Постановление № ГК-006626-05/15 от 28.10.2015 Челябинского областного суда (Челябинская область)

№44ас-85/2015

I инст. Судья Селиванова О.А.

II инст. Судьи Сапрыгина Л.Ю. (преде,докл.)

Жуков А.А., Шигапова СВ.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г.Челябинск

28 октября 2015 года

Президиум Челябинского областного суда в составе: председательствующего Минина С.Д.,

членов президиума Кашириной Е.П., Зайдуллиной А.Н., Малашковца В.В., Савельевой Л.А.,

при секретаре Волгиной М.Л.,

рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело по заявлению ФИО1 об оспаривании действий органа государственной власти - Отдела Управления Федеральной миграционной службы по Челябинской области в Красноармейском районе,

по кассационной жалобе Управления Федеральной миграционной службы по Челябинской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 16 июля 2015 года.

Заслушав доклад судьи Турковой Г.Л., объяснения представителя административного ответчика - Управления Федеральной миграционной службы по Челябинской области ФИО2, административного истца ФИО1, президиум

УСТАНОВИЛ:

ФИО1 обратилась в суд с заявлением об оспаривании действий органа государственной власти, в котором просила признать незаконным отказ Отдела Управления Федеральной миграционной службы по Челябинской области в Красноармейском районе в осуществлении её регистрации по месту жительства и возложить на орган федеральной миграционной службы обязанность зарегистрировать ФИО1 по месту жительства по адресу: **** по представленным ею документам, в том числе на основании свидетельства об удостоверении тождественности личности гражданина с лицом, изображенным на фотографии, оформленного 29 сентября 2005 года в

2

соответствии с положениями ст. 84 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, представленного в качестве документа, удостоверяющего личность.

Решением Красноармейского районного суда Челябинской области от 07 мая 2015 года в удовлетворении заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 16 июля 2015 года решение суда первой инстанции отменено, по делу вынесено новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе, поданной 07 сентября 2015 года, Управление Федеральной миграционной службы по Челябинской области, привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица, ставит вопрос о передаче кассационной жалобы с делом для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции с целью отмены апелляционного определения, ссылаясь на допущенные судебной коллегией существенные нарушения норм материального права.

По запросу судьи Челябинского областного суда от 23 сентября 2015 года административное дело истребовано в Челябинский областной суд для проверки доводов кассационной жалобы по материалам дела.

Определением судьи Челябинского областного суда от 23 сентября 2015 года исполнение апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 16 июля 2015 года приостановлено до окончания производства в суде кассационной инстанции.

Определением судьи Челябинского областного суда от 07 октября 2015 года кассационная жалоба с делом переданы для рассмотрения по существу в президиум Челябинского областного суда.

Вес лица, участвующие в деле, о передаче дела с жалобой в суд кассационной инстанции и о дне слушания дела извещены. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации президиум находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, президиум Челябинского областного суда находит определение суда апелляционной инстанции подлежащим отмене.

3

В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона от 8 марта 2015 года № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» не рассмотренные до 15 сентября 2015 года кассационные жалобы разрешаются в соответствии с процессуальным законом, действующим на момент рассмотрения таких жалоб. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации введен в действие с 15 сентября 2015 года, в связи с чем рассмотрение кассационной жалобы Управления Федеральной миграционной службы по Челябинской области осуществляется в соответствии с названным Кодексом.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Такие нарушения норм материального права были допущены судом апелляционной инстанции при рассмотрении данного дела.

В соответствие с подпунктом 1, подпунктами 2.1, 2.4 пункта 2 Положения о Федеральной миграционной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2012 года № 711, Федеральная миграционная служба (ФМС России) является федеральным органом исполнительной власти, одними из основных задач которой являются реализация государственной политики в сфере миграции, осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации.

Согласно статье 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации введен в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. При регистрации по месту пребывания и по месту жительства в пределах

4

Российской Федерации граждане Российской Федерации представляют заявления по форме, установленной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и иные документы, предусмотренные настоящим Законом и правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Статья 6 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» предусматривает, что вместе с заявлением о регистрации по месту жительства гражданином предъявляется паспорт или иной заменяющий его документ, удостоверяющий личность гражданина.

