Гражданский кодекс часть 1

рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Ненецкого автономного округа о признании в части норм Устава Муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район» противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу,

у с т а н о в и л :

Первый заместитель прокурора Ненецкого автономного округа обратился в суд с заявлением о признании в части норм Устава Муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район» противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Мотивирует тем, что прокуратурой Ненецкого автономного округа при осуществлении функций по надзору за законностью нормативных правовых актов установлено, что отдельные нормы Устава (в ред. решений Совета муниципального района «Заполярный район» от 16.01.2009 №404-р, от 05.10.2007 № 219-р) противоречат федеральному законодательству. Полагает, что гарантии депутатам, а также лицам, замещающим выборные муниципальные должности МО «Муниципальный район «Заполярный район» могут быть определены лишь Уставом МО «Муниципальный район «Заполярный район» в соответствии с федеральными законами и законами Ненецкого автономного округа. В нарушение норм федерального и окружного законодательства пунктом 14 ст. 17.1 Устава МО «Муниципальный район «Заполярный район» (в ред. решения Совета муниципального района «Заполярный район» 16.01.2009 № 404-р) определено, что лицам, замещающим выборные должности местного самоуправления, иные гарантии осуществления полномочий, кроме закрепленных в Уставе, могут устанавливаться нормативными правовыми актами Совета Заполярного района. Аналогичным образом, в нарушение норм федерального законодательства частью 6 ст. 13 Устава (в ред. решения Совета муниципального района «Заполярный район» 16.01.2009 № 404-р) определено, что гарантии осуществления полномочий депутата устанавливаются нормативными правовыми актами Заполярного района.

Согласно ч. 5 ст. 10 Устава (в ред. решения Совета муниципального района «Заполярный район» от 05.10.2007 № 219-р) Контрольно-счетная палата Заполярного района формируется Советом Заполярного района, а ее деятельность возглавляется ее руководителем.

Контрольно-счетная палата Заполярного района является структурным подразделением Совета района и осуществляет свою деятельность на основании Положения, утверждаемого Советом района.

Указанные положения абз. 2 ч. 5 ст. 10 Устава противоречат требованиям федерального законодательства ст.ст. 34, 38 Закона № 131-ФЗ, ст.ст. 157,265 БК РФ, поскольку образованный законодательным органом орган государственного финансового контроля не может быть его структурным подразделением и ни один из органов, осуществляющих финансовый контроль различного уровня, не является структурным подразделением создавших их законодательных органов, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления.

По смыслу же приведенных норм федерального законодательства контрольный орган предполагает самостоятельность, в том числе в случае создания его представительным органом местного самоуправления.

Помощник прокурора НАО Маркелова Е.В. в судебном заседании заявление поддержала по тем же доводам и основаниям. Просит признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу:

пункт 14 статьи 17.1 Устава МО «Муниципальный район «Заполярный район» (в ред. решения Совета муниципального района «Заполярный район» 16.01.2009 № 404-р) в части слов «и нормативными правовыми актами Совета Заполярного района»;

часть 6 статьи 13 Устава МО «Муниципальный район «Заполярный район» (в ред. решения Совета муниципального района «Заполярный район» 16.01.2009 № 404-р) в части слов «нормативными правовыми актами Заполярного района»,

абзац 2 части 5 статьи 10 Устава МО «Муниципальная район «Заполярный район» (в ред. решения Совета муниципального районе «Заполярный район» от 05.10.2007 № 219-р) в части слов «является структурным подразделением Совета района и».

Представитель Совета муниципального района «Заполярный район» ФИО3 в судебном заседании с заявлением согласен частично. Поддержал доводы, изложенные в отзыве и в возражениях, представленных суду. Суду пояснил, что часть 6 статьи 13 Устава Заполярного района предусматривает, что гарантии осуществления полномочий депутата, статус депутата и ограничения, связанные с ним, устанавливаются настоящим Уставом, нормативными правовыми актами Заполярного района в соответствии с федеральными законами, законами Ненецкого автономного округа. Данная норма вступает в противоречие с федеральным законом только в части слов «, нормативными правовыми актами Заполярного района».

