Постановление № 5-1196/20 от 06.11.2020 Октябрьского районного суда г. Архангельска (Архангельская область)

Судья Октябрьского районного суда г. Архангельска Ярмолюк С.Р., рассмотрев в открытом судебном заседании дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), в отношении

исполняющей обязанности министра культуры Архангельской области ФИО1, родившейся ДД.ММ.ГГГГ, проживающей по адресу: <адрес>,

установил:

14.01.2020 исполняющим обязанности министра культуры Архангельской области ФИО1 совершено правонарушение, предусмотренное статьей 17.7 КоАП РФ и выразившееся в непредставлении в прокуратуру Архангельской области в установленный месячный срок во исполнение представления заместителя прокурора Архангельской области от 06.12.2019 сведений о результатах принятых мер по организации надлежащего государственного контроля за деятельностью подведомственных учреждений, в том числе ГБУК АО «Архангельский краеведческий музей», ГБУК АО «Северный морской музей» и ГБУК АО «Вельский краеведческий музей им. В.Ф. Кулакова», в части сохранения объекта культурного наследия федерального значения Новодвинская крепость, музейных предметов и коллекций.

ФИО1, надлежащим образом извещенная о дате, времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явилась, направила защитника.

Защитник Тепсаева А.У. в судебном заседании возражала против привлечения к ответственности, представила дополнительные пояснения и материалы.

В судебном заседании прокуроры отдела прокуратуры Архангельской области Мошникова З.Н. и ФИО2 поддержали привлечение ФИО1 к ответственности, указали, что ФИО1 как должностное лицо, отвечая на представление прокурора о выявленных нарушениях, не признала факт нарушения и не приняла никаких мер, направленных на устранение нарушений.

Выслушав участников процесса, исследовав письменные материалы дела, судья приходит к следующим выводам.

Статьей 17.7 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.

Согласно представлению заместителя прокурора Архангельской области <данные изъяты> от 06.12.2019 № 7-32-2019, внесенному в соответствии со статьями 22, 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в адрес министра культуры Архангельской области <данные изъяты> по результатам проведения прокуратурой Архангельской области проверки деятельности министерства культуры Архангельской области в сфере соблюдения законодательства о музейном фонде и музеях, министру предъявлено требование безотлагательно рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры области, а также:

- принять незамедлительные меры, направленные на сохранение объекта культурного наследия федерального значения,

- организовать надлежащий государственный контроль за состоянием государственной части Музейного фонда Российской Федерации, в том числе путем проведения проверок музейных учреждений, осуществляющих функции по сохранению музейных предметов и коллекций,

- принять меры по устранению причин и условий, способствовавших нарушениям законодательства об охране объектов культурного наследия и о музейном деле;

- принять незамедлительные меры, направленные на приведение уставов ГБУК АО «Государственное музейное объединение «Художественная культура Русского Севера», ГБУК АО «Архангельский краеведческий музей», ГБУК АО «Северный морской музей» в соответствие с федеральным законодательством.

В ответ на представление министерством культуры направлено письмо от 10.01.2020, подписанное ФИО1, которая на тот момент являлась исполняющим обязанности министра культуры Архангельской области.

Полагая, что данный ответ свидетельствует о невыполнении представления, заместитель прокурора Архангельской области <данные изъяты> вынес постановление от 05.03.2020 о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном статьей 17.7 КоАП РФ, в отношении ФИО1 В постановлении указано, что при рассмотрении и ответе на представление не выполнено следующее:

- не организован надлежащий государственный контроль за состоянием государственной части Музейного фонда Российской Федерации, в том числе путем проведения проверок музейных учреждений, осуществляющих функции по сохранению музейных предметов и коллекций, в том числе не приняты меры, направленные на надлежащее выполнение охранных обязательств в отношении объекта культурного наследия федерального значения, не указаны меры по устранению нарушений Инструкции по учету и хранению музейных ценностей, находящихся в государственных музеях СССР, утвержденной приказом Минкультуры СССР от 17.07.1985 № 290, а также меры, направленные на устранение причин и условий, способствовавших нарушениям законодательства об охране объектов культурного наследия, о музейном деле;

- уставы музейных учреждений в соответствие с федеральным законом не приведены;

- не указаны меры по устранению нарушений требований ст. 7, п. 5 ч. 1 ст. 93, 103 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Согласно статье 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Той же статьей предусмотрено, что в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Из материалов дела и пояснений участников процесса следует, что представление получено министерством 11.12.2019 и рассмотрено с участием прокурора 10 января 2020 года, а о результатах рассмотрения сообщено письмом от 10.01.2020.