Аналогичная норма содержится в пункте 16 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713, и пункте 26.1 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы от 11 сентября 2012 года № 288.

Как следует из материалов дела и установлено судом, что 12 февраля 2015 года ФИО1 обратилась в Отдел Управления Федеральной миграционной службы по Челябинской области в Красноармейском районе с заявлением о регистрации по месту жительства в квартире, принадлежащей на праве собственности её мужу, по адресу: ****. К заявлению о регистрации по месту жительства ФИО1 были приложены: заявление о регистрации по форме № 6, сведения о регистрации гражданина Российской Федерации по месту жительства по форме № 1, листок статистического учета прибытия ( форма № 12П), адресные листки выбытия и прибытия (формы № 2 и № 7), документы, подтверждающие принадлежность квартиры, и согласие мужа на регистрацию административного истца в этой квартире. В качестве документа, удостоверяющего личность, ФИО1 были приложены свидетельство об удостоверении тождественности личности гражданина с

5

лицом, изображенным на фотографии, оформленное 29 сентября 2005 года в соответствии с положениями статьи 84 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, водительское удостоверение, свидетельство о браке.

Письмом за подписью начальника Отдела Управления Федеральной миграционной службы по Челябинской области в Красноармейском районе от 16 февраля 2015 года № 31/192, ФИО1 было сообщено о невозможности предоставления государственной услуги по регистрации по месту жительства в связи с отсутствием в представленных на регистрацию документах документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации, обратившегося за регистрацией, предусмотренного пунктом 5 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту жительства и по месту пребывания в пределах Российской Федерации», утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года№ 713.

Поскольку ФИО1 для регистрации по месту жительства в нарушение статьи 6 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», пункта 16 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713, и пункта 26.1 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной миграционный службы от 1 1 сентября 2012 года № 288, не был представлен паспорт гражданина Российской Федерации, суд первой инстанции признал действия органа федеральной миграционной службы правомерными и не нарушающими права административного истца, не получающей паспорт гражданина Российской Федерации по субъективным (религиозным) причинам, указав, что оспариваемые действия органа федеральной миграционной службы не ограничивают административного истца ни в свободе вероисповедания, ни праве выбора места жительства.

Отменяя решение суда первой инстанции и признавая незаконным отказ Отдела Управления Федеральной миграционной службы по Челябинской области в Красноармейском районе в оказании государственной услуги по

6

регистрации ФИО1 по месту жительства, судебная коллегия исходила из того, что паспорт гражданина Российской Федерации является основным, но не единственным документом, удостоверяющим на территории Российской Федерации личность, возраст и гражданство Российской Федерации лица, обратившегося в государственный орган, отсутствие которого не может служить основанием для ограничения предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, а нотариальное свидетельство об удостоверении тождественности личности гражданина с лицом, изображенным на фотографии, является допустимым документом, удостоверяющим личность, для регистрации заявителя по месту жительства.

Между тем с таким выводом суда апелляционной инстанции нельзя согласиться.

Судом апелляционной инстанции не было учтено, что согласно статье 10 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, является паспорт гражданина Российской Федерации или иной основной документ, содержащий указание на гражданство лица. Виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, определяются федеральным законом.

До настоящего времени такой федеральный закон не принят.

Конституция Российской Федерации возлагает на Президента Российской Федерации как главу государства решение вопросов гражданства Российской Федерации (пункт «а» статьи 89) и устанавливает, что Президент Российской Федерации осуществляет свои полномочия посредством издания указов и распоряжений (часть 1 статьи 90).

Таким образом, Президенту Российской Федерации делегированы в соответствии с Конституцией Российской Федерации полномочия по изданию указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании но вопросам, требующим законодательного разрешения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

С учетом этого, в целях создания необходимых условий для обеспечения конституционных прав и свобод граждан Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 года № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» был введен в действие паспорт

7

гражданина Российской Федерации, являющийся основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации.

Пунктом 2 данного Указа Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации поручено утвердить образец бланка и описание паспорта гражданина Российской Федерации, а также положение о паспорте гражданина Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828 утверждено Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, согласно пункту 1 которого паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации. Паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации.

