Гражданский кодекс часть 1

представителей по доверенности администрации муниципального образования «Нижнеудинский район» Пономаревой Т. А., Бихневич В.М., Колесниковой Ю.П., Яриновой О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по исковому заявлению Нижнеудинского межрайонного прокурора в защиту неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Нижнеудинский район» о присуждении к исполнению обязанности,

У С Т А Н О В И Л :

Нижнеудинский межрайонный прокурор обратился в суд с заявлением в порядке ст. 45 ГПК РФ в защиту неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Нижнеудинский муниципальный район» о присуждении к исполнению обязанности в натуре. В своем заявлении прокурор просит суд обязать администрацию муниципального образования обеспечить предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования путем увеличения количества муниципальных дошкольных образовательных учреждений и увеличения количества мест в существующих муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в г.Нижнеудинске. Из заявления прокурора следует, что прокуратурой проведена проверка исполнения администрацией муниципального образования «Нижнеудинский район» законодательства при предоставлении несовершеннолетним дошкольного образования, в ходе которой выявлено, что на территории района складывается неблагополучная ситуация с обеспечением детей дошкольными образовательными услугами. Система дошкольного образования на территории района состоит из 30 дошкольных образовательных учреждений, которые посещают 2 391 дошкольник. В очереди на получение мест в дошкольных образовательных учреждениях состоят 2 969 детей, при этом ежегодно количество нуждающихся в получении данных услуг растет. В имеющихся дошкольных учреждениях систематически выявляются факты превышения норм наполняемости. В этой ситуации нарушаются права неопределенного круга лиц, как несовершеннолетних, так и их родителей, которые в связи с необходимостью нахождения непосредственно с ребенком не могут реализовать свое право на труд либо вынуждены нести дополнительные финансовые расходы на оплату услуг няни или обучение детей в негосударственном образовательном учреждении №XX.

В судебном заседании представитель заявителя - помощник Нижнеудинского межрайонного прокурора Рыбалко М.В. требования прокурора поддержала полностью, настаивая на возложении на администрацию муниципального образования «Нижнеудинский район» обязанности по увеличению количества муниципальных дошкольных образовательных учреждений и увеличению количества мест в существующих муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в г.Нижнеудинске. В обоснование заявления пояснила, что необеспеченность нуждающихся в местах в дошкольных образовательных учреждениях влечет нарушение прав ребенка на доступное дошкольное образование и отсутствие равных стартовых возможностей для обучения в начальной школе.

Представитель по доверенности администрации муниципального образования «Нижнеудинский район» Пономаревой Т. А. иск прокурора признала частично. Суду пояснила, что администрацией муниципального образования «Нижнеудинский район» принимаются необходимые меры по увеличению количества мест в детских дошкольных учреждениях, при этом увеличение количества очередников объясняется большим, чем в предыдущие годы, числом детей соответствующего возраста. Именно по причине недостаточности детей в 1993 г. было закрыто 17 дошкольных учреждений, а с 1996 по 2000 г. - еще 16 учреждений, в т.ч. 5 - в г.Нижнеудинске. Учреждения закрывались в т.ч. и по инициативе администрации г.Нижнеудинска, а не Нижнеудинского района, поскольку они до принятия нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» находились на балансе этого муниципального образования. Помещения, в которых ранее располагались детские учреждения, перепрофилированы, заняты другими организациями, часть зданий непригодна для размещения в них детей. Поскольку бюджет Нижнеудинского района является глубоко дотационным, достаточных средств на создание и финансирование новых детских дошкольных учреждений нет. Администрация района на протяжении нескольких последних лет систематически обращалась в администрацию Иркутской области и правительство Иркутской области с просьбами о финансировании расходов на более качественное предоставление услуг дошкольного образования, в т.ч. и строительство новых учреждений, и увеличение количества групп там, где это возможно. В 2006-2009 гг. администрацией района были открыты дополнительные группы в 6 действующих дошкольных образовательных учреждениях общей численностью 155 мест. Вместе с тем, уже после обращения прокурора с иском в суд Управлением образования администрации района разработан «План мероприятий на 2010-2015 гг. по охвату детей услугами дошкольного образования», который предусматривает открытие дополнительных групп за счет имеющихся свободных площадей в Курятском дошкольном образовательном учреждении (далее - ДОУ) в 2010 г., в МДОУ №12 и №13 г.Нижнеудинска в 2011 и 2012 гг., в Худоеланском ДОУ в 2014 г., открытие нового ДОУ №172 в г.Нижнеудинске на 150 мест после завершения капитального ремонта здания в 2011-2012 гг., строительство в г.Нижнеудинске нового ДОУ в 2014 гг., принятие детей в ДОУ в режим кратковременного пребывания в 2010 г. в количестве 108 чел., увеличение охвата детей в возрасте 5-7 лет предшкольной подготовкой на базе школ в количестве 650 чел. Просила суд в случае удовлетворения требований прокурора установить срок для их выполнения до конца 2014 года.