В пункте 14 статьи 17.1. Устава Заполярного района установлено, что лицам, замещающим выборные должности местного самоуправления, гарантируются «иные гарантии, установленные федеральным законодательством, законами субъекта РФ и нормативными правовыми актами Совета Заполярного района». Данная норма вступает в противоречие с федеральным законодательством только в части слов «и нормативными правовыми актами Совета Заполярного района».

Советом инициировано внесение соответствующих поправок в Устав в этой части.

Требование прокурора о признании абзаца 2 части 5 статьи 10 Устава Заполярного района в части слов «является структурным подразделением Совета района и» противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу, не подлежит удовлетворению, поскольку данный вывод не основан на нормах Закона № 131-ФЗ, Устава Заполярного района.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Полагает, что, кроме перечисления в Уставе органов местного самоуправления; там же необходимо определить их порядок формирования, срок полномочий, подотчетность» полномочия по решению вопросов местного значения, установленных в статье 15 Закона № 131-ФЗ. а также иные вопросы организации их деятельности.

Предусмотренная частью 1 статьи 10 Устава Заполярного района структура органов местного самоуправления муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район» образована, в том числе из контрольного органа муниципального образования "Контрольно-счетная палата Совета муниципального образования «Заполярным район».

Там же, в абзаце 2 части 5 закреплено, что Контрольно-счетная палата Заполярного района является структурным подразделением Совета района и осуществляет свою деятельность на основания Положения, утверждаемого Советом района. В Уставе Заполярного района определен порядок формирования, срок полномочий, а также полномочия по решению вопросов местного значения как органов местного самоуправления только - Совета Заполярного района (ст. 12, 16), главы района (ст. 17); Администрации Заполярного района (ст. 18).

При этом в Уставе Заполярного района отсутствуют, установленные в части 3 статьи 34, а также в статье 41 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ условия, для признания Контрольно-счетной палаты Заполярного района, контрольным органом муниципального образования.

Полагает, что в удовлетворении требований прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу - абзаца 2 части 5 статьи 10 Устава Заполярного района в части слов «является структурным подразделением Совета района и» следует отказать.

Представитель заинтересованного лица администрации муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район» в судебное заседание не явился, о дате судебного заседания извещен надлежащим образом.

Заслушав доводы сторон, исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему:

Устав муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район» (далее – Устав) является муниципальным правовым актом, принят решением Совета муниципального района «Заполярный район» от 14.03.2006 № 25-р «Об Уставе муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район». Первоначальный текст документа опубликован в издании «Няръяна-Вындер» от 31.03.2006 № 51.

В Устав вносились изменения решениями Совета муниципального района «Заполярный район» от 05.10.2007 №219-р (опубликовано в издании «Наръяна-Вындер» от 24.11.2007 №178), от 27.11.2007 № 236-р (опубликовано в издании «Няръяна-Вындер» от 29.01.2008 № 10), от 16.01.2009 № 404-р (опубликовано в издании «Официальный бюллетень Заполярного района» от 06.03.2009 №9), 13.03.2009 №415-р (опубликовано в издании «Няръяна-Вындер» от № 36), от 09.09.2009 № 485-р (опубликовано в издании «Официальный бюллетень Заполярного района» от 25.09.2009 № 38), от 27.05.2009 №70-р (опубликовано в издании «Официальный бюллетень Заполярного района» от 16.07.2010 № 28).

Согласно ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (далее - Закон № 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 5.1 ст. 40 Закона - № 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 2 Закона Ненецкого АО «О гарантиях лицам, замещающим выборные должности местного самоуправления в Ненецком автономном округе» от 01.07.2008 № 35-03 (в ред. закона НАО от 14.10.2010 № 74-03) гарантии осуществления полномочий лиц, замещающих выборные должности местного самоуправления, устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами, настоящим законом и иными законами Ненецкого автономного округа.

Таким образом, гарантии депутатам, а также лицам, замещающим выборные муниципальные должности МО «Муниципальный район «Заполярный район» могут быть определены лишь Уставом МО «Муниципальный район «Заполярный район» в соответствии с федеральными законами и законами Ненецкого автономного округа.

