Гражданский кодекс часть 1

Увинский районный суд Удмуртской Республики в составе председательствующего судьи Бачеева С.Н., при секретаре Майшевой Л.В., с участием представителя ФИО1, рассмотрев в судебном заседании жалобу главы муниципального образования «Увинский район» ФИО2 на постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике ФИО3 по делу об административном правонарушении, вынесенное 17 января 2011 года,

у с т а н о в и л:

ФИО2 обратился в суд с жалобой на постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике ФИО3 от 17.01.2011 года о наложении на него как на главу муниципального образования «Увинский район» (далее по тексту МО «Увинский район») административного наказания в виде штрафа в размере 15000 рублей за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ. Данное постановление ФИО2 просит отменить и производство по делу прекратить по следующим основаниям.

Основанием для привлечения его к ответственности явилось нарушение им ч. 1 ст. 15 Федерального закона РФ «О защите конкуренции» от 26.07.2006 года № 135-ФЗ в результате бездействия по приведению Положения об организации работы муниципальных общественных кладбищ и оказания ритуальных услуг на территории МО «Увинский район» (далее по тексту Положение), утвержденного решением Увинского районного Совета депутатов от 24.12.2005 № 26, в соответствие с указанным законом. Однако бездействия ФИО2 не допускал, т.к. после принятия постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.09.2008 года № 12027/07 им на рассмотрение Увинского районного Совета депутатов был вынесен проект решения о внесении изменений в действующее Положение, который 09.09.2009 года был принят. Суть изменений сводилась к приведению Положения в соответствие с действующим законодательством. Так, ранее действующее Положение предусматривало возможность деятельности на рынке ритуальных услуг только муниципального предприятия, после изменений появилась возможность для деятельности и иных хозяйствующих субъектов. Таким образом, Положение было приведено в соответствие с Федеральным законом РФ «О защите конкуренции». При таких обстоятельствах ФИО2 считает, что инкриминируемое ему бездействие отсутствует.

Кроме того, время совершения административного правонарушения указано в постановлении от 27.01.2011 года с 23.08.2009 года, т.е. с даты вступления в силу положений статьи 14.9 КоАП РФ. При этом не учтено, что 09.09.2009 года ФИО2 уже было подписано решение, принятое Увинским районным Советом депутатов, направленное на устранение существующих нарушений. Ни в протоколе об административном правонарушении, ни в постановлении о наложении административного наказания не указано, на основании каких норм законодательства установлено бездействие и выявлен состав административного правонарушения уже после приведения в соответствие с законодательством действующего Положения.

Действительно, пункт 19 Положения содержал норму, которой было установлено, что рытье могилы на кладбищах разрешено только силами специализированного предприятия. При этом, согласно п. 3 Положения, осуществление погребения умерших и оказание услуг по погребению, а так же благоустройство кладбищ и их содержание возлагается на специализированные службы по вопросам похоронного дела, создаваемые органами местного самоуправления и (или) на иные хозяйствующие субъекты на основании заключенных договоров в порядке, установленном действующим законодательством (далее – специализированное предприятие). Таким образом, понятие «специализированное предприятие» используемое по всему тесту Положения является обобщенным понятием и включает в себя всех субъектов, указанных в п. 3 Положения. Тем самым, п. 19 Положения не нарушал требования Федерального закона РФ «О защите конкуренции».

Основной линией постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.09.2008 года № 12027/07, на которое в обоснование наличия состава ссылается антимонопольная служба, является нарушение в части предоставления права деятельности на рынке ритуальных услуг только муниципальным предприятиям, а также передача контрольно-распорядительных полномочий муниципальному предприятию, что приводит к ограничению конкуренции. В сентябре 2009 года из действующего в Увинском районе УР Положения нарушение по субъективному составу устранено, участниками рынка ритуальных услуг стали являться не только созданные органами местного самоуправления специализированные службы, оказывать услуги в данной сфере вправе и другие хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели). Нарушения по закреплению Положением властно-распорядительных полномочий всем участникам рынка не является нарушением ч. 1 ст. 15 Федерального закона РФ «О защите конкуренции», фактически не устраненным после 09.09.2009 года осталась только передача распорядительных полномочий хозяйствующим субъектам, что было устранено в октябре 2010 года.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 года № 131 – ФЗ к полномочиям муниципального района относится содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг. Согласно ст. 18 Федерального закона РФ «О погребении и похоронном деле» от 12 января 1996 года № 8 - ФЗ общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления. При этом ни один из названных законов не определяет конкретные полномочия органов местного самоуправления в данной области. Однако, в силу положений статей 130, 132 и 133 Конституции РФ органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения. В соответствии с п. 3 ст. 43 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Таким образом, Совет депутатов МО «Увинский район» вправе принимать нормативно-правовые акты (решения) по вопросам, отнесенным к вопросам местного значения, именно местные органы власти регулируют отношения в сфере организации ритуальных услуг, а возложение на хозяйствующие субъекты обязанности по выполнению определенных действий по организации названных услуг не означает возложения на них функций органов местного самоуправления, поскольку оно лишь создает условия, обеспечивающие реализацию органами местного самоуправления их полномочий в определенной области путем нормативно-правового регулирования.