Следовательно, документом, удостоверяющим личность и гражданство лица, является паспорт гражданина Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 84 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 года № 4462-1 (в редакции, действовавшей на момент обращения заявителя в орган федеральной миграционной службы) нотариус удостоверяет тождественность личности гражданина с лицом, изображенным на представленной этим гражданином фотографии.

Частью 1 статьи 42 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате определено, что при совершении нотариального действия нотариус устанавливает личность обратившегося за совершением нотариального действия гражданина.

Установление личности должно производиться на основании паспорта или других документов, исключающих любые сомнения относительно личности гражданина, обратившегося за совершением нотариального действия, за исключением случая, предусмотренного частью 3 статьи 42 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате).

В соответствии со статьей 42 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате нотариус при принятии заявления о совершении нотариального действия по выдаче свидетельства выясняет причины, по которым возникла необходимость получения свидетельства об установлении тождественности личности с лицом, изображенным на фотографической карточке. Целью выдачи такого свидетельства не может быть удостоверение

8

личности, поскольку это не предусмотрено действующим федеральным законодательством.

Таким образом, законодательство о нотариате не относило и в настоящее время не относит нотариуса к числу органов государственной власти Российской Федерации либо должностных лиц, наделенных в установленном порядке полномочиями по выдаче документа, удостоверяющего личность гражданина и гражданство лица, что дает основание для вывода о том, что выданное нотариусом свидетельство об установлении тождественности личности с лицом, изображенным на фотографической карточке, не обладает юридическими признаками документа, удостоверяющего личность и гражданство.

При таких обстоятельствах выдаваемое в соответствии со статьёй 84 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате свидетельство об удостоверении тождественности лица, изображенного на фотографической карточке, не может служить документом, удостоверяющим личность гражданина исходя из требований, предъявляемых к такому документу миграционным законодательством, поскольку не удостоверяет личность гражданина, не подтверждает его гражданство, а лишь удостоверяет факт тождественности личности с лицом, изображенным на фотографической карточке, не содержит юридически значимой информации, необходимой для целей регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту жительства в пределах Российской Федерации, в частности о принадлежности к гражданству Российской Федерации.

Положения пункта 35 Административного регламента по регистрационному учету граждан Российской Федерации, утвержденного приказом ФМС России № 288 от 11 сентября 2012 года, предусматривают отсутствие оснований для отказа в регистрации по месту жительства. Принимая по делу новое решение, судебная коллегия не учла, что письмо, направленное Отделом Управления Федеральной миграционной службы по Челябинской области в Красноармейском районе от 16 февраля 2015 года № 31/192, по своему содержанию не является отказом в предоставлении услуги по регистрации заявителя по месту жительства, поскольку ФИО1 к административному органу за предоставлением государственной услуги в установленном законом порядке, т.е. с предоставлением для регистрации по месту жительства документа, удостоверяющего личность, не обращалась.

С учетом изложенного у суда апелляционной инстанции отсутствовали правовые основания для отмены решения суда первой инстанции и принятия по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований.

9

Выводы суда апелляционной инстанции о незаконности отказа в предоставлении государственной услуги по регистрации ФИО1 по месту жительства и о том, что представленное ФИО1 свидетельство об установлении тождественности личности с лицом, изображенным на фотографической карточке, выданное нотариусом, является допустимым документом для удостоверения личности и гражданства лица, обратившегося в подразделение органа Федеральной миграционной службы о регистрации по месту жительства, свидетельствуют о существенном нарушении норм материального права, повлиявшем на исход дела, без его устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов органа федеральной миграционной службы по реализации государственной политики в сфере миграции и осуществления регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту жительства в пределах Российской Федерации, контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, поскольку судом апелляционной инстанции допущена ошибка в применении и толковании норм материального права, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 16 июля 2015 года следует отменить, а решение Красноармейского районного суда Челябинской области от 07 мая 2015 года, принимая во внимание, что при разрешении дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, применены нормы материального и процессуального права, оставить в силе.

Руководствуясь статьей 328, подпунктом 5 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, президиум

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 16 июля 2015 года отменить.

Решение Красноармейского районного суда Челябинской области от 07 мая 201 5 года оставить в силе.

Председательствующий