Статья 17.1. Устава введена решением Совета муниципального района «Заполярный район» от 16.01.2009 № 404-р и устанавливает гарантии осуществления полномочий лиц Заполярного района.

В нарушение приведенных норм федерального и окружного законодательства пунктом 14 ст. 17.1 Устава МО «Муниципальный район «Заполярный район» определено, что лицам, замещающим выборные должности местного самоуправления, иные гарантии осуществления полномочий, кроме закрепленных в Уставе, могут устанавливаться и нормативными правовыми актами Совета Заполярного района.

Аналогичным образом, в нарушение норм федерального законодательства частью 6 ст. 13 Устава (в ред. решения Совета муниципального района «Заполярный район» 16.01.2009 № 404-р) определено, что гарантии осуществления полномочий депутата устанавливаются, в том числе нормативными правовыми актами Заполярного района.

Таким образом, пункт 14 статьи 17.1 Устава Муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район» (в редакции решения Совета муниципального района «Заполярный район» от 16 января 2009 года №404-р) вступает в противоречие с федеральным законодательством в части слов «и нормативными правовыми актами Совета Заполярного района»; часть 6 статьи 13 Устава Муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район» (в редакции решения Совета муниципального района «Заполярный район» от 16 января 2009 года №404-р) вступает в противоречие с федеральным законодательством в части слов «, нормативными правовыми актами Заполярного района».

На основании вышеизложенного, суд считает, что данные требования прокурора подлежат удовлетворению: следует признать пункт 14 статьи 17.1 Устава Муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район» (в редакции решения Совета муниципального района «Заполярный район» от 16 января 2009 года №404-р) в части слов «и нормативными правовыми актами Совета Заполярного района» и часть 6 статьи 13 Устава Муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район» (в редакции решения Совета муниципального района «Заполярный район» от 16 января 2009 года №404-р) в части слов «, нормативными правовыми актами Заполярного района» противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Прокурором также заявлено требование о признании абзаца 2 части 5 статьи 10 Устава в части слов «является структурным подразделением Совета района и» противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Согласно ст. 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит, в том числе, из муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения в бюджетной сфере.

При этом муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ.

В соответствии со ст. 153 Бюджетного кодекса РФ законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно п. 3 ст. 157 Бюджетного кодекса РФ полномочия органа муниципального финансового контроля, созданного представительным органом, определяются муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Пунктом 2 ст. 265 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что контроль представительных органов предусматривает право соответствующих представительных органов на создание собственных контрольных органов.

Из положений приведенных норм усматривается, что ни один из органов, осуществляющих финансовый контроль различного уровня, не является структурным подразделением создавших их законодательных органов, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления.

Как установлено ст. 34 Закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу положений ст. 38 Закона № 131-ФЗ контрольный орган муниципального образования образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Таким образом, Закон №131-ФЗ не рассматривает контрольный орган в качестве структурного подразделения представительного органа, признавая за ним статус самостоятельного органа муниципального образования в структуре органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 2 Закона № 131-ФЗ под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Под вопросами местного значения понимаются, вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно статье 34 Закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления, составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч.1).

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также и иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования (ч. 3 ст. 34).

Согласно части 1 статьи 10 Устава структура органов местного самоуправления муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район» образована из:

представительного органа муниципального образования - Совет муниципального района «Заполярный район», официальное сокращенное наименование - Совет Заполярного района;

главы муниципального образования - глава муниципального района «Заполярный район», официальное сокращенное наименование -глава Заполярного района;

исполнительно-распорядительного органа муниципального образования - Администрация муниципального района «Заполярный район», официальное сокращенное наименование - Администрация Заполярного района;

контрольного органа муниципального образования "Контрольно-счетная палата Совета муниципального образования «Заполярным район». Оофициальное сокращенное наименование - Контрольно-счетная палата Заполярного района.

В судебном заседании установлено, что пунктом 1.8.1. решения Совета муниципального района «Заполярный район» «О внесении изменений в Устав муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район» от 27.05.2010 № 70-р внесены изменения (абз. 5 ч. 1 ст. 10 признается утратившим силу), в соответствии с которыми контрольный орган муниципального образования - Контрольно-счетная палата Совета муниципального района «Заполярный район» исключается из структуры органов местного самоуправления Заполярного района.

