Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании частично недействующим приказа комитета охраны окружающей среды и природоиспользования Саратовской области от 07 июля 2008 года № 1589 «Об утверждении административного регламента комитета охраны окружающей среды и природопользования области по предоставлению государственной услуги»

установил:

Приказом комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области от 07 июля 2008 года № 1589 «Об утверждении административного регламента комитета охраны окружающей среды и природопользования области по предоставлению государственной услуги» был утвержден административный регламент по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и установлению лимитов размещения отходов в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую природную среду.

Текст данного приказа был опубликован в издании «Собрание законодательства Саратовской области» № 1.

Впоследствии в текст приказа вносились изменения приказом комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области от 16 марта 2009года N579.

Заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора в порядке ст. 251 ГПК РФ обратился в суд с вышеуказанным заявлением, в котором просит признать противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу приказ комитета охраны окружающей среды и природоиспользования Саратовской области от 07 июля 2008 года № 1589 «Об утверждении административного регламента комитета охраны окружающей среды и природопользования области по предоставлению государственной услуги» в части регламентации порядка предоставления государственной услуги по выдаче лимитов на размещение отходов.

В обоснование заявленных требований указывает, что в соответствии с п.п. «д», «к» п. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы охраны окружающей среды и законодательства об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом в силу ст. 76 Конституции РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 5 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», определяющей полномочия Российской Федерации в сфере обращения с отходами, установление государственных стандартов, правил, нормативов и требований безопасного обращения с отходами отнесено к полномочиям Российской Федерации в указанной сфере. При этом полномочия по утверждению нормативов образования отходов и лимитов на их размещение ст. 6 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», определяющей компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обращения с отходами, не установлено. Аналогичные положения закреплены в ст. 5 Федерального закона «Об охране окружающей среды», согласно которым установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды также отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Ст. 21 Федерального закона «Об охране окружающей среды» лимиты на размещение отходов к нормативам качества окружающей среды не отнесены и согласно ст. 22 данного закона нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение отнесены к нормативам допустимого воздействия на окружающую среду, определение которых не входит в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в связи с чем ни Федеральный закон «Об охране окружающей среды», регулирующий отношения в сфере охраны окружающей среды в целом, ни Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» не содержат положений, которые относили бы решение вопроса установления лимитов на размещение отходов к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры заявление поддержал и просил его удовлетворить по основаниям в нем изложенным и приведенным выше.

В письменных возражениях Комитет охраны окружающей среды и природоиспользования Саратовской области с заявлением заместителя прокурора не согласился, просил в его удовлетворении отказать по тем основаниям, что согласно пункту 1.4 приложения к приказу № 1589 предоставление государственной услуги по выдаче документов в сфере нормирования воздействия на окружающую среду осуществляется на основании ст. 23 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. 14 Федерального закона от 04 мая 1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», ст. 18 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», ст.ст. 11, 12 Закона Саратовской области от 28 июля 2006 года № 82-ЗСО «Об охране окружающей среды в Саратовской области», постановления Правительства РФ от 16 июня 2000 года № 461 «О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» постановления Правительства РФ от 02 марта 2000 года № 183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него». Кроме того п. 2 ст. 12 Закона Саратовской области от 28 июля 2006 года № 82-ЗСО «Об охране окружающей среды в Саратовской области» установлено, что лимиты на размещение отходов производства и потребления устанавливает в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду уполномоченный орган исполнительной власти области в соответствии со своей компетенцией. Так же пунктом 1 приложения № 1 к постановлению Правительства Саратовской области от 6 февраля 2006 года № 35-П «Вопросы комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области» Комитет является органом исполнительной власти области, наделенным полномочиями и осуществляющим функции в сфере охраны окружающей среды, изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности, осуществляющим взаимодействие по указанным направлениям с иными органами исполнительной власти области, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями. Таким образом, комитет охраны окружающей среды и природопользования области является уполномоченным органом исполнительной власти области в осуществлении возложенных на него обязанностей в сфере охраны окружающей среды, в том числе и в области обращения с отходами. Приказ Комитета охраны окружающей среды и природоиспользования Саратовской области от 7 июля 2008 года № 1589 является нормативным правовым актом в части установления административных действий органа исполнительной власти при исполнении возложенных на него полномочий нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу и он соответствует действующему законодательству Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Комитета охраны окружающей среды и природоиспользования Саратовской области с заявлением заместителя прокурора не согласился, просил в его удовлетворении отказать по основаниям, изложенным в письменных возражениях и приведенным выше.