В части содержащегося в представлении требования принять незамедлительные меры, направленные на приведение уставов ГБУК АО «Государственное музейное объединение «Художественная культура Русского Севера», ГБУК АО «Архангельский краеведческий музей», ГБУК АО «Северный морской музей» в соответствие с федеральным законодательством, отсутствуют основания для вывода о наличии состава правонарушения в действиях либо бездействии ФИО1

Из ответа от 10.01.2020, материалов дела и пояснений защитника следует, что министерство культуры Архангельской области не согласно с позицией прокуратуры о том, что предусмотренное в уставах указанных учреждений право на проведение экспертиз культурных ценностей для частных лиц на платной основе противоречит целям деятельности музеев и требованиям статей 27 и 33 Федерального закона от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 54-ФЗ).

Статьей 27 Федерального закона № 54-ФЗ определены цели создания музеев в Российской Федерации. К ним отнесены осуществление просветительной, научно-исследовательской и образовательной деятельности; хранение музейных предметов и музейных коллекций; выявление и собирание музейных предметов и музейных коллекций; изучение музейных предметов и музейных коллекций; публикация музейных предметов и музейных коллекций.

Согласно статье 33 Федерального закона № 54-ФЗ музеи в Российской Федерации в соответствии со своими учредительными документами могут осуществлять деятельность, не запрещенную законодательством Российской Федерации и соответствующую целям деятельности музеев в Российской Федерации, которые предусмотрены данным Федеральным законом. При этом данной статьей также установлено, что музеи в соответствии со своими учредительными документами могут осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, предусмотренных данным Федеральным законом.

Материалами дела подтверждается и не оспаривается защитником, что уставами двух из указанных учреждений (за исключением ГБУК АО «Северный морской музей») предусмотрено осуществление экспертной деятельности на платной основе.

Из указанных норм Федерального закона № 54-ФЗ или иных нормативных правовых актов не следует, что любое осуществление экспертной деятельности на платной основе противоречит целям деятельности (создания) музеев. Наоборот, из нормы статьи 33 Федерального закона № 54-ФЗ следует, что осуществление этой деятельности возможно, но не должно наносить ущерб указанным целям. Однако наличие в уставах полномочий на осуществление отдельных видов деятельности на платной основе, в том числе экспертной деятельности, само по себе не наносит никакого ущерба. Какие-либо доказательства того, что осуществление указанных уставных полномочий препятствовало достижению целей музеев, в материалах дела отсутствуют.

Ссылка на то, что согласно пункту 2.3 Положения о Музейном фонде Российской Федерации, утвержденном приказом Минкультуры России от 15.01.2019 № 17, негосударственные организации (кроме муниципальных), а также физические лица представляют музейные предметы на экспертизу в целях, указанных в подпунктах 2.1.1 и 2.1.2 пункта 2.1 данного Положения, в комиссии государственных музеев и государственных организаций, информация о которых размещается на официальном сайте Министерства в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, также не свидетельствует о незаконности указанных положений уставов.

Установление обязанности размещения информации об экспертных комиссиях в сети Интернет не свидетельствует о том, что любая иная экспертная деятельность запрещена или что предусмотренная указанным Положением деятельность не может упоминаться в уставе до тех пор, пока сведения о комиссии не будут размещены в сети Интернет.

В части вменяемого в вину ФИО1 нарушения, выразившегося в неуказании мер по устранению нарушений требований ст. 7, п. 5 ч. 1 ст. 93, 103 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», также отсутствуют основания для вывода о наличии состава правонарушения.

Из материалов дела и пояснений прокуроров в судебном заседании следует, что в ходе проверок подведомственных министерству учреждений были выявлены отдельные факты, содержащие признаки правонарушений, предусмотренных статьей 7.29 КоАП РФ и выразившихся в искусственном дроблении предметов закупок в целях размещения закупок с применением неконкурентного способа закупки – закупки у единственного поставщика (исполнителя).

В представлении заместителя прокурора содержится только общее описание данных нарушений. В резолютивной части представления не имеется каких-либо конкретных требований, касающихся данного нарушения (нарушений).

Из ответа от 10.01.2020 и материалов дела следует, что данный вопрос был рассмотрен министерством, а в ответе было сообщено об утверждении плана проверок подведомственных учреждений в данной сфере. В связи с этим, с учетом отсутствия в представлении конкретных требований в данной части, отсутствуют основания для вывода о том, что ответ и действия исполняющего обязанности министра в данной части являлись неполными или необоснованными.

В части содержащихся в представлении требований по организации надлежащего государственного контроля, направленного на сохранение объекта культурного наследия федерального значения и музейных ценностей, в действиях (бездействии) исполняющего обязанности министра имеется состав правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 КоАП РФ.