Представители ответчика по доверенности Бихневич В.М., Яринова О.А., Колесникова Ю.П. каждый в отдельности дали суду аналогичные пояснения.

Выслушав стороны, изучив и исследовав представленные сторонами доказательства с позиций их относимости, допустимости, достаточности и взаимной связи, суд находит требования прокурора подлежащими удовлетворению по следующим обстоятельствам.

В соответствии со ст. 56 ГПК РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Важнейшей функцией Российской Федерации как социального государства является обеспечение права каждого на образование, в том числе дошкольное, общедоступность и бесплатность которого в государственных или муниципальных образовательных учреждениях гарантируется (статья 43, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) на основе конституционного принципа юридического равенства. Закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов - право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, Конституция Российской Федерации непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую в том числе, что государство и муниципальные образования - исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства - обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.

«Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования», принятая Генеральной конференцией ЮНЕСКО 14.12.1960 г. и статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах доступность образования определяют как равные для всех права и возможности его получения, что предполагает не только экономическую доступность (в частности, установление бесплатного начального образования), но и физическую доступность, под которой названные акты понимают безопасную физическую досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современным технологиям.

Применительно к конституционному праву на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в системной связи с конституционным принципом равенства это означает, что каждый ребенок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств, возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения.

В соответствии со ст. 43 Конституции Российской Федерации общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях гарантируются. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.

Положения статьи 43 Конституции Российской Федерации, гарантирующей право на дошкольное образование, находятся во взаимосвязи с положениями ее статьи 38, согласно которым материнство и детство, семья находятся под защитой государства (часть 1), а забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей (часть 2). Эти предписания, адресованные одновременно родителям и государству, предопределяют - исходя из того, что естественное право и обязанность родителей воспитывать и содержать детей не исключает конституционную обязанность государства заботиться о воспитании детей, - многоплановую роль публичной власти в этой сфере.

Образование - процесс развития, саморазвития и воспитания личности, связанный с овладением социально значимым опытом человечества в различных сферах деятельности. Задачи образования - знать, понимать, уметь, участвовать в творческой деятельности, иметь сложившееся эмоционально-ценностное отношение к миру. Право на образование закреплено в важнейших международно-правовых актах. В ст. 13 указанного выше Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. говорится, что образование должно быть направлено на полное развитие личности и осознание ее достоинства, оно должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами.

Закон РФ "Об образовании", закрепляя в п. 1 ст. 18, что родители являются первыми педагогами и обязаны заложить основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка в раннем детском возрасте, в пункте 3 той же статьи предусматривает, что для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений развития этих детей в помощь семье действует сеть дошкольных образовательных учреждений. Такие учреждения, согласно утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.1995 г. № 677 Типовому положению о дошкольном образовательном учреждении, реализуют общеобразовательные программы дошкольного образования различной направленности, обеспечивают воспитание, обучение, присмотр, уход и оздоровление детей в возрасте от 2 месяцев до 7 лет (пункт 3).

Согласно пояснений суду представителя ответчика Бихневич В.М. и представленной ответчиком информации на территории Нижнеудинского района услуги дошкольного образования предоставляются 30 дошкольными образовательными учреждениями, которые посещают 2 391 ребенок, при этом очередность в муниципальные дошкольные образовательные учреждения по Нижнеудинскому району составила в 2007 г. 1384 чел. ( в т.ч. в г.Нижнеудинске - 1082 чел.), в 2008 г. - 1839 чел., в 2009 г. - 2983 чел.(в т.ч. в г.Нижнеудинске - 2 203 чел.).

