Гражданский кодекс часть 1

Заместитель председателя Астраханского областного суда Шустова Т.П., рассмотрев надзорную жалобу <...> администрации муниципального образования «Енотаевский район» Н. на решение судьи Енотаевского районного суда Астраханской области от 14 августа 2015 года, решение судьи Астраханского областного суда от 18 сентября 2015 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении администрации муниципального образования «Енотаевский район»,

установил:

постановлением старшего государственного инспектора, начальника отдела надзора за водными, земельными ресурсами, геологического надзора и охраны недр Управления Росприроднадзора по Астраханской области от 25 июня 2015 года администрация муниципального образования «Енотаевский район» привлечена к административной ответственности по части 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере <...> рублей.

Решением судьи Енотаевского районного суда Астраханской области от 14 августа 2015 года постановление государственного инспектора, начальника отдела надзора за водными, земельными ресурсами, геологического надзора и охраны недр Управления Росприроднадзора по Астраханской области от 25 июня 2015 года о привлечении администрации муниципального образования «Енотаевский район» к административной ответственности по части 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях оставлено без изменения, жалоба администрации муниципального образования «Енотаевский район» без удовлетворения.

Решением судьи Астраханского областного суда от 18 сентября 2015 года решение судьи Енотаевского районного суда Астраханской области от 14 августа 2015 года, постановление старшего государственного инспектора, начальника отдела надзора за водными, земельными ресурсами, геологического надзора и охраны недр Управления Росприроднадзора по Астраханской области №<...> от 23 июня 2015 года оставлены без изменения, жалоба администрации муниципального образования «Енотаевский район» - без удовлетворения.

В жалобе в порядке надзора <...> администрации муниципального образования «Енотаевский район» Н. ставит вопрос об отмене состоявшихся судебных постановлений ввиду нарушения норм административного законодательства.

Проверив доводы жалобы, материалы дела, прихожу к следующему выводу.

Согласно положениям статьи 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и части 1 статьи 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

В силу частей 1 и 2 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

Согласно части 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Ответственность за нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение, за исключением случаев, предусмотренных статьей 8.45 настоящего Кодекса, предусмотрена частью 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Из материалов дела следует, что на основании приказа № 358 от 8 апреля 2015 года Управлением федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Роспотребнадзор) по Астраханской области проведен осмотр водных объектов р. Волга, р. Енотаевка, пр. Старая Волга и территории их водоохранных зон и прибрежных защитных полос в границах о. Екатерининский, о. Владимирский, о. Енотаевский, о. Ивановский Енотаевского района Астраханской области.

Согласно акту обследования территории на предмет соблюдения природоохранных требований от 9 апреля 2015 года на территории кварталов № <...>, <...>, расположенных на о. Владимировский Енотаевского района Астраханской области в пределах водоохраной зоны водного объекта пр. Старая Волга, установлены несанкционированные складирования, а также мозаичные захламления отходами производства и потребления территории, которые при сильных порывах ветра, выпадении обильных осадков могут повлечь засорение водных объектов отходами производства и потребления. Указанный участок лесного фонда в аренду не передан.

Привлекая администрацию муниципального образования «Енотаевский район» к административной ответственности по части 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, должностное лицо исходило из того, что о. Владимировский расположен в границах муниципального образования «Енотаевский район», в связи с чем обязанность по организации сбора и вывоза бытовых отходов, расположенных в границах муниципального образования, возложена на данный орган местного самоуправления.

Оставляя постановление должностного лица без изменения, судебные инстанции исходили из того, что согласно положениям части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относятся к вопросам местного значения муниципального района, а в силу части 1 статьи 11 указанного закона в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения, в том числе и земли лесного фонда.

Поскольку в соответствии с пунктом 2.4 Положения об организации сбора, вывоза, утилизации и переработке бытовых, промышленных отходов и мусора на территории муниципального образования «Енотаевский район» к полномочиям органов местного самоуправления района в сфере обращения с отходами отнесена организация работ по санитарной очистке территории района, не закрепленной на праве собственности (аренды) за пользователями (арендаторами) земельных участков или объектов недвижимости, судом признана установленной вина администрации МО «Енотаевский район» в совершении вменяемого правонарушения.

Выводы суда основаны также на том, что в примечании к пункту 7.8 Межгосударственного стандарта ГОСТ 30772-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введенным в действие постановлением Госстандарта Российской Федерации от 28 декабря 2001 года № 607-ст, предусмотрено, что в случае если собственник отходов не установлен, им являются органы местного самоуправления, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

Данные выводы судебных инстанций нельзя признать мотивированными.

Частью 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В соответствии со статьей 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по делу об административном правонарушении подлежат выяснению, в частности, виновность лица в совершении административного правонарушения, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Согласно части 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36, части 2 и 3); лесное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "к" части 1; статья 76, часть 2).

Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, - по смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с провозглашенной в ее преамбуле целью обеспечения благополучия и процветания России исходя из ответственности перед нынешним и будущим поколениями и во исполнение конституционной обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58 Конституции Российской Федерации) - основывается на принципе приоритета публичных интересов, что предопределяет особую роль государства в обеспечении охраны и защиты лесов, а также ответственность субъектов хозяйственной деятельности, связанной с использованием лесов, за соблюдение установленного лесным законодательством правопорядка и их публично-правовые обязательства в отношении защиты лесного фонда от негативного воздействия.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации лесной фонд - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения международных обязательств, а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов - представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим (постановления от 9 января 1998 года № 1-П, от 7 июня 2000 года № 10-П и от 2 июня 2015 года № 12-П; определения от 27 июня 2000 года № 92-О, от 3 февраля 2010 года № 238-О-О, от 15 января 2015 года № 5-О и др.).