Между тем согласно доводам представителя заинтересованного лица, пункта 2 названного решения «О внесении изменений в Устав муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район», пункту 8 ст. 44 Закона № 131-ФЗ, данные изменения вступят в силу не ранее, чем по истечении срока полномочий Совета Заполярного района второго созыва, то есть не ранее чем в 2014 году.

В абзаце 2 части 5 данной статьи Устава (в ред. решения Совета муниципального района «Заполярный район» от 05.10.2007 года №219-р) закреплено, что Контрольно-счетная палата Заполярного района является структурным подразделением Совета района и осуществляет свою деятельность на основания Положения, утверждаемого Советом района.

В судебном заседании также установлено, что согласно решения Совета Заполярного района от 29.03.2006 № 35-р «О структуре Совета муниципального района «Заполярный район» контрольно - счетная палата также является структурным подразделением Совета Заполярного района. Аналогичные нормы закреплены в пункте 1.1. Положения «О Контрольно-счетной палате Совета муниципального района «Заполярный район», утвержденного решением Совета Заполярного района от 01.07.2008 № 322-р и в регламенте Совета МР «Заполярный район».

В то же время, согласно ст. 27 Устава Контрольно-счетная палата Заполярного района осуществляет контроль за исполнением районного бюджета, проводит экспертизы проекта районного бюджета, целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства органов местного самоуправления Заполярного района.

Таким образом, содержащееся в абзаце 2 части 5 статьи 10 Устава указание на то, что Контрольно-счетная палата является «структурным подразделением Совета муниципального района «Заполярный район» противоречит федеральному законодательству, в том числе требованиям ст.ст. 34, 38 Закона № 131-ФЗ, ст.ст. 157,265 БКРФ.

Доводы представителя заинтересованного лица о том, что в Уставе Заполярного района отсутствуют, установленные в части 3 статьи 34, а также в статье 41 Закона 131-ФЗ условия, для признания Контрольно-счетной палаты Заполярного района контрольным органом муниципального образования, в том числе не определены ее полномочия, Контрольно-счетная палата Заполярного района фактически не является органом местного самоуправления и не обладает правами юридического лица, суд находит несостоятельными.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Закона 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

В судебном заседании также установлено, что 16 февраля 2011 года на 17-й сессии Совета Заполярного района II созыва принято решение № 138-р «О проекте решения о внесении изменений в Устав муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район», которым в абзаце втором части 5 статьи 10 слова «является структурным подразделением Совета района и» исключаются (п. 1.З.).

На сегодняшний день соответствующие изменения в Устав не внесены, соответствующие документы в регистрирующий орган не направлены.

Принимая во внимание вышеизложенное, суд считает возможным признать абзац 2 части 5 статьи 10 Устава Муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район» (в редакции решения Совета муниципального района «Заполярный район» от 05 октября 2007 года №219-р) в части слов «является структурным подразделением Совета района и» противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст. 199 ГПК РФ,

Р Е Ш И Л :

Заявление первого заместителя прокурора Ненецкого автономного округа о признании в части норм Устава Муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район» противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу - удовлетворить.

Признать пункт 14 статьи 17.1 Устава Муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район» (в редакции решения Совета муниципального района «Заполярный район» от 16 января 2009 года №404-р) в части слов «и нормативными правовыми актами Совета Заполярного района» противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Признать часть 6 статьи 13 Устава Муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район» (в редакции решения Совета муниципального района «Заполярный район» от 16 января 2009 года №404-р) в части слов «, нормативными правовыми актами Заполярного района» противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Признать абзац 2 части 5 статьи 10 Устава Муниципального образования «Муниципальный район «Заполярный район» (в редакции решения Совета муниципального района «Заполярный район» от 05 октября 2007 года №219-р) в части слов «является структурным подразделением Совета района и» противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в суд Ненецкого автономного округа в течение десяти дней путем подачи кассационной жалобы через Нарьян-Марский городской суд.

Председательствующий -