Конкуренция, согласно положениям федерального закона - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. ФИО2 считает, что нормы, регулирующие передачу, как указано в постановлении о назначении административного наказания от 17.01.2011 года, контрольно-распорядительных полномочий, не приводят и не могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, т.к. ни коим образом ни влияют на соперничество хозяйствующих субъектов в виду того, что переданы не конкретному субъекту, а всем участникам данного рынка услуг.

Диспозиция ст. 14.9 КоАП РФ предполагает, что ответственность наступает только за действия (бездействия), которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством РФ и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Действительно, антимонопольным законодательством запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, однако хозяйствующим субъектам не переданы полномочия по организации ритуальных услуг, данная функция органов местного самоуправления хозяйствующим субъектам не передавалась. Для наличия состава административного правонарушения необходимо соблюдение двух условий, т.е. совмещение функций должно привести или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Как указано выше, ни полномочия по рытью могилы, ни регистрация захоронений, ни хранение книги регистрации ни влияют на соперничество хозяйствующих субъектов, следовательно, не приводят и не могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Кроме того, в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении Управлением Федеральной антимонопольной службы по УР, ФИО2 был признан факт административного правонарушения и предоставлены документы, подтверждающие отсутствие существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений, что нашло свое отражение в постановлении о назначении административного наказания от 17.01.2011 года, но, при этом, ни документы, ни объяснения не проанализированы, оснований для признания малозначительности Управлением Федеральной антимонопольной службы по УР не установлено, хотя приведенные доводы и приложенные доказательства подтверждают отсутствие существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

В постановлении о назначении административного наказания от 17.01.2011 года указано, что субъективная вина состоит из прямого умысла, однако такого понятия КоАП РФ не содержит, т.к. согласно ст. 2.2. КоАП РФ административное правонарушение может быть совершено умышленно или по неосторожности. ФИО2 считает, что в его действиях прямой умысел отсутствует, он не сознавал противоправный характер своего бездействия, не предвидел его вредные последствия и не желал наступления таких последствий, а также сознательно не допускал их и не относился к ним безразлично.

В судебном заседании представитель главы МО «Увинский район» действующая на основании доверенности ФИО1 доводы жалобы поддержала в полном объеме и просила ее удовлетворить.

Суд, изучив материалы дела, заслушав объяснения ФИО1, приходит к выводу, что жалоба обоснована и подлежит частичному удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона РФ «О защите конкуренции» от 26.07.2006 года № 135 - ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку РФ запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в РФ, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Федерального закона РФ «О защите конкуренции».

Административная ответственность по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ предусмотрена за действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством РФ и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности.

Как следует из фактических обстоятельств дела, Решением Увинского районного Совета депутатов УР от 24.02.2005 года № 261 утверждено Положение об организации работы муниципальных общественных кладбищ и оказании ритуальных услуг на территории муниципального образования «Увинский район». Пунктом 19 Положения до 26.10.2010 года было установлено, что рытье могилы на кладбищах разрешено только силами специализированного предприятия.

Статьей 49 ГК РФ установлено право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. В силу части 2 указанной статьи юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Органы местного самоуправления не вправе препятствовать в осуществлении данной деятельности иными лицами, а также обязывать (понуждать) приобретать такие услуги у одного хозяйствующего субъекта - специализированного предприятия. Указания на то, что рытье могилы на кладбищах вправе осуществлять иные хозяйствующие субъекты п. 19 Положения не содержал. Таким образом, данный пункт в части предоставления права осуществлять такую ритуальную услугу как рытье могилы исключительно специализированному предприятию, по мнению суда, лишал иных хозяйствующих субъектов, действующих на рынке ритуальных услуг и услуг по погребению, права осуществлять такую услугу, необоснованно предоставлял преимущественные условия деятельности на данном рынке лишь одному хозяйствующему субъекту, что создавалоусловия для ограничения, устранения, недопущения конкуренции на рынке ритуальных услуг и услуг по погребению.

