 2015 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 21 марта 2016 года отменить.

В удовлетворении административного иска ФИО1 к Управлению Федеральной миграционной службы России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области о признании действий незаконными, возложении обязанности совершить определённые действия отказать.

Председательствующий: А.В. Лаков