Доводы прокурора о том, что администрацией муниципального образования «Нижнеудинский район» нарушаются права родителей несовершеннолетних детей, которые не могут реализовать свое конституционное право на труд, поскольку вынуждены находиться с детьми или нести дополнительные финансовые расходы на оплату услуг няни или обучение детей в негосударственном дошкольном образовательном учреждении №XX, суд находит несостоятельными.

Суд убежден, что целью создания и функционирования детских дошкольных образовательных учреждений является именно обеспечение несовершеннолетних услугами дошкольного образования, а не предоставление родителям детей возможности трудиться. Факт пребывания ребенка в дошкольном образовательном учреждении закон не связывает с трудоустройством его родителей и временем выполнения ими оплачиваемой трудовой деятельности. Обучение детей в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях является одной из форм дошкольного образования, организация которого возложена в т.ч. на органы местного самоуправления.

Суд находит заслуживающими внимания доводы представителя ответчика Пономаревой Т. А. о том, что в настоящее время на уровне Российской Федерации дошкольное образование не рассматривается должным образом как составная часть системы образования в целом, поскольку, в Законе РФ «Об образовании» не определён статус дошкольного образования, не определены временные границы дошкольного образования, не уточнено понятие дошкольного образования, не отражена его специфика.

Вместе с тем, в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года дошкольное образование рассматривается как один из факторов укрепления и сохранения здоровья детей, улучшения демографической ситуации в Российской Федерации. Суд убежден, что увеличение рождаемости невозможно без предоставления гражданам РФ твёрдых социальных гарантий возможности устройства ребёнка в дошкольное образовательное учреждение или образовательную организацию, реализующую программу дошкольного образования. Следовательно, и с точки зрения роли дошкольного образования в системе образования, и с точки зрения реализации демографических задач, и с точки зрения реализации конституционных прав граждан на доступное дошкольное образование система дошкольного образования должна быть общедоступной.

Федеральным законом №51-фз от 10.04.2000 г. утверждена Федеральная программа развития образования, как организационная основа государственной политики Российской Федерации в области образования. Данная программа предусматривает в т.ч. основные направления развития дошкольного образования, а именно обеспечение государством общедоступности услуг образовательных дошкольных учреждений для всех групп населения; создание условий для наиболее полного развития способностей и интересов детей дошкольного возраста, в том числе с ограниченными возможностями здоровья, на основе индивидуального подхода; сохранение и развитие системы различных видов дошкольных образовательных учреждений и обеспечение их функционирования в соответствии с потребностями населения; поддержка и развитие разнообразных форм оздоровительной работы в образовательных учреждениях различных типов и видов; разработка программного и учебно-методического обеспечения государственных образовательных стандартов и примерных образовательных программ дошкольного образования; содействие семьям в обучении и воспитании детей дошкольного возраста, не посещающих дошкольных образовательных учреждений; обеспечение преемственности дошкольного и начального общего образования, развитие интеграции дошкольных образовательных учреждений с образовательными учреждениями общего и дополнительного образования, внедрение новых образовательных технологий в системе дошкольного образования; совершенствование воспитательных программ для детей с ограниченными возможностями здоровья. Ожидаемыми результатами реализации Программы являются: создание и функционирование системы дошкольных образовательных учреждений различных видов в соответствии с потребностями населения; реализация новых подходов к формированию развивающей среды, наиболее полному выявлению и развитию способностей и интересов детей; обеспечение квалифицированного педагогического консультирования родителей; расширение перечня дополнительных услуг, предоставляемых детям, не посещающим дошкольных образовательных учреждений; введение дифференцированных норм финансирования дошкольного образования.

В соответствии со ст.31 Закона РФ «Об образовании» и ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования относится к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов по решению вопросов местного значения в сфере образования.

Аналогичные полномочия отнесены к вопросам местного значения муниципального образования «Нижнеудинский район» статьей 6 п.1 пп.11 Устава муниципального образования «Нижнеудинский район».

Вместе с тем, пунктом 6.1. части 1 статьи 29 Закона РФ "Об образовании" и пунктом 13 части 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" вопросы обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъектов РФ, отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в сфере образования.

Форма осуществления государственных полномочий субъекта РФ в сфере образования предписана пп. 13 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ - путем выделения субвенций местным бюджетам. Пункт 1 ст. 140 Бюджетного кодекса РФ под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимает межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Согласно ч. 2 ст. 19 Федерального закона №131-фз "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ возможно законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Включение подпункта 13 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ в число полномочий субъекта РФ, которые в соответствии с частью 6 указанного закона не могут быть переданы органам местного самоуправления, по мнению суда, обусловлено тем, что само содержание пп. 13 уже указывает на осуществление данного полномочия субъекта путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов).

Поэтому исполнение полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации заключается в выделении местным бюджетам субвенций с соблюдением установленного порядка, который предполагает обязательную передачу исполнения финансируемых государственных полномочий.

В судебном заседании прокурор Рыбалко М.В. не оспаривала доводов представителей ответчика Пономаревой Т. А. и Бихневич В.М. о том, что финансирование расходов на предоставление общедоступного дошкольного образования, в т.ч. на увеличение количества учреждений и мест в дошкольных учреждениях исключительно за счет бюджета муниципального района без финансовой поддержки из бюджета Иркутской области невозможно и пояснила, что прокурор не настаивает на финансировании этих расходов исключительно из местного бюджета.

При рассмотрении настоящего дела суд учитывает, что действующим законодательством в настоящее время не урегулирован ряд вопросов, имеющих отношение к организации предоставления доступного дошкольного образования, в т.ч. не урегулированы: порядок приема в дошкольные образовательные учреждения или обязанность учредителей дошкольных образовательных учреждений устанавливать порядок приема в рассматриваемый тип образовательных учреждений, который обеспечивал бы прием всех проживающих на данной территории, имеющих право на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования; нормативы финансирования дошкольных образовательных учреждений; понятие «содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях»; принципы и методика расчета стоимости содержания детей в дошкольных образовательных учреждениях; размер предельной платы родителей за содержание детей в дошкольных образовательных учреждениях; основные требования к условиям обучения и воспитания детей дошкольного возраста; права и обязанности родителей как участников образовательного процесса в дошкольном образовательном учреждении; полномочия органов местного самоуправления по организации предоставления указанного образования в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, а также полномочия органов государственной власти субъектов РФ и федеральных органов государственной власти по организации предоставления дошкольного образования дошкольными образовательными учреждениями, находящимися в ведении субъектов РФ и федеральными государственными дошкольными образовательными учреждениями.

Судом исследован представленный ответчиком «План мероприятий на ***** гг. по охвату детей услугами дошкольного образования», который предусматривает открытие дополнительных групп за счет имеющихся свободных площадей в Курятском ДОУ в ***** г., в МДОУ №XX и №XX г.Нижнеудинска в ***** и ***** гг., в Худоеланском ДОУ в ***** г., открытие нового ДОУ №XX в г.Нижнеудинске на 150 мест после завершения капитального ремонта здания в ***** гг., строительство в г.Нижнеудинске нового ДОУ в ***** гг., принятие детей в ДОУ в режим кратковременного пребывания в ***** г. в количестве 108 чел., увеличение охвата детей в возрасте 5-7 лет предшкольной подготовкой на базе школ в количестве 650 чел.

Судом исследованы представленные ответчиком документы - решения Думы муниципального образования «Нижнеудинский район» №64 от 29.10.2008 г. «Об утверждении бюджета муниципального образования на 2009 г.», с изменениями, внесенными решениями Думы № 22 от 30.04.2009 г., №33 от 27.08.2009 г., №44 от 12.11.2009 г., № 47 от 25.12.2009 г., решение № 45 от 25.12.2009 г. «Об утверждении бюджета муниципального образования на 2010 г.»; распоряжения, постановления мэра Нижнеудинского района № 142 от 17.05.2005 г., №410 от 30.05.2006 г.. № 1210 от 14.11.2006 г., № 406 от 19.06.2008 г., № 358 от 05.05.2009 г. и решение Думы №240 от 06.07.2006 г. об открытии новых групп в детских дошкольных учреждениях; справка об исполнении бюджета по дошкольным образовательным учреждениям за 2009 г.; копии писем мэра Нижнеудинского района Худоногова С.М. в адрес Губернатора, Законодательного собрания и правительства Иркутской области о финансировании расходов и выделении субвенций на обеспечение дошкольного образования №№699,700 и 701 от 28.05.2007 г., №№ 753,758 от 05.06.2007 г., № 1393 от 12.09.2007 г., №49 от 15.04.2008 г., № 48 от 19.01.2009 г., №1266 от 24.08.2009 г., № 1672 от 11.11.2009 г., ответа первого заместителя председателя правительства Иркутской области от 18.12.2009 г. о секвестировании финансирования целевой программы «Поддержки и развития учреждений дошкольного образования в Иркутской области на 2009-2014 гг. по муниципальным образованиям Иркутской области».

Прокурор достоверность представленных ответчиком документов, как письменных доказательств, не оспаривает.

Суд расценивает представленные администрацией муниципального образования документы, как доказательство проведения в ***** гг. определенной работы, направленной на организацию предоставления дошкольного образования на территории Нижнеудинского района.

Вместе с тем, наличие значительной очереди на получение мест в детских дошкольных учреждениях, по мнению суда свидетельствует о недостаточности проводимой администрацией работы.

Прокурор Рыбалко М.В. в судебном заседании пояснила, что с учетом представленного суду «Плана мероприятий по охвату детей услугами дошкольного образования» полагает разумным срок исполнения требований прокурора по организации предоставления доступного дошкольного образования до ***** г.

Суд полагает, что предусмотренное администрацией Нижнеудинского района в «Плане мероприятий…» создание в 2010-2014 гг. групп кратковременного пребывания детей (групп выходного дня по предшкольной подготовке, адаптационных групп) на базе дошкольных образовательных учреждений, как и охват детей в возрасте от 5 до 7 лет предшкольной подготовкой на базе школ, наряду с деятельностью дошкольных образовательных учреждений также являются формами дошкольного образования, направленными на обеспечение его доступности.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 15.05.2006 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской думы» признал, что расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в той их части, в какой они осуществляются публичной властью, должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования - за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке компенсации дополнительных расходов. Конкретные формы компенсации дополнительных расходов и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке.

В соответствии со ст.196 ГПК РФ суд принимает решение по заявленным истцом требованиям. Требований об организации предоставления доступного дошкольного образования путем увеличения дошкольных образовательных учреждений и мест в таких учреждениях исключительно за счет средств бюджета Нижнеудинского района прокурором не заявлялось. Каких-либо требований к правительству Иркутской области прокурором также не заявлено. Администрация муниципального образования «Нижнеудинский район» вправе и обязана расходовать на эти цели в том числе и средства, предоставляемые в качестве субвенций из бюджета Иркутской области, равно как и настаивать на выделении таких субвенций.

При таких обстоятельствах исковые требования прокурора подлежат удовлетворению. Согласованный прокурором и представителями ответчика срок для исполнения решения суда - поэтапно до ***** г. суд признает разумным, учитывающим как существующие проблемы с финансированием соответствующих расходов, так и необходимость обеспечения доступного дошкольного образования на территории Нижнеудинского района.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 196-198 ГПК РФ, суд

Р Е Ш И Л :

Исковое заявление Нижнеудинского межрайонного прокурора к администрации муниципального образования «Нижнеудинский район» - удовлетворить.

Обязать администрацию муниципального образования «Нижнеудинский район» в срок до ***** года обеспечить предоставление общедоступного бесплатного дошкольного образования путем увеличения количества муниципальных дошкольных образовательных учреждений и увеличения количества мест в существующих муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в г.Нижнеудинске.

Решение может быть обжаловано в десятидневный срок в Судебную коллегию по гражданским делам Иркутского областного суда путем подачи кассационной жалобы через Нижнеудинский городской суд.

Председательствующий,

федеральный судья

В.В.Морозюк