Утверждение Увинским районным Советом депутатов УР решением от 24.02.2005 года № 261 пункта 19 Положения предоставляло данному хозяйствующему субъекту преимущественные условия осуществления предпринимательской деятельности, устанавливало для приобретателей услуг ограничение выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие услуги, создавало условия для ограничения, устранения, недопущения конкуренции на рынке ритуальных услуг и услуг по погребению, тем самым нарушало требования ч. 1 ст. 15 Федерального закона РФ «О защите конкуренции».

25.05.2010 года Комиссией Управления Федеральной антимонопольной службы России по УР было рассмотрено дело в отношении Увинского районного Совета депутатов УР. Решением данной Комиссии от 25.05.2010 года Совет депутатов МО «Увинский район» признан нарушившим части 1 и 3 ст. 15 Федерального закона РФ «О защите конкуренции» от 26.07.2006 года № 135-ФЗ в части: утверждения своим решением от 24.02.2005 года № 261 пункта 19 выше указанного Положения, в соответствии с которым рытье могилы на кладбищах разрешено только силами специализированного предприятия; в части бездействия по неприведению данного Положения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства, что приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг и услуг по погребению; в части наделения хозяйствующего субъекта - специализированного предприятия функциями и правами органа местного самоуправления по выделению земельных участков под захоронения, осуществления контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах, учету, регистрации захоронений, хранению муниципального архива. Решение Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы России по УР от 25.05.2010 года вступило в силу и лицами, участвующими в деле, в установленные сроки обжаловано не было.

Учитывая изложенное, суд считает, что вина ФИО2 в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, нашла свое подтверждение. Вместе с тем, заместитель руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по УР ФИО3 при вынесении постановления указала, что оснований для применения ст. 2.9 КоАП РФ и освобождении ФИО2 от административной ответственности в связи с малозначительностью административного правонарушения не имеется. При этом невозможность применения ст. 2.9 КоАП РФ обосновала тем, что бездействие главы МО «Увинский район» УР по приведению отдельных норм Положения могло привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на рынке ритуальных услуг и услуг по погребению на территории Увинского района.

Такие доводы не могут быть признаны бесспорными, поскольку приведенные мотивы не основаны на каком-либо нормативном акте, определяющем возможность применения ст. 2.9 КоАП РФ в зависимость указанных доводов должностного лица. Кроме того, должностное лицо не определило мотивы и цели бездействия ФИО2, нет соответствующего тому обоснования.

Согласно разъяснениям в пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ» от 24.03.2005 года № 5 малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащие признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий, не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Из материалов данного дела следует, что Положение на территории Увинского района УР фактически не действовало, вред хозяйствующим субъектам и другим лицам не причинен. Никаких негативных последствий, в том числе тяжелых, не наступило. Жалоб и обращений от юридических и физических лиц не поступало. Муниципальные контракты в сфере ритуальных услуг администрацией МО «Увинский район» УР не заключались, жалобы, обращения и заявления от физических и юридических лиц по вопросам ненадлежащей организации похоронного дела и организации деятельности кладбищ в органы местного самоуправления МО «Увинский район» не поступали.

Более того, еще до составления в отношении главы МО «Увинский район» ФИО2 протокола об административном правонарушении от 03.12.2010 года на основании Решения Совета депутатов МО «Увинский район» УР от 26.10.2010 года № 459 во исполнение предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по УР допущенные нарушения антимонопольного законодательства были устранены.

Таким образом, можно сделать вывод, что допущенное формальное нарушение не повлияло на чьи-либо права при организации похоронного дела и организации деятельности кладбищ, какие-либо тяжкие последствия не наступили.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 2.9, 30.2 – 30.9 КоАП РФ, суд

р е ш и л:

1. Отменить постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике ФИО3 по делу об административном правонарушении от 17 января 2011 года о наложении административного наказания по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ на главу муниципального образования «Увинский район» УР ФИО2 в виде штрафа в размере 15000 рублей

Освободить главу муниципального образования «Увинский район» УР ФИО2 от административного наказания, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, и ограничиться устным замечанием.

Производство в отношении главы муниципального образования «Увинский район» УР ФИО2 прекратить.

2. Решение может быть обжаловано в течение 10 дней в Верховный Суд Удмуртской Республики путем подачи жалобы через Увинский районный суд УР.

Судья: С.Н. Бачеев