Гражданский кодекс часть 1

с участием должностного лица, привлекаемого к административной ответственности, главы администрации Мокшанского района Пензенской области Тихомирова Н.Н.,

старшего помощника прокурора Мокшанского района Пензенской области Астаниной А.В.,

рассмотрев в отрытом судебном заседании в здании суда дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, в отношении

главы администрации Мокшанского района Пензенской области Тихомирова Н.Н., <данные изъяты>, ранее к административной ответственности не привлекавшегося,

установил:

18 августа 2020 года постановлением прокурора Мокшанского района Пензенской области в отношении должностного лица - главы администрации Мокшанского района Пензенской области Тихомирова Н.Н. возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно указанному постановлению прокуратурой Мокшанского района в связи с выявлением нарушений земельного законодательства, выразившихся в неутверждении администрацией Мокшанского района программы использования и охраны земель, 31.03.2020 в адрес главы администрации Мокшанского района внесено представление №07-27-2020, которое получено администрации Мокшанского района 02.04.2020 и зарегистрировано за входящим №1033-2, и которое согласно части 1 статьи 24 Федерального закона РФ от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" подлежит безотлагательному рассмотрению, в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Однако, на момент проверки 18 августа 2020 года, в прокуратуру Мокшанского района поступил лишь промежуточный ответ, не содержащий сведений о конкретных мерах по устранению допущенного нарушения законодательства. Так, 10 апреля 2020 года за исходящим номером №1636 главой администрации Мокшанского района Пензенской области Тихомировым Н.Н. в адрес прокурора направлена информация, что представление прокуратуры рассмотрено, специалистами администрации разработан проект постановления об утверждении муниципальной программы охраны земель, которое будет принято после процедуры согласования.

Вместе с тем, в период с 10.04.2020 по 18.08.2020 данная программа принята не была, то есть нарушения, отраженные в представлении от 31.03.2020, не устранены по истечению более четырех месяцев.

Согласно объяснениям Тихомирова Н.Н. от 17.08.2020, в апреле 2020 года юридическим отделом проект постановления об утверждении муниципальной программы был возвращен в отдел экономики, земельных и имущественных правоотношений на доработку, где он находился до 06.07.2020, затем началась процедура изыскания бюджетных средств, после прохождения которой лишь 11.08.2020 проект был подготовлен в окончательной форме.

Однако срок подготовки проекта администрацией района необоснованно затянут, и нарушает установленный статьей 24 Закона срок устранения допущенных нарушении закона.

Таким образом, Тихомиров Н.Н., являясь должностным лицом - главой администрации Мокшанского района Пензенской области, умышленно не выполнил требования прокурора, вытекающие из его полномочий. В действиях Тихомирова Н.Н. содержатся признаки правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, то есть умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом (местом совершения административного правонарушения является место исполнения Тихомировым Н.Н. своих должностных обязанностей и место государственной регистрации администрации Мокшанского района Пензенской области: <адрес>. Время совершения административного правонарушения - 01.05.2020).

Участвующий в деле старший помощник прокурора Мокшанского района Пензенской области Астанина А.В. поддержала доводы, изложенные в постановлении от 18 августа 2020 года, просила привлечь главу администрации Мокшанского района Пензенской области Тихомирова Н.Н. к административной ответственности по статье 17.7 КоАП РФ.

Глава администрации Мокшанского района Пензенской области Тихомиров Н.Н. в суде вину не признал. Пояснил, что представление прокурора от 31 марта 2020 года было рассмотрено. 10.04.2020 в прокуратуру был дан ответ (исх. 1636) о том, что специалистами отдела экономики, земельных и имущественных отношений разработан проект постановления об утверждении муниципальной программы охраны земель и проект самой программы, к дисциплинарной ответственности привлечен специалист администрации. После направления юридическим отделом проекта на доработку с апреля 2020 года по 06.07.2020 года проводилась корректировка проекта. 20 июля 2020 года внесены изменения в Перечень муниципальных программ, 11 августа 2020 года подготовлен проект постановления «Об утверждении муниципальной программы «Использование и охрана земель на территории Мокшанского района Пензенской области на 2021 - 2024 годы» с учетом всех рекомендаций. 28 августа 2020 года программа утверждена. Умышленного невыполнения требований прокурора в его действиях не было. Напротив, им дано прямое поручение подчиненным для рассмотрения представления с участием прокуратуры, принятие мер и ответа.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив письменные доказательства, судья приходит к следующему.