Выслушав объяснения представителя Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, представителя Комитета охраны окружающей среды и природоиспользования Саратовской области, исследовав материалы дела, суд находит заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно статье 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В силу положений пункта 2 статьи 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Согласно статьям 6, 51, 55 Устава (Основного Закона) Саратовской области от 02 июня 2005 года № 46-ЗСО систему органов государственной власти области составляют: а) Саратовская областная Дума - законодательный (представительный) орган государственной власти области; б) Правительство Саратовской области - высший исполнительный орган государственной власти области; в) иные органы государственной власти области. Систему органов исполнительной власти области составляют: а) возглавляемое Губернатором области Правительство области; б) министерства, комитеты, управления и иные органы исполнительной власти области.

В соответствии с Положением о Комитете охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области, утвержденным постановлением Правительства Саратовской области от 6 февраля 2006 г. N 35-П Комитет охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области (далее - Комитет) является органом исполнительной власти области, наделенным полномочиями и осуществляющим функции в сфере охраны окружающей среды, изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности, осуществляющим взаимодействие по указанным направлениям с иными органами исполнительной власти области, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями.

Комитет создается постановлением Правительства области и является специально уполномоченным органом исполнительной власти области в сфере: государственного экологического контроля; обеспечения охраны окружающей среды;

обеспечения рационального использования природных ресурсов; государственного управления использования и охраны участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, и участков недр местного значения.

Комитет руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Уставом (Основным Законом) Саратовской области, Законами Саратовской области, постановлениями и распоряжениями Губернатора области, правовыми актами органов государственной власти области, а также настоящим Положением.

Основными функциями Комитета в соответствии с законодательством Российской Федерации и Саратовской области являются: осуществление государственного управления в сфере охраны окружающей среды, участие в обеспечении экологической безопасности, изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов; осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, подлежащих государственному экологическому контролю и находящихся на территории области, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю: государственного контроля за охраной атмосферного воздуха; государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов); государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов; государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в соответствии с установленным Правительством Российской Федерации порядком; государственного контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения; рассмотрение дел об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации и Саратовской области; контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю; установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне; и другие.

Основными задачами Комитета наряду с другими являются: государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю; устанавливает лимиты размещения отходов в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду в пределах своей компетенции;

Для осуществления возложенных на него функций и задач Комитет имеет право издавать приказы по вопросам своей компетенции.

В соответствии с пунктами 2, 3 Положения о порядке разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области от 19 апреля 2007 года № 173-П административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий органа исполнительной власти области, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие органа исполнительной власти области с физическими или юридическими лицами (далее - заявители), органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) (пункт 2).

Административные регламенты разрабатываются и утверждаются органами исполнительной власти области, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции (предоставление государственной услуги), на основе законодательства Российской Федерации и Саратовской области, положения о соответствующем органе исполнительной власти области и настоящего Положения (пункт 3).

В соответствии с пунктом 2 статьи 18 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» лимиты на размещение отходов устанавливают в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере обращения с отходами закреплено статьями 5 и 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

В соответствии со статьей 5 названного Федерального закона, определяющей полномочия Российской Федерации в сфере обращения с отходами, установление государственных стандартов, правил, нормативов и требований безопасного обращения с отходами отнесено к полномочиям Российской Федерации в указанной сфере.

Субъекты Российской Федерации полномочиями по установлению нормативов в сфере обращения с отходами Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ не наделены, такие полномочия в статье 6 Закона отсутствуют.

Аналогичные положения закреплены и в статье 5 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», согласно которым установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды также отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

К полномочиям же органов государственной власти субъектов Российской Федерации по нормированию в области охраны окружающей среды в силу статьи 6 этого же Закона отнесено лишь установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне.

Между тем, статья 21 Федерального закона «Об охране окружающей среды» лимиты на размещение отходов к нормативам качества окружающей среды не относит.

Напротив, в соответствии со статьей 22 данного Закона нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение отнесены к нормативам допустимого воздействия на окружающую среду, определение которых не входит в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, ни Федеральный закон «Об охране окружающей среды», регулирующий отношения в сфере охраны окружающей среды в целом, ни специальный Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» не содержат положений, которые относили бы решение вопроса установления лимитов на размещение отходов к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии же с утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2000 года N 461 Правилами разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, территориальные органы которой утверждают представленные юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, является единственным государственным органом, уполномоченным решать вопросы установления лимитов на размещение отходов (пункт 4 Правил).