Из представления следует, что в ходе проверки подведомственных учреждений прокуратурой было выявлено, что меры, принимаемые ГБУК АО «Архангельский краеведческий музей» в отношении объекта культурного наследия Новодвинская крепость, который находится в безвозмездном пользовании данного учреждения, в достаточной мере не обеспечивают сохранность объекта, а необходимые меры по контролю со стороны министерства как учредителя не принимаются.

Также в представлении указано, что выявлены нарушения Инструкции по учету и хранению музейных ценностей, находящихся в государственных музеях СССР, утвержденной приказом Минкультуры СССР от 17.07.1985 № 290, в деятельности ГБУК АО «Северный морской музей» и ГБУК АО «Вельский краеведческий музей им. В.Ф. Кулакова», выразившиеся в том числе в несоблюдении условий раздельного хранения музейных предметов и музейных коллекций, нарушение требований к проходам, хранилищам, несоблюдение температурно-влажностного режима, несоблюдение требований по опечатыванию витрин.

Выявление данных обстоятельств послужило основанием для предъявления в представлении требования о принятии мер, направленных на сохранение объекта культурного наследия федерального значения и культурных ценностей, в том числе по организации надлежащего государственного контроля.

В ответ на представление в данной части в письме от 10.01.2020 министерством культуры Архангельской области была сообщена следующая информация:

- описаны общие случаи, формы и способы контроля;

- в части Новодвинской крепости – указано, что от прокуратуры в министерство не поступала информация о проверке, за исключением одного запроса, а также указано, что с 2016 года, что функции министерства культуры Архангельской области в сфере использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия осуществляет инспекция по охране объектов культурного наследия Архангельской области;

- в части нарушения Инструкции по учету и хранению музейных ценностей – указано, что работа по устранению выявленных недостатков проводится регулярно и к моменту подготовки ответа они устранены «почти в полном объеме».

Тот факт, что для сохранения Новодвинской крепости требуется принятие дополнительных мер и выделение дополнительного финансирования, а также факты нарушения требований к учету и хранению музейных ценностей в указанных музеях подтверждаются материалами дела и не оспариваются министерством и ФИО1 как должностным лицом министерства.

Ссылка ФИО1 и ее защитников на то, что министерство и учреждение предпринимают все усилия по сохранению Новодвинской крепости, в том числе путем направления заявок на выделение дополнительных бюджетных средств, не имеет существенного правового значения для дела. Как следует из постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, в вину должностному лицу вменяется не разрушение объекта и не его ненадлежащее содержание, а непринятие мер по представлению в части осуществления контроля за подведомственным учреждением, в пользовании которого находится указанный объект культурного наследия.

Следовательно, вопрос о том, были ли министерством или его правопредшественниками, а также их должностными лицами предприняты все зависящие от них меры на протяжении всего периода владения и пользования объектом, не входит в предмет доказывания по настоящему делу, возбужденному по статье 17.7 КоАП РФ.

Из статьи 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» следует, что должны быть приняты конкретные меры по устранению указанных в представлении нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Между тем, в ответе от 10.01.2020 не указано ни о каких конкретных мерах, осуществленных министерством культуры Архангельской области в рамках государственного контроля за соответствующими подведомственными государственными учреждениями. Также в ответе не указано и о несогласии с выводами прокурора о неправомерном бездействии в данной части.

Сведения об оспаривании представления прокурора также отсутствуют.

Проведение государственного контроля в сфере музеев и музейных ценностей предусмотрено статьей 23 Федерального закона № 54-ФЗ.

Согласно пункту 5.1 статьи 32 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» контроль за деятельностью бюджетных и казенных учреждений осуществляется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, - в отношении бюджетных и казенных учреждений субъекта Российской Федерации.

В исполнение данного закона пунктом 2 Положения о порядке осуществления контроля за деятельностью государственных унитарных предприятий Архангельской области и государственных учреждений Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 21.06.2011 № 207-пп, предусмотрено, что министерство культуры Архангельской области осуществляет государственный контроль за подведомственными бюджетными и автономными учреждениями как их учредитель. Направления и предметы контроля определены в пункте 5 Положения и охватывают, в том числе, контроль за выполнением государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ); за соблюдением сохранности и условий хранения музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации; за соответствием деятельности учреждений их уставам, в том числе за исполнением обязанностей, возложенных на учреждения их уставами (за исключением вопросов, отнесенных к компетенции министерства имущественных отношений Архангельской области). Таким образом, вопросы сохранности объектов культурного наследия и музейных предметов входят в предмет контроля.