Установленный действующим законодательством порядок использования и охраны лесного фонда включает в себя обязанность субъектов, осуществляющих использование лесов, проводить мероприятия по защите соответствующих земель от загрязнения отходами производства и потребления и иного негативного воздействия (статьи 13 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 51 Лесного кодекса Российской Федерации). Мероприятия санитарно-оздоровительного характера на лесных участках, связанные с исполнением публично-правовых обязанностей лесопользователя, по смыслу взаимосвязанных положений статьи 55 Лесного кодекса Российской Федерации и утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2007 года № 414 во исполнение части 3 данной статьи Правил санитарной безопасности в лесах, должны осуществляться и в том случае, если невозможно установить лицо, виновное в их захламлении, загрязнении и ином негативном воздействии на них. Органы же государственной власти и органы местного самоуправления, согласно части 2 статьи 51 Лесного кодекса Российской Федерации, осуществляют охрану и защиту лесов в пределах полномочий, определенных в соответствии с его статьями 81 - 84, если иное не предусмотрено данным Кодексом, другими федеральными законами.

Исходя из того что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности (часть 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации), управление ими и их охрана составляют ведение Российской Федерации, что не исключает дискреции федерального законодателя, передавшего осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации: согласно статье 83 Лесного кодекса Российской Федерации к ним относятся, в частности, полномочия по организации использования лесов, их охраны, защиты (за исключением лесозащитного районирования и государственного лесопатологического мониторинга), воспроизводства (за исключением лесосеменного районирования, формирования федерального фонда семян лесных растений и государственного мониторинга воспроизводства лесов) на землях лесного фонда и обеспечению охраны, защиты, воспроизводства лесов (в том числе создание и эксплуатация лесных дорог, предназначенных для использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов) на указанных землях; средства же на осуществление переданных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета (пункт 4 части 1 и часть 3).

Что касается полномочий органов местного самоуправления в области лесных отношений, то, как следует из части 1 статьи 84 Лесного кодекса Российской Федерации, они сводятся к принятию мер по предотвращению вредного воздействия (включая захламление) на те лесные участки, которые находятся в муниципальной собственности. Утвержденные Правительством Российской Федерации Правила санитарной безопасности в лесах также предусматривают обеспечение органами местного самоуправления проведения соответствующих санитарно-оздоровительных мероприятий лишь в отношении лесов, расположенных на землях, находящихся в собственности муниципальных образований.

Таким образом, в системе действующего правового регулирования принятие мер, направленных на ликвидацию загрязнения бытовыми и промышленными отходами лесных участков, расположенных на территории городского округа, но не находящихся в его собственности, органами местного самоуправления данного городского округа не предусмотрено и относится к компетенции уполномоченных исполнительных органов государственной власти (постановление Конституционного суда Российской Федерации от 13 октября 2015 года № 26-П).

Возложение на органы местного самоуправления безусловной обязанности по проведению за счет средств местного бюджета сбора и вывоза отходов, неправомерно размещенных неустановленным лицом на расположенных на их территории землях любой формы собственности, влечет, таким образом, нарушение не только закрепленного Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принципа самостоятельности бюджетов (статья 31), но и конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета, а также конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления и, соответственно, - нарушение статей 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133 Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем, как следует из статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с частью 2 статьи 84 Лесного кодекса Российской Федерации и статьей 19 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления могут быть наделены законом - федеральным или субъекта Российской Федерации - отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов с учетом установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71, 72 и 73) и с предоставлением необходимых для реализации этих полномочий материально-финансовых средств. Кроме того, полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, могут быть переданы органам местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации, как это предусмотрено пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Если же соответствующие государственные полномочия органам местного самоуправления городского округа в установленном порядке не переданы, обращенное к ним требование проведения организационных мероприятий и несения материально-финансовых затрат по обеспечению очистки расположенных на его территории лесных участков, входящих в состав лесного фонда, от загрязнения отходами производства и потребления не имеет конституционного обоснования.

В законе Астраханской области от 19 ноября 2014 года № 77/2014-ОЗ «Об отдельных вопросах правового регулирования охраны окружающей среды и сохранения биологического разнообразия на территории Астраханской области» не содержится положений о передаче государственных полномочий по охране лесного фонда органам местного самоуправления.

Таким образом, при пересмотре постановления должностного лица мировым судьей и судьей районного суда требования статей 24.1, 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях об установлении виновности лица в совершении административного правонарушения, выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, соблюдены не были.

В силу части 4 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отсутствие состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения в порядке надзора жалобы, протеста выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение.

При таких обстоятельствах, постановление старшего государственного инспектора, начальника отдела надзора за водными, земельными ресурсами, геологического надзора и охраны недр Управления Росприроднадзора по Астраханской области от 25 июня 2015 года, решение судьи Енотаевского районного суда Астраханской области от 14 августа 2015 года, решение судьи Астраханского областного суда от 18 сентября 2015 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении администрации муниципального образования «Енотаевский район» подлежат отмене, а производство по делу - прекращению на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с отсутствием в действиях администрации муниципального образования «Енотаевский район» состава административного правонарушения.

На основании изложенного, руководствуясь 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

постановил:

жалобу <...> администрации муниципального образования «Енотаевский район» Н. удовлетворить.

Постановление старшего государственного инспектора, начальника отдела надзора за водными, земельными ресурсами, геологического надзора и охраны недр Управления Росприроднадзора по Астраханской области от 25 июня 2015 года, решение судьи Енотаевского районного суда Астраханской области от 14 августа 2015 года, решение судьи Астраханского областного суда от 18 сентября 2015 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 8.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении администрации муниципального образования «Енотаевский район» отменить.

Производство по делу прекратить на основании пункта 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с отсутствием состава административного правонарушения.