Возможность утверждения таких лимитов какими-либо иными органами государственной власти, кроме указанной Федеральной службы нормативными правовыми актами федерального уровня не предусмотрена.

Следовательно, предоставление государственной услуги по выдаче лимитов на размещение отходов не относится к компетенции комитета охраны окружающей среды и природоиспользования Саратовской области, а потому приказ комитета охраны окружающей среды и природоиспользования Саратовской области от 07 июля 2008 года № 1589 «Об утверждении административного регламента комитета охраны окружающей среды и природопользования области по предоставлению государственной услуги» в части регламентации порядка предоставления государственной услуги по выдаче лимитов на размещение отходов, определяющий установление сроков, последовательность административных процедур и административных действий, порядка взаимодействия между структурными подразделениями и должностными лицами Комитета, взаимодействия Комитета с физическими или юридическими лицами, органами государственной власти и местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции по выдаче лимитов на размещение отходов, издан за пределами полномочий комитета, как органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации - Саратовской области, и не соответствует требованиям приведенного выше федерального закона.

В соответствии с ч. 2 ст. 12 Закона Саратовской области от 28 июля 2006 года № 82-ЗСО «Об охране окружающей среды в Саратовской области» лимиты на размещение отходов производства и потребления устанавливает в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду уполномоченный орган исполнительной власти области в соответствии со своей компетенцией.

Доводы представителя комитета о том, что приказ Комитета охраны окружающей среды и природоиспользования Саратовской области от 7 июля 2008 года № 1589 устанавливающий процедуру административных действий органа исполнительной власти, издан в пределах возложенных на Комитет полномочий и соответствует нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, в частности п. 2 ст. 12 Закона Саратовской области от 28.07.2006 № 82-ЗСО «Об охране окружающей среды в Саратовской области», п. 1 приложения № 1 к постановлению Правительства Саратовской области от 6 февраля 2006 года № 35-П «Вопросы комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области» не основаны на законе.

В силу положений ч.5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Учитывая, что федеральным законом к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации не отнесено установление лимитов на размещение отходов Комитет охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области как орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, не вправе был регламентировать порядок предоставления государственной услуги по выдачи лимитов на размещение отходов путем издания приказа «Об утверждении административного регламента комитета охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области по предоставлению государственной услуги» в этой части.

При таких обстоятельствах, в силу ст. 253 ГПК РФ следует признать противоречащим федеральному закону, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу приказ комитета охраны окружающей среды и природоиспользования Саратовской области от 07 июля 2008 года № 1589 «Об утверждении административного регламента комитета охраны окружающей среды и природопользования области по предоставлению государственной услуги» в части регламентации порядка предоставления государственной услуги по выдачи лимитов на размещение отходов.

Признавая противоречащим федеральному закону, недействующим и не подлежащим применению вышеуказанный нормативный акт в части регламентации порядка предоставления государственной услуги по выдачи лимитов на размещение отходов, суд исходит из того, что структура изложения нормативного акта не позволяет выделить отдельные разделы либо пункты касающиеся только регламентации порядка предоставления государственной услуги по выдачи лимитов на размещение отходов.

При принятии решения о признании нормативного акта в части недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу, суд исходит из того, что приказ комитета охраны окружающей среды и природоиспользования Саратовской области от 07 июля 2008 года № 1589 «Об утверждении административного регламента комитета охраны окружающей среды и природопользования области по предоставлению государственной услуги» ранее применялся.

В соответствии со статьей 35 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации» решение суда подлежит опубликованию в том же средстве массовой информации, в котором был опубликован указанный нормативный правовой акт - в издании «Собрание законодательства Саратовской области».

Руководствуясь ст.ст. 193, 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Признать противоречащим федеральному закону, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу приказ комитета охраны окружающей среды и природоиспользования Саратовской области от 07 июля 2008 года № 1589 «Об утверждении административного регламента комитета охраны окружающей среды и природопользования области по предоставлению государственной услуги» в части регламентации порядка предоставления государственной услуги по выдачи лимитов на размещение отходов.

Решение может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме через Саратовский областной суд.

Председательствующий судья: Анатийчук О.М.

Решение в окончательной форме изготовлено

судом 18 октября 2010 года на 8 страницах.