Согласно пункту 4 Положения о министерстве культуры Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 27.03.2012 № 118-пп, министерство осуществляет свою деятельность непосредственно и через государственные учреждения Архангельской области, государственные образовательные организации в сфере культуры и искусства Архангельской области, подведомственные министерству. В соответствии с пунктом 8 Положения министерство осуществляет государственный контроль в отношении музейных ценностей, находящихся в государственной собственности Архангельской области (подпункт 12); осуществление в пределах своей компетенции контроля за выполнением требований государственных стандартов и других нормативов, определяющих деятельность государственных музеев Архангельской области и негосударственных музеев (подпункт 13).

Поскольку, согласно представлению, в вину министерству вменялось, прежде всего, ненадлежащее осуществление или неосуществление контроля в качестве учредителя подведомственных учреждений, а не как отраслевого органа в сфере охраны объектов культурного наследия, ссылка на наличие специального органа власти в данной сфере (инспекции по охране объектов культурного наследия Архангельской области) не может быть признана конкретным и достаточным ответом на требование об организации мер по контролю в части обеспечения сохранности Новодвинской крепости.

Аналогичным образом, в части нарушений требований к хранению музейных ценностей из статьи 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» следует, что в ответе на представление должно быть мотивированно указано либо на отсутствие нарушений, либо на принятие министерством как органом контроля и как учредителем конкретных мер. Следовательно, в любом случае в ответе должно быть указано о том, что уже разработаны или разрабатываются, реализованы или реализуются какие-либо конкретные меры, направленные на предотвращение соответствующих нарушений или устранение последствий выявленных нарушений.

Не сообщив в ответе от 10.01.2020 никакой конкретной информации о выполнении указанных контрольных функций в отношении конкретных учреждений и конкретных обстоятельств, ФИО1 как должностное лицо министерства культуры не выполнила соответствующие требования представления. Тем самым фактически были признаны выводы прокурора о недостаточном контроле за подведомственными учреждениями.

Из материалов дела следует, что в дальнейшем, в том числе в ходе рассмотрения дела в суде и при вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении ФИО1 и ее защитниками представлялись сведения, подтверждающие принятие отдельных мер по контролю, законность и эффективность деятельности министерства.

Однако в вину вменяется невыполнение представления прокурора в установленный месячный срок. Следовательно, указанные последующие действия не могут быть основанием для вывода об отсутствии состава правонарушения.

Поскольку ФИО1 подписала ответ министерства культуры от 10.01.2020 и на тот момент являлась исполняющим обязанности министра, она может быть привлечена к административной ответственности по статье 17.7 КоАП РФ.

В силу статьи 2.4 КоАП РФ, независимо от того, что ответ на представление готовился в том числе иными лицами, ее вина заключается в том, что она не обеспечила надлежащую организацию рассмотрения и контроль за рассмотрением и подготовкой ответа на представление.

Сведения о наличии непреодолимых препятствий для принятия соответствующих мер и предоставления сведений и документов в этой части судом не установлены.

Оснований не доверять имеющимся в материалах дела доказательствам судья не имеет. Каких-либо данных, свидетельствующих о предвзятости или заинтересованности должностных лиц прокуратуры в исходе дела, в судебном заседании не добыто.

Таким образом, в бездействии ФИО1 как должностного лица в указанной части имеется состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 КоАП РФ.

Датой совершения правонарушения является 14 января 2020 года, т.е. первый день по истечении месячного срока со дня получения представления (11.12.2019) с учетом применения общего правила о том, что последний день срока, приходящийся на нерабочий день, переносится на следующий рабочий день.

Согласно статье 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания судья должен учитывать характер административного правонарушения, имущественное и финансовое положение лица, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность.

Обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность, не установлено.

С учетом характера правонарушения и отсутствия сведений о наличии исключительных обстоятельств, предусмотренных статьей 3.11 КоАП РФ, основания для назначения наказания в виде дисквалификации отсутствуют.

Допущенное правонарушение не является формальным и малозначительным, поскольку свидетельствует о пренебрежительном отношении должностного лица к нормам права и законным требованиям прокурора.

При определении размера наказания в минимальном размере суд учитывает характер нарушения и отсутствие сведений о причинении вреда в результате совершения правонарушения.

Судья, руководствуясь статьями 29.9, 29.10 КоАП РФ,

постановил:

признать исполняющего обязанности министра культуры Архангельской области ФИО1 виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и назначить ей наказание в виде административного штрафа в размере 2000 (две тысячи) рублей.

Наименование получателя штрафа: УФК по Архангельской области и Ненецкому автономного округу (Прокуратура Архангельской области), ИНН <***>, КПП 290101001; номер счета 40101810500000010003, ГУ Банка России по Архангельской области, БИК 041117001, КБК 41511690050056000140, ОКТМО 11701000.

Постановление может быть обжаловано в Архангельский областной суд непосредственно или через Октябрьский районный суд г. Архангельска в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления.