Гражданский кодекс часть 1

Постановление главы Осинского муниципального района №277 от 14.04.2010г. «Об утверждении положения о порядке разработки, утверждения и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ администрации Осинского муниципального района и положения об экспертном совете по долгосрочным и ведомственным целевым программам» признать противоречащим федеральному законодательству, Уставу Осинского муниципального района и недействующим с момента принятия.

В обоснование доводов к отмене нормативного акта указано следующее:

1) В соответствии со ст. 179.3 Бюджетного Кодекса РФ в местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном местной администрацией.

Таким образом, исполнительный орган местного самоуправления - администрация Осинского муниципального района наделен БК РФ полномочиями только по установлению порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ. Самостоятельными полномочиями по принятию (утверждению) ведомственных целевых программ ст. 179.3 БК РФ местную администрацию не наделяет. При установлении порядка утверждения ведомственных целевых программ необходимо учитывать положения законодательства о местном самоуправлении.

В силу ч.4 ст.7 Федерального закона №131-Ф3 от 6.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также уставам, законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. В соответствии с ч.2 ст.43 Федерального закона №131-ФЗ устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования.

Пункт 1.1. оспариваемого нормативного правового акта устанавливает, что Положение определяет порядок разработки, утверждения и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ, направленных на осуществление администрацией Осинского муниципального района (далее -администрация района) государственной и муниципальной политики по достижению целей и задач социально-экономического развития района, повышение эффективности расходования средств бюджета Осинского муниципального района.

Пункты 3.10, 6.1 «Положения порядке разработки, утверждения и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ администрации Осинского муниципального района» предоставляют главе района полномочия по утверждению ведомственных целевых программ социально-экономического развития района и внесения в них изменений, что не соответствует действующему законодательству.

Согласно ч.4 и ч. 10 ст. 35 Федерального закона №131-Ф3 от 6.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении.

В силу ч.7 и ч.3 ст. 37 Устава Осинского муниципального района глава района представляет на утверждение Земского собрания планы и программы социально-экономического развития района, отчеты об их исполнении.

Таким образом, действующее законодательство определяет, что порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ устанавливает администрация района, а полномочиями по принятию (утверждению) данных программ - наделен только представительный орган местного самоуправления (Земское собрание района).

2) В соответствии с п.3 ч.3 ст.28 Федерального закона №131-Ф3 на публичные слушания должны выноситься проекты программ развития муниципального образования. Согласно ч.2 ст. 18 Устава Осинского муниципального района на публичные слушания в обязательном порядке выносятся проекты программ развития Осинского муниципального района.

Однако, в «Положении о порядке разработки, утверждения и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ администрации Осинского муниципального района» не предусмотрено проведение публичных слушаний как обязательного этапа разработки программ.

3) В соответствии с ч.3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Аналогичная норма содержится в ч.2 ст47 Федерального закона №131-Ф3: «Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования)», что соответствует также п.6 ст.8 Устава Осинского муниципального района.

Граждане и организации вправе принимать участие в разработке и обсуждении программ (в т.ч. путем публичных слушаний), быть участниками программ (в т.ч. путем получения бюджетных субсидий), а также иметь доступ к полной информацию о ходе их реализации. Соответственно. Постановление главы Осинского муниципального района №277 от 14.04.2010г. «Об утверждении положения о порядке разработки, утверждения и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ администрации Осинского муниципального района и положения об экспертном совете по долгосрочным и ведомственным целевым программам» подлежит официальному опубликованию.

Кроме того, необходимость опубликования данного нормативного правового акта предусмотрена непосредственно в п.2 оспариваемого Постановления главы Осинского муниципального района №277 от 14.04.2010г.

В нарушение законодательства оспариваемый правовой акт опубликован не был, но применялся, в частности при разработке и утверждении муниципальной ведомственной целевой программы «Развитие малых форм хозяйствования Осинского муниципального района на 2010-2012 годы» (утвержденной Постановлением главы района от 16.06.2010г. №444).

Использования незаконного Положения о порядке разработки, утверждения и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ влечет нецелевое расходование бюджетных средств. Что затрагивает права муниципального образования, а также права и законные интересы неопределенного круга лиц - всех граждан и организаций Осинского муниципального района, пользующихся объектами инфраструктуры, жизнеобеспечения, услугами муниципальных учреждений, финансируемыми за счет бюджета района.

Представитель ответчика в письменном отзыве с заявленными требованиями не согласился, указав в обоснование доводов следующее:

1).В соответствии со ст. 179, 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации долгосрочные и ведомственные целевые программы, реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются соответственно местной администрацией муниципального образования.

В соответствии со ст.ст. 12,13 решения Земского собрания Осинского муниципального района от 25.10.2007 г. № 297 «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в Осинском муниципальном районе» долгосрочные и ведомственные целевые программы, реализуемые за счет средств бюджета Осинского муниципального района, утверждаются постановлением главы Осинского муниципального района.

Согласно ч. 4 и ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие программ развития муниципального образования.

В силу ч.7 и ч. 3 ст. 37 Устава Осинского муниципального района глава района представляет на утверждение Земского собрания планы и программы социально-экономического развития района.

Комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования «Осинский муниципальный район» утверждена решением Земского собрания Осинского муниципального района № 243 от 31.05.2007 г, что не противоречит положениям законодательства о местном самоуправлении.

Однако, положения законодательства о местном самоуправлении не наделяют полномочиями представительный орган - Земское собрание Осинского муниципального района по утверждению долгосрочных и ведомственных целевых программ.

К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится принятие и утверждение программ развития муниципального образования, а не долгосрочных и ведомственных целевых программ. Согласно Устава Осинского муниципального района глава района представляет на утверждение Земского собрания программы социально-экономического развития района, а не долгосрочные и ведомственные целевые программы.

2). Долгосрочные и ведомственные целевые программы являются неотъемлемой частью Комплексной программы социально-экономического развития Осинского муниципального района, которая выносится на публичные слушания в порядке, установленном действующим законодательством. В связи с чем, Постановлением главы Осинского муниципального района от 16.06.2010 г. № 443 внесены изменения и дополнения в Постановление главы Осинского муниципального района от 14.04.2010 № 277 «Об утверждении Положения о порядке разработки, утверждения и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ администрации Осинсжого муниципального района и Положения об экспертном совете по долгосрочным и ведомственным целевым программам».

3). Постановление главы Осинского муниципального района № 277 от 14.04.2010 г. «Об утверждении Положения о порядке разработки, утверждения и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ администрации Осинского муниципального района и Положения об экспертном совете по долгосрочным и ведомственным целевым программам» было опубликовано в официальном печатном издании «Осинское Прикамье» 24.08.20 №98.

Считает, что нормативный правовой акт принят в соответствии с действующим федеральным законодательством и не является противоречащим положениям законодательства о местном самоуправлении.

Постановление главы Осинского муниципального района № 277 от 14.04.2010 г. об утверждении «Положения о порядке разработки, утверждения и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ администрации Осинского муниципального района и Положения об экспертном совете по долгосрочным и ведомственным целевым программам» возможно признать недействующим лишь с момента принятия до момента опубликования, т.е до 24.08.2010 года, т.к законодательно предусмотрено официальное опубликование муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан.

В судебном заседании прокурор просил заявленные требования удовлетворить в полном объеме, настаивая на доводах указанных в заявлении об отмене правового акта.

Представитель ответчика исковые требования об отмене нормативного акта не признала, указав на доводы, изложенные в письменном отзыве.

Суд, заслушав мнение сторон, исследовав письменные материалы дела, считает, что требования прокурора подлежат удовлетворению частично.

В судебном заседании установлено:

14 апреля 2010 года Постановлением №277 главы Осинского муниципального района утверждены Положение о порядке разработки, утверждения и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ администрации Осинского муниципального района, Положение об экспертном совете по долгосрочным и ведомственным целевым программам.

Пунктом 2 постановления предусмотрена его публикация в газете «Осинское прикамье».

Согласно п.1.1. Положение определяет порядок разработки, утверждения и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ, направленных на осуществление администрацией Осинского муниципального района (далее -администрация района) государственной и муниципальной политики по достижению целей и задач социально-экономического развития района, повышение эффективности расходования средств бюджета Осинского муниципального района.

Долгосрочные и ведомственные целевые программы должны соответствовать стратегии развития района, которая закреплена Программой социально-экономического развития, и не должны ей противоречить л.д.7-25).

16 июня 2010 года Постановлением №443 главы Осинского муниципального района внесены изменения в Постановление №277 от 14 апреля 2010 года.