В силу статьи 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных нарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

В соответствии со ст. 17.7 КоАП РФ умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Согласно ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. ст. 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В силу части 1 статьи 21 указанного Федерального закона прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" вносит представление об устранении нарушений закона (ч. 3 ст. 22 Закона).

Из содержания ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Частью 2 статьи 22 Закона о прокуратуре, прокурору и его заместителю предоставлено право возбуждать производство об административном правонарушении. Положениями статей 28.4 и 28.8 КоАП РФ, определены полномочия прокурора по возбуждению дел об административных правонарушениях и направлению материалов в суды, уполномоченные рассматривать соответствующие дела.

Как усматривается из материалов дела об административном правонарушении, прокуратурой района в связи с выявлением нарушений земельного законодательства, выразившихся в неутверждении администрацией Мокшанского района программы использования и охраны земель, 31.03.2020 в адрес главы администрации Мокшанского района внесено представление №07-27-2020, в котором в связи с выявленными нарушениями прокурор требовал безотлагательно рассмотреть представление и принять конкретные меры к устранению допущенных нарушений закона, причин и условий им способствующих, в том числе: разработать и утвердить программу охраны земель поселения; рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц, допустивших нарушения закона, к дисциплинарной ответственности; рассмотреть представление с обязательным участием работников прокуратуры; о результатах рассмотрения и принятых мерах сообщить прокурору района в письменной форме в течение месяца со дня внесения представления с приложением копий подтверждающих документов.

Данное представление получено администрацией Мокшанского района 02.04.2020 и зарегистрировано за входящим №1033-2.

10 апреля 2020 года за исходящим номером №1636 главой администрации Мокшанского района Пензенской области Тихомировым Н.Н. в адрес прокурора направлена информация, что представление прокуратуры рассмотрено, специалистами администрации разработан проект постановления об утверждении муниципальной программы охраны земель и проект программы. После процедуры согласования с юридическим отделом и заинтересованными службами постановление Мокшанского района «Об утверждении муниципальной программы «Использование и охрана земель на территории Мокшанского района Пензенской области» будет принято. Также сообщалось, что по результатам рассмотрения представления главному специалисту Тимониной И.А. объявлено замечание.

Иных документов, свидетельствующих об исполнении представления прокурора района на момент проверки 18 августа 2020 года исполнения представления от 31 марта 2020 года, не представлено.

В соответствии с ч. 5 ст. 21 Устава Мокшанского района Пензенской области глава администрации обеспечивает осуществление администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Мокшанского района федеральными законами и законами Пензенской области; представляет администрацию в отношениях с населением Мокшанского района, органами государственной власти, органами местного самоуправления, муниципальными органами, организациями, общественными объединениями; осуществляет иные полномочия, отнесенные к его компетенции федеральным законодательством, законодательством Пензенской области, настоящим Уставом и решениями Собрания представителей.

Согласно ч. 1 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» местной администрацией руководит глава администрации на принципах единоначалия. Аналогичные положения закреплены Уставом Мокшанского района Пензенской области.

Из ч. 1 ст. 13 ЗК РФ следует, что охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.

Согласно статье 11 Земельного Кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

В соответствии с ч. 10 ст. 21 Устава Мокшанского района Пензенской области Администрация устанавливает порядок принятия решений о разработке муниципальных программ и их формирования и реализации, порядок проведения и критерии оценки эффективности реализации муниципальных программ, утверждает муниципальные программы, реализуемые за счет средств бюджета Мокшанского района; устанавливает порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ.

Решением Собрания представителей Мокшанского района Пензенской области от 15 ноября 2017 года №50-4/4 на должность главы Мокшанского района Пензенской области назначен Тихомиров Н.Н.

Как следует из контракта о назначении Тихомирова Н.Н. на должность муниципальной службы - глава администрации Мокшанского района от 17 ноября 2017 года, глава администрации осуществляет полномочия, отнесенные к его компетенции законодательством РФ, нормативными правовыми актами Пензенской области, Уставом, решениями представительного органа муниципального образования (п.3.1). Глава администрации в части осуществления отдельных государственных полномочий обязан организовывать работу местной администрации по осуществлению отдельных государственных полномочий, обеспечивать в пределах своей компетенции выполнение предписаний уполномоченных государственных органов в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий (п.п. а, г. п. 3.3-1).