Данным постановлением, в том числе внесены изменения в п.1.1. Положения о порядке разработки, утверждения и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ. Установлено, что долгосрочные в ведомственные целевые программы являются неотъемлемой частью Комплексной программы социально-экономического развития Осинского муниципального района, которая выносится на публичные слушания в порядке, установленном действующим законодательством.

Постановление главы Осинского муниципального района №277 от 14 апреля 2010 года опубликовано в газете «Осинское прикамье» №98 от 24 августа 2010 года.

Постановление главы Осинского муниципального района №443 от 16 июня 2010 года опубликовано в газете «Осинское прикамье» №102 от 02 сентября 2010 года.

Оценивая доводы сторон относительно отсутствия полномочий главы Осинского муниципального района на утверждение долгосрочных и ведомственных целевых программ, суд исходит из следующего.

Согласно п.1.2.1. Положения о порядке разработки, утверждения и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ, утвержденного оспариваемым актом, Целевая программа - комплекс мероприятий, согласованных по содержанию, финансовому обеспечению, исполнителям и срокам исполнения, направленных на достижение целей и решение задач развития экономики и социальной сферы, определяемых стратегией социально-экономического развития района.

В соответствии с ч.1 ст. 37 Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В силу ст.41 Устава Осинского муниципального района Администрация Осинского муниципального района - исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления Осинского муниципального района, наделенный настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, федеральными законами и законами Пермской области, Пермского края.

Частью 2 ст.36, ч.2 ст. 37, ч.2 41 Устава Осинского района установлено, что главой администрации является глава Осинского муниципального района, который издает в пределах полномочий правовые акты.

Частью 2 ст.12 Положения о бюджетном процессе в Осинском муниципальном районе, утвержденном Решением Земского собрания Осинского муниципального района от 25 октября 2007 г. N 297 установлено, что долгосрочные целевые программы реализуемые за счет средств бюджета Осинского муниципального района, утверждаются постановлением главы Осинского муниципального района

Полномочия по разработке, принятию и утверждению долгосрочных целевых программ, установлены ч.1 ст.179 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) согласно которой, долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.

Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

Из положений ч.1 ст.37 ФЗ №131-ФЗ и ч.1 ст.179 БК РФ однозначно следует, что местная администрация обладает полномочиями по утверждению, определению порядка разработки долгосрочных целевых программ, сроков исполнения и реализации долгосрочных программ.

Соответственно, глава Осинского муниципального района являясь в силу Устава Осинского муниципального района руководителем администрации вправе собственным постановлением определять порядок разработки, утверждения и реализации долгосрочных целевых программ.

Что касается ведомственных целевых программ, то согласно ст. 179.3 БК РФ в федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Из указанной нормы следует, что местная администрация вправе определять порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных программ.

Действительно, положения п.4 ч.10 ст. 35 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003. предусматривают исключительное право представительного органа местного самоуправления принимать планы и программы развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении. Аналогичные положения содержатся в ст.23 Устава Осинского муниципального района.

Вместе с тем, ведомственная целевая программа не тождественна программе развития муниципального образования, поскольку определяет комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной задачи, стоящей перед распорядителем средств бюджета (конкретным ведомством), описываемой измеряемыми целевыми индикаторами, тогда как программа развития муниципального образования определяет направления развития, их цели, способы и сроки достижения вцелом для муниципального образования и может предусматривать выполнение конкретных целевых и ведомственных программ.

Принятие ведомственной целевой программы исходя из положений ст.35 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003., ст.23 Устава Осинского муниципального района не относится к исключительной компетенции Земского собрания Осинского района.

Полномочия местной администрации, установленные ст.37 ФЗ №131 от 06.10.2003. и конкретные полномочия администрации Осинского муниципального района, установленные ч.6 ст.41 Устава Осинского муниципального района не исключают возможность принятия данным органом ведомственных программ для решения вопросов местного значения, отнесенных к компетенции местной администрации.

Актом, имеющим большую юридическую силу, чем оспариваемое постановление - Решением Земского собрания Осинского муниципального района от 25 октября 2007 г. N 297 которым утверждено Положение о бюджетном процессе в Осинском муниципальном районе в части 3 ст.13 Положения установлено, что Ведомственные целевые программы, реализуемые за счет средств бюджета Осинского муниципального района, разрабатываются, утверждаются и реализуются главным распорядителем средств бюджета Осинского муниципального района в соответствии с порядком, установленным постановлением главы района.