Согласно должностной инструкции главы администрации Мокшанского района, утвержденной решением собрания представителей Мокшанского района Пензенской области четвертого созыва №266-24/4 от 29 января 2019 года глава администрации обязан соблюдать Конституцию РФ, Федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, Устав Пензенской области, законы и иные нормативные правовые акты Пензенской области, Устав и иные муниципальные правовые акты муниципального образования, обеспечивать их исполнение (п. 3.1). Обязан обеспечивать выполнение задач, полномочий, функций, возложенных на администрацию Мокшанского района Пензенской области (п. 3.12). Обязан контролировать исполнение должностных обязанностей подчиненным сотрудниками (п. 3.19). Глава администрации обязан самостоятельно принимать решения по следующим вопросам: организовывать работу администрации по решению вопросов местного значения муниципального района, по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, предусмотренных Федеральным законом 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в установленном законодательством порядке; обеспечивать в пределах своей компетенции выполнение предписаний уполномоченных государственных органов в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.

Вина главы администрации Мокшанского района Пензенской области Тихомирова Н.Н. в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, подтверждается постановлением о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, составленным в соответствии с требованиями ст. 28.2 КоАП РФ, в котором зафиксирован факт совершения административного правонарушения; копией представления прокурора Мокшанского района Пененской области от 31 марта 2020 года №07-27-2020; копией страниц книги регистрации документов, поступивших в администрацию из организаций Мокшанского района, копией ответа на представление от 10 апреля 2020 года, копией страниц журнала учета и регистрации исходящей корреспонденции из администрации Мокшанского района, объяснениями Тихомирова Н.Н. от 17 августа 2020 года, копией решения собрания представителей Мокшанского района Пензенской области четвертого созыва №50-4/4 от 15 ноября 2017 года, копией акта от 18 августа 2020 года по результатам проверки прокуратурой района сиполнения предписания, копией контракта от 17 ноября 2017 года, заключенного с Тихомировым Н.Н., копией должностной инструкции главы администрации Мокшанского района, утвержденной решением собрания представителей Мокшанского района Пензенской области четвертого созыва №266-24/4 от 29 января 2019 года, и иными материалами дела, а также показаниями свидетелей Кузнецова А.А. и Леденевой Н.Н.

Так, допрошенный в судебном заседании в качестве свидетеля К.А.., начальник отдела экономики, земельных и имущественных отношений администрации Мокшанского района, пояснил, что в апреле 2020 года было отписано на исполнение представление прокурора от 31 марта 2020 года. Проект программы по охране и использованию земель был подготовлен 8 апреля 2020 года и передан в юридический отдел на согласование. Юридический отдел вернул проект с замечаниями, в том числе и по тому основанию, что в проекте не было предусмотрено финансовое обоснование. Он несколько раз обращался в финансовое управление по этому вопросу, где ему поясняли, что нет денег. 6 июля 2020 года им была написана докладная записка о возможности выделения денежных средств из бюджета на указанную программу. В августе он узнал, что появились деньги на реализацию данной программы. 20 июля 2020 года были внесены изменения в Перечень муниципальных программ. С 14 апреля до 27 мая 2020 года он находился в очередном отпуске. Когда вышел из отпуска, на возглавляемый им отдел легла большая нагрузка по предоставлению финансовой помощи малому и среднему бизнесу в связи с распространением новой коронавирусной инфекции. Нахватало людей в связи с отпусками. Принятию программы препятствовали различные факторы, глава администрации постоянно контролировал работу по утверждению программы охраны земель. Учитывая, что он являлся исполнителем по данному направлению, готов понеси персональную ответственность.

Свидетель Л.Н., заместитель начальника юридического отдела администрации Мокшанского района, в судебном заседании пояснила, что в апреле 2020 года ей была передан проект программы охраны и использования земель для юридической экспертизы, которую она провела в течение двух дней, поскольку программа была небольшой, несложной, и вернула его на доработку в связи с несоответствием порядку разработки и реализации муниципальных программ, в частности программа не была внесена в Перечень муниципальных программ, паспорт программы составлен в неправильной форме, отсутствовал раздел по финансированию программы. В последующем исправленная программа к ней не поступала, возможно была передана другому работнику, поскольку она ушла в отпуск с 3 августа 2020 года.