Таким образом, исходя из буквального толкования положений ст.179.3 БК РФ и п.4 ч.10 ст.35 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003., Устава Осинского муниципального района, не следует, что утверждение ведомственных целевых программ является исключительной компетенцией представительного органа местного самоуправления и в частности Земского собрания Осинского района.

Кроме того, исходя из доводов заявления, следует, что местная администрация вправе определять порядок утверждения программы представительным органом, который в свою очередь утверждает целевую программу.

Данная трактовка положений ст. 179.3 БК РФ суду представляется неверной, поскольку в соответствии с ч.1 ст. 37, ч.6 43 ФЗ №131 от 06.10.2003. местной администрацией издаются правовые акты в пределах полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Порядок принятия правового акта Земским собранием Осинского района предусмотрен ст.24 Устава Осинского муниципального района.

Таким образом, определение порядка утверждения правового акта (в том числе программы) представительным органом не входит в полномочия местной администрации и в частности администрации Осинского муниципального района.

Иное противоречило бы принципу разделения властей на представительную и организационно-распорядительную.

Таким образом, поскольку утверждение ведомственной целевой программы не относится к исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления, а определение местной администрацией порядка утверждения правого акта представительным органом противоречит действующему законодательству, суд считает, что положениями ст.179.3 БК РФ предполагают, что ведомственная целевая программа может утверждаться местной администрацией в лице ее главы.

Поэтому, суд полагает, что в данном случае глава Осинского муниципального района вправе собственным постановлением определять порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ и, собственно, утверждать разработанную ведомственную программу.

Положениями п.3 ч.3 ст.28 ФЗ №133 от 06.10.2003. и ч.2 ст.18 Устава Осинского муниципального района предусмотрено обязательное вынесение на публичные слушания проектов программ и планов развития Осинского муниципального района.

Учитывая, что долгосрочные и ведомственные целевые программы не тождественны программе развития муниципального образования, суд считает, что в данном случае положения п.3 ч.3 ст.28 ФЗ №131 от 06.10.2006. и ч.2 ст.18 Устава Осинского муниципального района к собственно долгосрочным и ведомственным программам не применимы.

Согласно п.1.1 Положения порядке разработки, утверждения и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ администрации Осинского муниципального района долгосрочные в ведомственные целевые программы являются неотъемлемой частью Комплексной программы социально-экономического развития Осинского муниципального района.

Таким образом, публичные слушания являются обязательными при принятии комплексной программой социально-экономического развития и а также при внесении изменений и дополнений в нее, в том числе в связи с принятием той или иной ведомственной или долгосрочной программы.

Однако, по мнению суда, вынесение на публичные слушания собственно долгосрочных и целевых программ не является обязательным исходя из буквального толкования вышеуказанных норм, поэтому отсутствие в оспариваемом акте нормы, их предусматривающей не является основанием для признания постановления противоречащим действующему законодательству и уставу муниципального района.

Вместе с тем заслуживают внимание доводы заявления о нарушении порядка опубликовании оспариваемого нормативного акта.

В соответствии с ч.3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Аналогичная норма содержится в ч.2 ст.47 Федерального закона №131-Ф3 согласно которой муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования), а также в п.6 ст.8 Устава Осинского муниципального района.

Непосредственно пунктом 2 оспариваемого постановления установлено, что он подлежит публикации.

Суд считает, что оспариваемое постановление затрагивает права и свободы граждан, поскольку определяет порядок разработки, утверждения и реализации долгосрочных и ведомственных целевых программ, которые в свою очередь подразумевают расходование бюджетных средств.

Поскольку Постановление Главы Осинского муниципального района №277 от 14 апреля 2010г не было опубликовано в установленном законом и уставом порядке, оно подлежит признанию недействующим с момента принятия - 14 апреля 2010 года до момента официального опубликования 24 августа 2010 года.

Решение суда в силу ст.253 ГПК РФ подлежит публикации в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт - газете «Осинское прикамье».

На основании изложенного и руководствуясь ст.198,199 ГПК РФ,

Решил:

Заявление прокурора Осинского района удовлетворить частично.

Опубликовать Решение суда о признании нормативного правового акта незаконным и недействующим в газете «Осинское прикамье».

Решение может быть обжаловано в течение 10 дней в окончательной форме в Пермский краевой суд через Осинский районный суд.

Судья Д.А. Пьянков