Исследовав материалы дела, заслушав лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, Тихомирова Н.Н., помощника прокурора Мокшанского района Пензенской области Астанину А.В., допросив свидетелей, прихожу к выводу, что Тихомиров Н.Н., являясь должностным лицом - главой администрации Мокшанского района Пензенской области, назначенным на указанную должность решением Собрания представителей Мокшанского района Пензенской области от 15 ноября 2017 года №50-4/4, исполняя свои обязанности по адресу: Пензенская область, Мокшанский район, р.п. Мокшан, ул. Поцелуева, д.1, 1 мая 2020 года умышленно не выполнил законные требования прокурора, вытекающие из его полномочий, установленных федеральным законом.

Доказательств, подтверждающих, что главой Мокшанского района Пензенской области Тихомировым Н.Н. были предприняты все зависящие от него меры по своевременному исполнению требований, вытекающих из полномочий прокурора, в материалах административного дела отсутствуют.

То обстоятельство, что представление было описано главой администрации исполнителям, которые несут персональную ответственность, не свидетельствуют об отсутствии в действиях Тихомирова Н.Н. вменяемого состава правонарушения, поскольку он, являясь должностным лицом, выполняет организационно-распорядительные функции, и в силу ст. 2.4 КоАП РФ на нем лежит обязанность осуществления контроля за исполнением подчиненными лицами данного им поручения.

Доводы жалобы Тихомирова Н.Н. об отсутствии умысла на совершение правонарушения нахожу несостоятельными.

Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично (ч. 1 ст. 2.2 КоАП РФ).

Согласно представленным материалам, Тихомиров Н.Н., являясь главой администрации Мокшанского района Пензенской области, знал о наличии требования и представления прокурора. С ходатайством о продлении срока исполнения предписания и представления не обращался. Доказательства, подтверждающие объективную невозможность их исполнения в установленные сроки, материалы дела не содержат и заявителем не представлены, что указывает на наличие его вины в совершении вмененного правонарушения в форме косвенного умысла.

Изыскание бюджетных средств муниципального образования Мокшанский район не освобождает главу администрации Мокшанского района Тихомирова Н.Н. от обязанностей, возложенных на него федеральным законодательством.

Состав административного правонарушения является формальным, не требует наступления последствий, состоит в создании угрозы охраняемым законам интересам и институту государственной власти.

Согласно ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

При таких обстоятельствах, прихожу к выводу о наличии в действиях (бездействии) Тихомиова Н.Н. состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ.

Вместе с тем, согласно статье 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при малозначительности совершенного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", если при рассмотрении дела будет установлена малозначительность совершенного административного правонарушения, судья на основании статьи 2.9 КоАП РФ вправе освободить виновное лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Как следует из материалов дела, несмотря на признаки допущенного главой администрации Мокшанского района Пензенской области Тихомировым Н.Н. правонарушения, представленные доказательства не свидетельствуют о том, что правонарушение в рассматриваемом случае существенно угрожало охраняемым общественным отношениям, Тихомиров Н.Н. к административной ответственности привлекается впервые, обстоятельств, отягчающих его административную ответственность не установлено, в настоящее время муниципальная программа утверждена, опубликована в информационном бюллетени «Ведомости органов местного самоуправления Мокшанского района Пензенской области».

При таких обстоятельствах, с учетом характера, степени и общественной опасности правонарушения, конкретных обстоятельств дела, суд приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае при формальном наличии в действиях главы администрации Мокшанского района Тихомирова Н.Н. признаков состава административного правонарушения, оно не содержит существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, не причинило существенного вреда интересам граждан, общества и государства, является малозначительным.

В соответствии п. 9 ч. 1 ст. 24.5 КоАП производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии иных предусмотренных КоАП РФ обстоятельства, при наличии которых лицо, совершившее действия (бездействие), содержащие признаки состава административного правонарушения, освобождается от административной ответственности.

В связи с изложенным, производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ в отношении главы администрации Мокшанского района Пензенской области Тихомирова Н.Н. подлежит прекращению на основании п. 9 ч. 1 ст. 24.5 КоАП, с освобождением его от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения и объявлением ему устного замечания в соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ.

Руководствуясь ст. 2.9, п. 9 ч. 1 ст. 24.5, ст. 29.9 КоАП РФ,

постановил:

Производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ в отношении главы администрации Мокшанского района Пензенской области Тихомирова Н.Н. прекратить.

Освободить главу администрации Мокшанского района Пензенской области Тихомирова Н.Н. от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения в соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ и объявить ему устное замечание.

Постановление может быть обжаловано в Пензенский областной суд через Мокшанский районный суд Пензенской области в течение десяти суток со дня получения (вручения) копии постановления.